電信普遍服務(wù)中面臨的困境及對(duì)策

李夢(mèng)瓊

重慶工商大學(xué)法學(xué)院，重慶 400067

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電信普遍服務(wù)中面臨的困境及對(duì)策

李夢(mèng)瓊

重慶工商大學(xué)法學(xué)院，重慶 400067

隨著通信事業(yè)的飛速發(fā)展，我國(guó)電信市場(chǎng)已躍升為全球第一大市場(chǎng)，但其規(guī)范化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其規(guī)?；潭取Ｔ谌W(wǎng)融合的科技和經(jīng)濟(jì)背景下，普遍服務(wù)中矛盾日益尖銳的問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)電信市場(chǎng)存在的主要問(wèn)題之一。制定專門的電信法，通過(guò)法律授權(quán)，建立新的成本補(bǔ)償機(jī)制，落實(shí)普遍服務(wù)等規(guī)范化措施，是解決這個(gè)問(wèn)題的唯一方向。

電信立法；三網(wǎng)融合；普遍服務(wù)

一、我國(guó)電信普遍服務(wù)的現(xiàn)狀

普遍服務(wù)，是指“任何人在任何地方、任何時(shí)候都能以承擔(dān)得起的價(jià)格享受電信服務(wù)，而且服務(wù)質(zhì)量和資費(fèi)一視同仁?！彪S著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展和智能手機(jī)的普及，越來(lái)越多的人使用寬帶，普遍服務(wù)中，普及率問(wèn)題已經(jīng)基本解決，相對(duì)網(wǎng)民月收入而言，高昂的上網(wǎng)費(fèi)問(wèn)題才是我國(guó)目前普通民眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

工信部的相關(guān)資料表明，2015年初統(tǒng)計(jì)的上一年度的數(shù)據(jù)反映，該年的通信“村村通”工程任務(wù)圓滿完成，使得更多人能夠享受到電信的普遍服務(wù)，全國(guó)有近93.5%的行政村實(shí)現(xiàn)了連通寬帶，95.8%的自然村(特指有20戶以上的)可以接通電話，86%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都完成了信息下鄉(xiāng)活動(dòng)；已經(jīng)對(duì)較集中特困區(qū)域的1.8萬(wàn)余個(gè)行政村及1000余個(gè)偏遠(yuǎn)貧困農(nóng)村中小學(xué)開通寬帶。

2014年4季度全球固網(wǎng)寬帶平均網(wǎng)速為4.5Mbps，網(wǎng)速排名前5位的分別是：韓國(guó)22.2Mbps、香港16.8Mbps、日本15.2Mbps、瑞典14.6Mbps、瑞士14.5Mbps。中國(guó)平均網(wǎng)速為3.4Mbps，位列全球82位。就上網(wǎng)費(fèi)用來(lái)說(shuō)，美國(guó)的電信行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)較為激烈，消費(fèi)者平均每月花費(fèi)25美元(約合人民幣193元)就能滿足其上網(wǎng)需求，該費(fèi)用僅占一個(gè)普通家庭月收入的1%左右；英國(guó)每月的上網(wǎng)費(fèi)約為25英鎊(約合人民幣383元)，如果手機(jī)話費(fèi)高，寬帶甚至可以免費(fèi)，其費(fèi)用也只占一個(gè)一般水平的中產(chǎn)家庭月收入的1%左右；德國(guó)最便宜的月租是31歐元(約合322元人民幣)，占普通上班族純收入的2.4%；日本上網(wǎng)費(fèi)加初裝費(fèi)，月均為3370日元(折合人民幣210元左右)，占一個(gè)普通職員工資的1%；韓國(guó)月均上網(wǎng)費(fèi)為3萬(wàn)韓元(約合人民幣245元)，占一般工薪階層月收入的1.5%。①我國(guó)的上網(wǎng)費(fèi)之高，可選取中國(guó)移動(dòng)流量消費(fèi)大省，同時(shí)也是優(yōu)惠程度較大的廣東移動(dòng)，和香港移動(dòng)的最新數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比：中國(guó)移動(dòng)廣東：388元套餐，約含6G流量，超出部分0.29元/M。中國(guó)移動(dòng)香港：288港元(約合230元)套餐，含6G流量，超出部分30港元(約24元)/G。兩相對(duì)比，我國(guó)內(nèi)地上網(wǎng)費(fèi)用明顯過(guò)高。

就電信資費(fèi)居高不下的問(wèn)題一直難以解決，在2016年，政府已經(jīng)在三個(gè)月內(nèi)連續(xù)三次督促寬帶提速、降費(fèi)，但收效甚微。

二、我國(guó)電信普遍服務(wù)“提速降價(jià)”存在的困境與原因

我國(guó)電信普遍服務(wù)“提速降價(jià)”的目標(biāo)，其實(shí)與我

國(guó)提出的“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略密切相關(guān)?！皩拵е袊?guó)”實(shí)質(zhì)上是我國(guó)“十二五”規(guī)劃提出的普遍服務(wù)的新目標(biāo)，即在實(shí)現(xiàn)“村村通電話、鄉(xiāng)鄉(xiāng)能上網(wǎng)”的基礎(chǔ)上，更進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村信息通信、保障和改善民生，力爭(zhēng)基本實(shí)現(xiàn)“行政村通寬帶、自然村通電話”，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本公共服務(wù)均等化。

雖然我國(guó)在推進(jìn)落實(shí)“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略的過(guò)程中有所收獲，但該過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)了不可小覷的問(wèn)題——網(wǎng)費(fèi)定價(jià)高。根據(jù)我國(guó)電信條例第四十三條的規(guī)定可知，履行相應(yīng)的普遍服務(wù)是法律給電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者規(guī)定的義務(wù)。普遍服務(wù)的三個(gè)特點(diǎn)包括可獲得性、非歧視性及可購(gòu)性。網(wǎng)費(fèi)定價(jià)高就不符合普遍服務(wù)的可購(gòu)性的要求。要想真正實(shí)現(xiàn)“寬帶中國(guó)”的普遍服務(wù)目標(biāo)，我們必須解決該問(wèn)題。

對(duì)于寬帶資費(fèi)問(wèn)題，運(yùn)營(yíng)商表示市場(chǎng)定價(jià)高是因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高，而我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，是制約提速降費(fèi)的“短板”之一。據(jù)工信部通訊科技委員會(huì)調(diào)查，我國(guó)三大運(yùn)營(yíng)商的網(wǎng)絡(luò)投資占到其收入的30%，與國(guó)際水平相比，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出了10%—20%，他們也為此承擔(dān)了繁重的經(jīng)濟(jì)壓力，且其寬帶業(yè)務(wù)也陷入了只增數(shù)量不增收入的尷尬境地，投資成本也難以收回。中國(guó)電信科技委主任韋樂平指出，在東部地區(qū)，F(xiàn)TTH(光纖到戶)的投資回收期一般是在五年左右，中西部地區(qū)則將期限拖長(zhǎng)到十年甚至更久，在云南，貴州等偏遠(yuǎn)山區(qū)，可能一百年也無(wú)法收回成本。上網(wǎng)費(fèi)也因此居高不下。

網(wǎng)費(fèi)高除了運(yùn)營(yíng)商所提及的原因之外，還有更深層次的原因。普遍服務(wù)的對(duì)象比較特殊，基本以高成本地區(qū)和低收入人群居多，從經(jīng)濟(jì)主體趨利性的角度出發(fā)，電信運(yùn)營(yíng)商一般是不愿意為這樣的群體提供電信服務(wù)的，但普遍服務(wù)作為公民享有的一項(xiàng)基本人權(quán)以及政府通政的考慮，政府往往會(huì)要求電信運(yùn)營(yíng)商向高成本地區(qū)投資進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。但像上文提到的云南，貴州等偏遠(yuǎn)山區(qū)，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本難以收回，向這些地區(qū)投資，運(yùn)營(yíng)商就面臨著巨大虧損。

針對(duì)這種虧損，在電信壟斷經(jīng)營(yíng)階段，政府多采用政府補(bǔ)貼或提供無(wú)息或低息貸款的方式對(duì)運(yùn)營(yíng)商的普遍服務(wù)進(jìn)行成本補(bǔ)償。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府在電信行業(yè)的補(bǔ)貼逐漸減少，但政府允許運(yùn)營(yíng)商內(nèi)部進(jìn)行交叉補(bǔ)貼，即運(yùn)用運(yùn)營(yíng)商在長(zhǎng)途電話等業(yè)務(wù)領(lǐng)域制定高價(jià)來(lái)補(bǔ)貼其在普遍服務(wù)中的虧損。在壟斷經(jīng)營(yíng)時(shí)期，交叉補(bǔ)貼確實(shí)在一定程度上彌補(bǔ)了運(yùn)營(yíng)商普遍服務(wù)的虧損。但隨著電信行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的展開，高利潤(rùn)的業(yè)務(wù)首先成為競(jìng)爭(zhēng)的核心，競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果往往就是價(jià)格的降低。在壟斷中依靠超額利潤(rùn)來(lái)補(bǔ)貼普遍服務(wù)虧損的交叉補(bǔ)貼在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下變得無(wú)以為繼。

在這種情形下，電信運(yùn)營(yíng)商一方面要承擔(dān)普遍服務(wù)的義務(wù)，另一方面還要響應(yīng)提速降價(jià)的要求，如果不能很好地解決新形勢(shì)下電信運(yùn)營(yíng)商承擔(dān)普遍服務(wù)的虧損問(wèn)題，那么要想通過(guò)提速降價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)“寬帶中國(guó)”的普遍服務(wù)目標(biāo)難度是相當(dāng)大的，而且還會(huì)引起承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)的電信運(yùn)營(yíng)商的抵觸。

三、建立新的普遍服務(wù)成本補(bǔ)償機(jī)制

在三網(wǎng)融合的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，如何打造有效的普遍服務(wù)成本補(bǔ)償機(jī)制，這決定著我國(guó)普遍服務(wù)的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。

對(duì)不同國(guó)家的電信普遍服務(wù)成本補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行探討，我們發(fā)現(xiàn)，在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，大多數(shù)國(guó)家基本上都建立了普遍服務(wù)基金制度，以此來(lái)為普遍服務(wù)的開展籌集資金，彌補(bǔ)承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)的運(yùn)營(yíng)商的虧損，實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)的目標(biāo)。

在市場(chǎng)環(huán)境中，電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)都無(wú)一例外地參與了電信市場(chǎng)利潤(rùn)的分配，因此也應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)電信普遍服務(wù)的虧損。無(wú)論其是國(guó)有、民營(yíng)還是外商投資，也無(wú)論其具體從事什么電信業(yè)務(wù)，都要共同承擔(dān)普遍服務(wù)的義務(wù)。電信市場(chǎng)參與者，包括基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商、融合后的廣電運(yùn)營(yíng)商、以及增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者都要按照其每年獲得利潤(rùn)的一定比例繳納普遍服務(wù)基金。當(dāng)然普遍服務(wù)基金的來(lái)源不限于此，也更加可以多元化，例如接受社會(huì)的捐助等。

對(duì)于承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)主體的確定，目前可以通過(guò)政府指定，也可以通過(guò)招標(biāo)的方式來(lái)決定，但應(yīng)逐步過(guò)渡到單獨(dú)通過(guò)后者的方式來(lái)確定。這對(duì)于有效激勵(lì)運(yùn)營(yíng)商降低企業(yè)成本，提高普遍服務(wù)基金的利用效率大有裨益。普遍服務(wù)基金制度的設(shè)立，既為企業(yè)在高成本地區(qū)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)籌集了資金，也彌補(bǔ)了其在高成本地區(qū)投資的虧損，那么在實(shí)現(xiàn)“寬帶中國(guó)”的普遍服務(wù)目標(biāo)時(shí)，網(wǎng)費(fèi)自然就會(huì)因?yàn)槌杀镜臏p少而降低。另外，隨著網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的建成和不斷完善，網(wǎng)速提升自然會(huì)得以實(shí)現(xiàn)。

[ 注 釋 ]

①開心網(wǎng)論壇.為何在中國(guó)，網(wǎng)費(fèi)如此之貴？[EB/OL].http：//iphone.kaixin001.com/repaste/39005819_2722065985.html?stat=orrecn_out.

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2095-4379-(2017)21-0190-02

李夢(mèng)瓊(1994-)，女，哈尼族，重慶工商大學(xué)法學(xué)院，2016級(jí)法律碩士，研究方向：金融法務(wù)。