檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟工作調(diào)查與思考*
——以慶陽(yáng)市試點(diǎn)工作為視角

張?jiān)?陳春芳 張春玲 劉 芳

慶陽(yáng)市人民檢察院，甘肅 慶陽(yáng) 745000

檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟工作調(diào)查與思考*
——以慶陽(yáng)市試點(diǎn)工作為視角

張?jiān)?陳春芳 張春玲 劉 芳

慶陽(yáng)市人民檢察院，甘肅 慶陽(yáng) 745000

慶陽(yáng)市檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟試點(diǎn)中積極探索，勇于創(chuàng)新，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，取得了良好的實(shí)踐效果。但也遇到了諸如“公益”概念界定不清、適格主體范圍窄、證據(jù)規(guī)則不明確、提起訴訟層報(bào)程序繁復(fù)、判決執(zhí)行方式不具體等問(wèn)題。針對(duì)上述問(wèn)題，本文擬從界定“公益”概念、擴(kuò)大適格主體范圍、明確證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和舉證責(zé)任、規(guī)范訴訟程序、規(guī)制裁判執(zhí)行不能等方面進(jìn)行探討，以期對(duì)全面開(kāi)展公益訴訟工作有所裨益。

公益訴訟；規(guī)范程序；證據(jù)適用

一、司法實(shí)踐

(一)線索摸排

線索摸排是公益訴訟工作的基石，探索階段，我們主要采取與上級(jí)院互通，與當(dāng)?shù)攸h政部門(mén)互商，兩級(jí)院互聯(lián)的方法，共發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索49件，其中民事4件，均為污染環(huán)境；行政45件，包括生態(tài)環(huán)境19件、資源保護(hù)6件、國(guó)有土地使用權(quán)出讓12件、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)8件。上述案件線索，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)摸排19件，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)16件，辦理瀆職案件發(fā)現(xiàn)8件，通過(guò)新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、報(bào)刊等發(fā)現(xiàn)3件，通過(guò)社會(huì)輿論發(fā)現(xiàn)2件，辦理民事行政申訴案件發(fā)現(xiàn)1件。

(二)訴前程序

公益訴訟訴前程序是指在提起行政公益訴訟前，人民檢察院應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責(zé)。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為提出的建議、意見(jiàn)，并要求其整改的法律文書(shū)。試點(diǎn)期間，我們共發(fā)出訴前檢察建議50件。以上檢察建議，相關(guān)行政機(jī)關(guān)書(shū)面回復(fù)并切實(shí)整改到位29件、僅僅書(shū)面回復(fù)但未實(shí)質(zhì)性整改16件、既無(wú)書(shū)面回復(fù)又未整改4件。

(三)層報(bào)審批

層報(bào)審批制度是公益訴訟工作特有程序，必須嚴(yán)格執(zhí)行。甘肅8個(gè)試點(diǎn)地區(qū)向高檢院層報(bào)審批案件9件，下放審批權(quán)限后，向省檢察院層報(bào)審批案件75件。其中省檢察院審批70件，高檢院審批6件。慶陽(yáng)市兩級(jí)院層報(bào)省檢察院13件，批準(zhǔn)13件，其中民事公益訴訟2件，行政公益訴訟11件。

(四)提起訴訟

對(duì)審批的13件案件提起了訴訟，其中行政公益訴訟11件，包括生態(tài)環(huán)境4件、資源保護(hù)3件、國(guó)有土地使用權(quán)出讓3件、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)1件。提起污染環(huán)境方面民事公益訴訟2件，被告為公民個(gè)人，采用傳統(tǒng)民事訴訟方式。但在趙某、何某環(huán)境污染一案中，因公安機(jī)關(guān)刑事立案，檢察機(jī)關(guān)未提起刑事附帶民事訴訟，而是直接提起了民事公益訴訟。

(五)判決及執(zhí)行

提起訴訟的13件案件，目前法院已開(kāi)庭審理10件。其中民事1件，開(kāi)庭審理后法院判決正在層報(bào)審批中；行政9件，均當(dāng)庭宣判，法院全部支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。宣判案件中，被告均未提出上訴，公益訴訟人也未提出抗訴。判決生效后，有5被告已主動(dòng)履職，執(zhí)行了判決；有4被告未全面自動(dòng)執(zhí)行判決。對(duì)未執(zhí)行的判決，檢察機(jī)關(guān)和法院目前均無(wú)跟進(jìn)措施。

(六)訴訟分析

公益訴訟不同于普通民事訴訟，程序具有特殊性。一是管轄。提起的11件行政公益訴訟案件均由慶陽(yáng)林區(qū)基層法院審理，1件民事公益訴訟案件由慶陽(yáng)市中級(jí)人民法院審理，1件民事公益訴訟案件經(jīng)甘肅省人民檢察院批準(zhǔn)交由華池縣人民檢察院向慶陽(yáng)市中級(jí)人民法院提起訴訟。二是出庭。已開(kāi)庭審理的9件行政公益訴訟案件，均由辦理案件的基層院出庭應(yīng)訴，1件民事公益訴訟案件由市檢察院出庭應(yīng)訴。三是訴訟地位。檢察人員在庭審中是以“公益訴訟人”的身份參與整個(gè)庭審活動(dòng)。四是庭前程序。與被告做好庭前溝通，消除被告思想上的抵觸情緒；與辦案法官做好庭前溝通，對(duì)提起訴訟案件的背景意義、案件證據(jù)等交換意見(jiàn)，初步達(dá)成共識(shí)。五是聽(tīng)取律師意見(jiàn)。已開(kāi)庭審理的9件行政公益訴訟案件，有8被告各委托1名律師參與訴訟，其中3名律師對(duì)檢察機(jī)關(guān)的部分訴訟請(qǐng)求及提供的部分證據(jù)提出異議，公益訴訟人依據(jù)案件事實(shí)、證據(jù)及相關(guān)法律規(guī)定分別作了明確答辯。

二、實(shí)踐效果

(一)提高了社會(huì)認(rèn)知度

對(duì)提起公益訴訟案件13件，我們先后5次組織人大代表、政府相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和群眾旁聽(tīng)庭審，擴(kuò)大了公益訴訟影響力。試點(diǎn)工作先后被高檢院微信平臺(tái)、省級(jí)有關(guān)媒體宣傳報(bào)道21次。2017年2月28日，甘肅電視臺(tái)新聞聯(lián)播欄目以《慶陽(yáng)：公益訴訟對(duì)行政違法行為“亮劍”》為題進(jìn)行專(zhuān)題報(bào)道，提升了公眾認(rèn)知度。

(二)促進(jìn)了依法行政

兩級(jí)院共發(fā)出訴前檢察建議50件，整改到位29件。涉案的環(huán)保、水利、國(guó)土等部門(mén)負(fù)責(zé)人均表示：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟為他們正確履職意義很大，許多問(wèn)題他們多年想解決但就是推不動(dòng)，通過(guò)公益訴訟既教育了他們，也引起了領(lǐng)導(dǎo)的重視，不僅使涉案事件得以有效糾正，也為今后工作起到了極大的推動(dòng)作用。

(三)保障了公共利益

通過(guò)訴前建議和提起訴訟，共恢復(fù)、保護(hù)被毀壞林地等223.9畝；督促治理被污染水源地193.9平方公里，督促清理污染和非法占用河道53.6公里；督促關(guān)停、整治違法排放廢氣等污染物企業(yè)20家，促成清理違法堆放各類(lèi)垃圾21處，為國(guó)家挽回直接經(jīng)濟(jì)損失7548.9萬(wàn)元，有效維護(hù)了社會(huì)公共利益。

三、存在問(wèn)題

(一)公益訴訟中的“公益”概念界定不清

高檢院《關(guān)于開(kāi)展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作的通知》要求“要牢牢抓住公益這個(gè)核心，堅(jiān)持從維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益出發(fā)推進(jìn)試點(diǎn)工作，防止把不具有國(guó)家利益和公共利益屬性的案件以公益訴訟的方式進(jìn)行保護(hù)”。但我們遇到的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，就公益訴訟中的“公益”，目前只有學(xué)理界定，沒(méi)有明確法律規(guī)定。

(二)檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位值得商榷

在訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)履行的是法律監(jiān)督職責(zé)。訴訟中，檢察機(jī)關(guān)又以平等的“公益訴訟人”的身份參與庭審，承擔(dān)訴訟職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)集監(jiān)督職責(zé)與訴訟職責(zé)于一身，處于既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的尷尬境地。

(三)適格主體范圍太窄、訴前程序效果差

試點(diǎn)實(shí)踐表明，符合條件的適格主體范圍過(guò)窄，數(shù)量少。況且即便有適格主體，他們也往往囿于能力、經(jīng)費(fèi)、人力等限制，基本上不愿意也不準(zhǔn)備提起公益訴訟，社會(huì)組織真正愿意提出公益訴訟的也很少，故訴前程序耗時(shí)、耗力、效果差。

(四)線索發(fā)現(xiàn)碎片化

總體情況是，線索發(fā)現(xiàn)渠道單一，且《試點(diǎn)方案》要求：案件線索應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的案件，這在一定程度上制約了檢察機(jī)關(guān)獲取案源的渠道。

(五)證據(jù)規(guī)則不明確

實(shí)踐中，參與訴訟的各方對(duì)《試點(diǎn)方案》中規(guī)定的“初步證據(jù)”認(rèn)識(shí)有差異，尤其是被訴行政機(jī)關(guān)以檢察機(jī)關(guān)提供的證據(jù)不足進(jìn)行抗辯時(shí)，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法進(jìn)行有效答辯。

(六)舉證責(zé)任承擔(dān)有分歧

因《試點(diǎn)方案》規(guī)定的所謂“初步證據(jù)”的不明確性，導(dǎo)致的結(jié)果實(shí)際是由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)了全部舉證責(zé)任。實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任面臨諸多問(wèn)題：一是事過(guò)境遷，難以有效監(jiān)測(cè)鑒定。二是檢察機(jī)關(guān)缺乏相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，即使委托鑒定，在審判環(huán)節(jié)依舊面臨鑒定意見(jiàn)的采信問(wèn)題。三是鑒定費(fèi)用高，檢察機(jī)關(guān)為此需要申請(qǐng)?jiān)黾哟蠊P辦案經(jīng)費(fèi)，實(shí)踐中存在困難。四是行政行為內(nèi)涵豐富，種類(lèi)眾多，在不同的案件類(lèi)型中舉證的要求也不一樣。

(七)提起訴訟層報(bào)程序繁復(fù)

試點(diǎn)期間嚴(yán)格提起訴訟層報(bào)審批程序，是確保提起公益訴訟案件質(zhì)量之所需，若公益訴訟工作全面推開(kāi)仍然這樣要求，就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題：一是浪費(fèi)訴訟資源；二是不符合訴訟的一般規(guī)律，尤其是二審終審制。

(八)行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人厭訴抵觸情緒重

《行政訴訟法》第三條規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！睂?shí)踐中大多被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)于出庭應(yīng)訴有顧慮、不解和抵觸情緒。

(九)判決內(nèi)容及執(zhí)行方式不具體、執(zhí)行的救濟(jì)措施及責(zé)任追究不清

一是法院在生效判決中對(duì)自動(dòng)履行期限未做出具體要求。二是若被告不主動(dòng)履行判決義務(wù)，是申請(qǐng)執(zhí)行還是法院直接交付執(zhí)行不明確。三是被告不履行判決義務(wù)，對(duì)被告行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是否追責(zé)懲戒未規(guī)定，這些都使得公益訴訟的效果大打折扣。

四、理論思考

(一)界定公益訴訟中的“公益”概念

“公益”，顧名思義“公共利益”，而涉及公益訴訟中“公益”，目前沒(méi)有明確法律規(guī)定，故應(yīng)從法律層面作出明確界定。

(二)規(guī)制檢察機(jī)關(guān)訴訟地位

一是平等的訴訟權(quán)。體現(xiàn)在提起訴訟和法庭審理中，檢察機(jī)關(guān)是平等的訴訟主體，享有與被告同等的訴訟權(quán)，處于平等訴訟地位。二是監(jiān)督權(quán)。體現(xiàn)在訴前程序和判決執(zhí)行程序。三是擁有上訴權(quán)而非抗訴權(quán)。在提起訴訟和法庭審理中，檢察機(jī)關(guān)是平等的訴訟主體，享有與被告同等的訴訟權(quán)，故其與被告同樣享有上訴權(quán)而不是居于監(jiān)督者地位的抗訴權(quán)。

(三)擴(kuò)大適格主體范圍

突破“由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟”中的適格主體規(guī)定，擴(kuò)大適格主體范圍，規(guī)定所有公民、組織和機(jī)關(guān)，發(fā)現(xiàn)有損害社會(huì)公共利益的行為，都有權(quán)做為適格主體提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)只有在沒(méi)有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，方可做為救濟(jì)主體提起訴訟。

(四)線索收集制度化

參照反貪、反瀆工作中發(fā)現(xiàn)、收集案件線索的成熟做法，突破“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)線索”規(guī)定，主動(dòng)接受群眾舉報(bào)、反映，廣開(kāi)案源渠道，使公益訴訟案件線索的受理、收集制度化。

(五)舉證責(zé)任倒置

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循“舉證責(zé)任倒置”規(guī)則，即應(yīng)當(dāng)由被訴的行政機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人承擔(dān)舉證責(zé)任，由法院審查。

(六)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)具體化

一是提起訴訟的證據(jù)要弱化，即檢察機(jī)關(guān)提起訴訟證據(jù)達(dá)到認(rèn)為有公益損害行為即可。二是判決的證據(jù)要嚴(yán)格，即對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人提供的證據(jù)要嚴(yán)格審查，必須達(dá)到審判證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

(七)案件受理及訴訟常態(tài)化

將公益訴訟與民事、行政、刑事訴訟同等地位對(duì)待，不再進(jìn)行訴訟前的層報(bào)審批，做到公益訴訟常態(tài)化。法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)確立有訴必審原則，保證公益訴訟工作全面順利進(jìn)行。

(八)豁免訴訟費(fèi)用

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，是為了加強(qiáng)對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的保護(hù)，故應(yīng)豁免訴訟費(fèi)用，而不是免繳訴訟費(fèi)用。至于判決后是否可以向被訴單位收取訴訟費(fèi)，尚待商榷。

(九)規(guī)制裁判的確定性及裁判執(zhí)行不能的救濟(jì)措施

公益訴訟判決應(yīng)有明確的執(zhí)行期限和執(zhí)行方式。對(duì)于不主動(dòng)、不全面履行判決的情況，應(yīng)當(dāng)由被訴行政機(jī)關(guān)的主管部門(mén)對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行必要的問(wèn)責(zé)，法院也應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人采取必要的措施，將個(gè)案的警示作用發(fā)揮到最大化，將判決的效果發(fā)揮到最大化，將公益訴訟的效果發(fā)揮到最大化。

(十)規(guī)制公益訴訟目的

檢察機(jī)關(guān)之所以提起公益訴訟，其目的主要是為了督促行政機(jī)關(guān)更好地履行行政管理職能，推動(dòng)侵害公益問(wèn)題的解決。這不僅是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作的重要內(nèi)容，也是公益訴訟制度價(jià)值的體現(xiàn)。因此，不能將提起訴訟了多少案件作為考核指標(biāo)，應(yīng)以履職為主，將訴訟作為一種救濟(jì)手段。

[1]白彥.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策研究[J].法學(xué)雜志，2016，37(3)：98-104.

[2]劉東斌，王凱.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度初探[J].中國(guó)檢察官，2015(15)：72-74.

* 2017年甘肅省人民檢察院檢察理論研究立項(xiàng)課題。

D925.1

A

2095-4379-(2017)34-0030-02

張?jiān)?1965-)，男，漢族，甘肅環(huán)縣人，法律碩士，慶陽(yáng)市人民檢察院，副檢察長(zhǎng)，甘肅省檢察業(yè)務(wù)專(zhuān)家，四級(jí)高級(jí)檢察官。