從法律與社會角度解讀我國街區(qū)制建設(shè)管理難題

丁紫瑤 詹喬喬 佘雨婷 駱艷瑤

揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225100

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從法律與社會角度解讀我國街區(qū)制建設(shè)管理難題

丁紫瑤 詹喬喬 佘雨婷 駱艷瑤

揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225100

去年國務(wù)院提出推廣街區(qū)制的政策一度引起了社會各界的廣泛討論，毋庸置疑，開放小區(qū)將有利于舒緩城市道路擁堵，更大程度利用城市土地，然而街區(qū)制的推廣將涉及到公民私權(quán)和公共利益的平衡，包括物權(quán)問題、物業(yè)管理和環(huán)境等公共問題和行政領(lǐng)域問題，針對這些實(shí)際面臨的問題，應(yīng)當(dāng)通過修訂規(guī)劃法、新老小區(qū)區(qū)別對待等方法緩解推廣街區(qū)制目前面臨的阻力。

街區(qū)制；封閉住宅小區(qū)；國務(wù)院；城市規(guī)劃；建設(shè)管理；法律

2016年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》(以下簡稱《意見》)發(fā)布，其中提出“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)”及“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化”等要求?！兑庖姟芬唤?jīng)公布，便引發(fā)廣泛熱議。社會各界對此提出不同的看法，有的表達(dá)對業(yè)主權(quán)益、物業(yè)管理及安全配套設(shè)施的擔(dān)憂，有的針對其發(fā)展前景及可能帶來的積極作用表達(dá)期待。

不論社會總體輿論導(dǎo)向如何，街區(qū)制的推廣都體現(xiàn)著我國城市規(guī)劃理念的發(fā)展和進(jìn)步，它很大程度上將會推動我國城市管理的轉(zhuǎn)型，從傳統(tǒng)、保守管理方式向開放、創(chuàng)新管理模式轉(zhuǎn)變，也將為我國城市發(fā)展賦予更多活力和輻射作用，促使我國適應(yīng)國際城市規(guī)劃發(fā)展的新局面。但是，從法律技術(shù)層面而言，街區(qū)制政策目前與我國現(xiàn)行法律規(guī)定存在不少沖突，想要切實(shí)落實(shí)街區(qū)制，需要從法律角度對其目前面臨的問題進(jìn)行研究。

一、打開小區(qū)的大門要費(fèi)多大力？

說起逐步打開已建成的住宅小區(qū)，很多人便產(chǎn)生了擔(dān)憂，是不是打開小區(qū)即意味著自家單元會成為所有人都可以隨意進(jìn)入的地方？小區(qū)里的道路是不是直接即變成公用馬路？小區(qū)周邊的安全誰來維護(hù)？針對類似問題，筆者經(jīng)過粗淺的研究，將我國目前實(shí)行街區(qū)制面臨的顯著法律問題歸納如下。

(一)物權(quán)問題

1.業(yè)主享有的除專有部分以外的共有部分所有權(quán)遭到威脅

眾所周知，在我國，業(yè)主購買小區(qū)某套房屋并辦理過戶登記后獲得建筑物專有部分所有權(quán)，但同時(shí)業(yè)主還獲得共有部分的所有權(quán)。專有部分泛指業(yè)主用于居住的私密空間，對該部分業(yè)主享有完整排他的所有權(quán)。對于共有部分，我國《物權(quán)法》第七十三條明確規(guī)定：“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個(gè)人的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有?！痹撘?guī)定意味著傳統(tǒng)封閉式住宅小區(qū)中的街道、綠地、健身娛樂器材、公共停車位等公共設(shè)施以共同財(cái)產(chǎn)的方式為全體業(yè)主所共有，業(yè)主對這些部分共同享有所有權(quán)。這具體體現(xiàn)在，業(yè)主在購買房屋時(shí)支付的價(jià)款里通常已包括取得共有部分所有權(quán)的相應(yīng)的價(jià)格，并且在日常生活使用中，對于這些共有部分的維護(hù)、管理費(fèi)用，小區(qū)物業(yè)通常會收取相應(yīng)的物業(yè)費(fèi)來讓各業(yè)主承擔(dān)。然而街區(qū)制的推廣則意味著封閉式格局的打破，街道與公共設(shè)施等共有部分將不再因圍墻阻隔而被全體業(yè)主自我享有、自我使用，而將會面向社會并成為公用設(shè)施，此時(shí)業(yè)主以外的人對于這些共有部分的無償使用侵犯了業(yè)主的共同所有權(quán)，從理論上來說應(yīng)當(dāng)收費(fèi)。此外，業(yè)主與非業(yè)主共同使用共有部分后產(chǎn)生的維護(hù)、修繕費(fèi)用也不應(yīng)當(dāng)僅由業(yè)主來共同承擔(dān)。然而，若實(shí)踐中真的對使用共有部分的人群收費(fèi)，似乎也違背了街區(qū)制政策的初衷。如此共有部分的物權(quán)問題正是政策與現(xiàn)行法律的最大沖突點(diǎn)之一，也是街區(qū)制政策出臺后廣大業(yè)主爭議最大的問題。

2.是否應(yīng)重新劃分共有部分或進(jìn)行征收

如上一個(gè)問題所說，若無償許可非業(yè)主使用共有部分，實(shí)踐中又難以對其進(jìn)行收費(fèi)，那么是否應(yīng)在房價(jià)中適當(dāng)扣除共有部分的價(jià)格，同時(shí)減免業(yè)主一定的物業(yè)費(fèi)？不難想象，封閉式小區(qū)的打開將會對物業(yè)管理造成極大影響，而物業(yè)費(fèi)很大程度體現(xiàn)在對業(yè)主共有部分的管理維護(hù)，如果要合理開放小區(qū)，可行的措施是重新界定劃分共有財(cái)產(chǎn)或進(jìn)行國家征收。若重新界定共有財(cái)產(chǎn)，需更改我國現(xiàn)行《物權(quán)法》的內(nèi)容。我國憲法明確規(guī)定行政法律法規(guī)的效力低于法律，國務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)范性法律文件等無權(quán)推翻作為立法機(jī)關(guān)的全國人大制定的《物權(quán)法》，此時(shí)只能通過頒布《物權(quán)法》修正案來達(dá)到更改內(nèi)容的目的，但法律的修改往往要經(jīng)過復(fù)雜、嚴(yán)苛的步驟，等到修正案出臺時(shí)，街區(qū)制或許早已成為明日黃花。此外，在我國目前的法律框架下，私權(quán)并非絕對的權(quán)利，在某些情況下應(yīng)當(dāng)讓位于公共利益，因此若國家通過征收程序?qū)I(yè)主共有的道路、綠化等進(jìn)行征收是合情合理的，但需要相關(guān)部門制定詳細(xì)的征收補(bǔ)償辦法以最大程度平衡私人利益與公共利益。

(二)開放式小區(qū)物業(yè)管理問題和停車、安全等公共問題

傳統(tǒng)封閉式小區(qū)的管理主要靠的是物業(yè)部門，一般情況下，小區(qū)物業(yè)企業(yè)管理范圍限定在封閉式小區(qū)的圍墻所圈的空間內(nèi)，然而，小區(qū)開放后其所占據(jù)的空間邊緣將會模糊化，如何界定小區(qū)物業(yè)的管理范圍將成為實(shí)際操作中的難點(diǎn)所在。此外，一旦開放，小區(qū)內(nèi)的垃圾、車輛停放、出入口管理等公共問題就會加重，此時(shí)如何明確公共安全管理部門、小區(qū)物業(yè)保安的權(quán)責(zé)成為值得討論的問題。

1.車輛停放難

原封閉式小區(qū)內(nèi)的地上停車位屬于全體業(yè)主所有，并且在業(yè)主付費(fèi)后才可以使用。小區(qū)開放后內(nèi)部道路將對社會全體開放，有的甚至可能成為城市車流量大的機(jī)動車道，此時(shí)業(yè)主在緊貼道路兩側(cè)的停車位停車時(shí)將會造成通行車輛擁堵，其自身安全也將等不到保障。

2.小區(qū)安全遭到威脅

小區(qū)開放后，任何人都能在原小區(qū)內(nèi)部道路走動，此時(shí)人流和車流都會更加混雜。圍墻不再存在后，小區(qū)的安全防線將會退至單元門口甚至家門口。此時(shí)應(yīng)當(dāng)增派保安或增加巡邏警察，同時(shí)加裝攝像頭進(jìn)行全方位監(jiān)控，但如此將會加大公安部門的建設(shè)成本，相應(yīng)提高警察隊(duì)伍的綜合素質(zhì)要求。

3.環(huán)境維護(hù)成難題

傳統(tǒng)意義上的封閉式小區(qū)擁有私人屬性，安全、安靜、整潔。開放式小區(qū)與公共道路聯(lián)系密切，并且少了圍墻阻隔，噪音、垃圾等環(huán)境污染勢必會逐漸嚴(yán)重。原本能夠清理干凈小區(qū)內(nèi)部垃圾的程度將遠(yuǎn)不能滿足開放式小區(qū)的垃圾清理，對于物業(yè)公司來說將會大大提高成本。

(三)行政領(lǐng)域問題

1.行政部門將會承擔(dān)推動基層社區(qū)治理模式創(chuàng)新的重任

對于推行街區(qū)制，不少業(yè)主對于安全問題、噪音污染問題、小區(qū)共有部分所有權(quán)和賠償問題紛紛表示擔(dān)憂。如果改革不能滿足居民對安全、衛(wèi)生、停車等諸多需求，居民必然認(rèn)為“街區(qū)制”不合理，從而形成種種阻力。因此若要順利推行街區(qū)制，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推動基層社區(qū)治理模式創(chuàng)新，改革當(dāng)前的物業(yè)管理服務(wù)體系、街區(qū)公共配套設(shè)施、小區(qū)治理結(jié)構(gòu)等來激發(fā)居民對街區(qū)制生活的美好向往，增加街區(qū)制的合理性。

2.可能激化廣大業(yè)主與行政部門之間的矛盾

推行街區(qū)制一定程度上加大了我國行政部門的工作負(fù)擔(dān)，容易激化行政部門與業(yè)主的矛盾。政府如要推廣街區(qū)制，將小區(qū)內(nèi)路網(wǎng)、綠地、車位等共有部分由“私”變“公”，只能以征收方式通過回購未到期土地的使用權(quán)加以實(shí)現(xiàn)。如果通過征收方式則需要根據(jù)我國現(xiàn)行的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對于業(yè)主進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償。且不說具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定，根據(jù)我國目前“眾口難調(diào)”的現(xiàn)狀，若政府在賠償問題上處理不當(dāng)，將會激發(fā)廣大業(yè)主的不滿情緒，產(chǎn)生業(yè)主與行政部門之間的矛盾，這不僅會影響到街區(qū)制的順利推行，也會給政府進(jìn)行其他工作時(shí)帶來不必要的麻煩。

二、對街區(qū)制政策的完善意見

(一)借鑒國外及臺灣城市規(guī)劃，將城市分為住宅區(qū)、行政區(qū)、商業(yè)區(qū)等功能區(qū)劃，修訂規(guī)劃法

筆者曾在新西蘭的奧克蘭旅游學(xué)習(xí)一段時(shí)間，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐木用駧缀醵甲≡谡ㄔO(shè)的房屋內(nèi)，這些房屋整齊排列在非商業(yè)區(qū)的公共道路兩側(cè)，且一般都是成片聚集，周圍會設(shè)置一些超市、商店等供居民生活使用。這種走出家門便是公共馬路、與商業(yè)區(qū)分離的城市規(guī)劃極高效率的利用了土地資源，使城市建設(shè)在區(qū)劃分布的管理下井井有條。因此，筆者建議不妨逐漸促成城市功能區(qū)劃轉(zhuǎn)型，將小區(qū)盡可能合并在同一區(qū)劃內(nèi)，避免多個(gè)小區(qū)同時(shí)打開而造成城市功能區(qū)劃的分散。同時(shí)，對于老小區(qū)推廣街區(qū)制，首先應(yīng)當(dāng)修改城鄉(xiāng)規(guī)劃法，根據(jù)我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十八條，確需修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)程序報(bào)批，若修改內(nèi)容涉及城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)先修改總體規(guī)劃。因此應(yīng)當(dāng)修改規(guī)劃法后再嚴(yán)格按照所修改的規(guī)定實(shí)施，并且應(yīng)當(dāng)根據(jù)老小區(qū)的現(xiàn)狀合理“拆除圍墻”，不可一刀切。

(二)具體情況具體分析，避免一味執(zhí)行政策而忽視利益相關(guān)人的權(quán)益

不論是已建成小區(qū)還是未建成小區(qū)，在落實(shí)街區(qū)制時(shí)都應(yīng)具體情況具體分析，因地制宜。針對那些內(nèi)部道路狹小、占地面積本就不大的小區(qū)，強(qiáng)行為了響應(yīng)街區(qū)制號召而削足適履的進(jìn)行開放，不僅將會造成資源和成本的極大浪費(fèi)，更是在解讀此政策意義時(shí)的嚴(yán)重偏離。并且，某些擁有年代長久的傳統(tǒng)小區(qū)的主城區(qū)、擁有歷史建筑的古城區(qū)不宜實(shí)行街區(qū)制，其開放將造成城市管理混亂和歷史遺跡保護(hù)力度的降低。因此，在建設(shè)開放式小區(qū)時(shí)應(yīng)充分考慮其中利弊，從有利于業(yè)主實(shí)際生活的角度進(jìn)行規(guī)劃，盡可能保護(hù)在原有封閉式小區(qū)下業(yè)主所享受的便利和擁有的權(quán)利，如設(shè)置僅供小區(qū)業(yè)主停放的停車位、充分的物業(yè)安保等等。規(guī)劃道路兩邊確需實(shí)行街區(qū)制的小區(qū)應(yīng)與安全、城管、環(huán)保等制度協(xié)調(diào)進(jìn)行，各地區(qū)人大、政府應(yīng)當(dāng)制定具體的實(shí)施辦法。

(三)國有資產(chǎn)單位應(yīng)率先帶頭響應(yīng)街區(qū)制號召

作為占有、使用并管理國有資產(chǎn)的單位，其應(yīng)當(dāng)代表廣大人民的利益，擔(dān)負(fù)起維護(hù)公共利益的職責(zé)，因此可以從各地區(qū)的國有資產(chǎn)單位進(jìn)行試點(diǎn)，當(dāng)街區(qū)制真正實(shí)施開來，社會各界定會對街區(qū)制產(chǎn)生實(shí)質(zhì)意義上的了解，若實(shí)施順利，也會對未來推廣街區(qū)制起到積極作用。

總的來說，街區(qū)制政策符合全球時(shí)代發(fā)展趨勢，對于我國城市建設(shè)理念革新將起到巨大的促進(jìn)作用。盡管街區(qū)制的施行目前遇到許多困難，但我們要注意的是，政策導(dǎo)向在我國仍起著不可忽視的作用，它對于我國接下來各方面的立法、執(zhí)法將產(chǎn)生較大影響，街區(qū)制也將會在崎嶇與坎坷中不斷推廣。

[1]鄭磊.“打開小區(qū)”面臨的法律問題[N].中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，2016-2-26.

[2]李興.從法律的角度解析“開放小區(qū)”[J].法制與社會，2016.3.

[3]師安寧.從法律視角正確解讀街區(qū)制改革方向[N].中國國土資源報(bào)，2016-3-3.

[4]魏豪軍，王水濤.私法視域下街區(qū)制改革困境及其或然對策[J].法制與社會，2016.8.

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2095-4379-(2017)13-0128-02 作者簡介：丁紫瑤(1996-)，女，漢族，江蘇南京人，揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院，本科生，研究方向：法學(xué)。