實(shí)現(xiàn)領(lǐng)土分離的全民公決之法理芻議
——兼論救濟(jì)性分離理論和內(nèi)部自決理論

應(yīng)弘毅

東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110169

實(shí)現(xiàn)領(lǐng)土分離的全民公決之法理芻議
——兼論救濟(jì)性分離理論和內(nèi)部自決理論

應(yīng)弘毅

東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110169

在所有殖民地基本都實(shí)現(xiàn)獨(dú)立的當(dāng)代社會(huì)，以全民公決的方式使領(lǐng)土分離的情形卻依舊屢見不鮮。這其中涉及到的實(shí)質(zhì)問題是尊重一國(guó)內(nèi)部某一地區(qū)的居民的集體意志與維護(hù)該國(guó)主權(quán)與領(lǐng)土完整之間的矛盾。曾有學(xué)者提出救濟(jì)性分離權(quán)和內(nèi)部自決權(quán)的理論，但二者都在法理上存在缺陷，難以自洽；而作為頻繁出現(xiàn)的全民公決，其實(shí)現(xiàn)路徑需要有更為充分的法理進(jìn)行闡述。將主權(quán)讓渡理論擴(kuò)展到全民公決的問題之中，以綜合考量分離地居民的集體意志和國(guó)家的領(lǐng)土和主權(quán)完整，是更為適宜的解釋路徑。

全民公決；領(lǐng)土分離；救濟(jì)性分離；內(nèi)部自決；主權(quán)讓渡

全民公決是指國(guó)際法承認(rèn)在特定條件下，由某一領(lǐng)土上的居民通過投票來決定該領(lǐng)土的歸屬①。被殖民的民族爭(zhēng)取殖民地的獨(dú)立和原戰(zhàn)敗國(guó)試圖收復(fù)被占領(lǐng)土均可以采取全民公決的方式，前者如二戰(zhàn)后廣大亞非拉國(guó)家通過全民公決獨(dú)立，后者如1935年薩爾區(qū)通過全民投票重與德國(guó)合并。而隨著殖民時(shí)代的終結(jié)，以全民公決的方式?jīng)Q定國(guó)家領(lǐng)土變更的情形并未消失，反而愈演愈烈，這主要是因?yàn)橐粐?guó)內(nèi)部某一地區(qū)的居民也試圖通過全民公決的方式?jīng)Q定領(lǐng)土是否分離，比如魁北克省曾在1980年和1998年兩次舉行全民公投試圖從加拿大中分離，而在2014年又分別出現(xiàn)了蘇格蘭脫離英國(guó)的公投與克里米亞脫離烏克蘭的公投。與魁北克省和蘇格蘭公投不同，克里米亞的脫烏公投并不為烏克蘭政府所承認(rèn)，可見有些全民公投本身存在合法性的爭(zhēng)議。因此，我們必須以國(guó)際法為依據(jù)，厘清全民公決的實(shí)現(xiàn)路徑，以確認(rèn)其合法狀態(tài)。

對(duì)于一國(guó)國(guó)內(nèi)居民是否有權(quán)通過全民公決的方式?jīng)Q定該地區(qū)的領(lǐng)土分離，學(xué)界曾提出救濟(jì)性分離理論和內(nèi)部自決理論，而這二者在法理上均存在缺陷。為彌補(bǔ)二者在法理上造成的缺陷，本文旨在運(yùn)用主權(quán)讓渡理論，探究通過全民公決實(shí)現(xiàn)領(lǐng)土分離的合法路徑。

一、救濟(jì)性分離理論的缺陷

救濟(jì)性分離理論的出現(xiàn)與民族自決成為國(guó)際法的一項(xiàng)基本原則之間有著緊密的聯(lián)系。1970年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過的《關(guān)于各國(guó)依聯(lián)合國(guó)憲章建立友好關(guān)系及合作之國(guó)際法原則之宣言》第5項(xiàng)原則第7段規(guī)定：“以上各項(xiàng)不得解釋為授權(quán)或鼓勵(lì)采取任何行動(dòng)，局部或全部破壞或損害在行為上符合上述各民族享有平等權(quán)及自決權(quán)原則并因之具有代表領(lǐng)土內(nèi)不分種族、信仰或膚色之全體人民之政府之自主獨(dú)立國(guó)家之領(lǐng)土完整或政治統(tǒng)一。”這一段本旨在尊重國(guó)家的領(lǐng)土和主權(quán)完整，而救濟(jì)性分離理論則認(rèn)為通過反向解釋可以得出：如果一個(gè)主權(quán)國(guó)家以種族、信仰或膚色為由拒絕某部分人民參加政府(即內(nèi)部自決權(quán)被否定)，將嚴(yán)重違反基本人權(quán)。作為最后的救濟(jì)，這部分人民可以以分離的方式行使自決權(quán)(即救濟(jì)性分離)。②然而，救濟(jì)性分離權(quán)本身就存在法理上的諸多缺陷。

首先，救濟(jì)性分離權(quán)不是民族自決權(quán)的衍生與發(fā)展。行使民族自決權(quán)導(dǎo)致領(lǐng)土變更的結(jié)果是殖民地獨(dú)立，而行使救濟(jì)性分離權(quán)則可能導(dǎo)致國(guó)家分離，即一國(guó)國(guó)內(nèi)的部分領(lǐng)土脫離母國(guó)而成立一個(gè)或幾個(gè)新國(guó)家。這二者最大的區(qū)別在于母國(guó)是否將這一部分領(lǐng)土視為與本國(guó)其他領(lǐng)土(特別是本土)無異，而非該部分領(lǐng)土之上的居民是否享有與本國(guó)其他地區(qū)的居民的同等權(quán)利。因?yàn)橹趁竦鬲?dú)立不涉及宗主國(guó)的主權(quán)問題，而國(guó)家的分離則必然地牽扯到母國(guó)的領(lǐng)土和主權(quán)問題。因?yàn)橹趁竦睾推渌煌鈬?guó)占領(lǐng)或統(tǒng)治的領(lǐng)土，從來就沒有被它們的宗主國(guó)視為其領(lǐng)土的組成部分，而是作為它們的海外屬地對(duì)待的。③

此外，即使一國(guó)內(nèi)某一地區(qū)的居民的政治權(quán)利與本國(guó)其他地區(qū)居民的政治權(quán)利不相同，也不能必然推出前者享有民族自決權(quán)，遑論救濟(jì)性分離權(quán)。這是因?yàn)獒槍?duì)民族、宗教信仰等不同的居民，國(guó)家可能會(huì)頒布適應(yīng)不同族群的國(guó)內(nèi)法，導(dǎo)致不同族群的權(quán)利的差異，但這并不一定就是歧視，因?yàn)橛袝r(shí)政治權(quán)利的不平等反而會(huì)使社會(huì)達(dá)到平衡。比如，由于弱勢(shì)族群的參政議政能力弱或弱勢(shì)族群所在地遠(yuǎn)離本國(guó)政治中心，而存在削減其政治權(quán)利的可能。比如，關(guān)島、美屬薩摩亞和北馬里亞納群島邦等美國(guó)的海外領(lǐng)土，其居民都具有美國(guó)國(guó)籍，卻沒有選舉總統(tǒng)的權(quán)利。

再退一步而言，即使存在對(duì)少數(shù)族群的實(shí)質(zhì)性的法律權(quán)利的缺失，少數(shù)族群是否可以依據(jù)救濟(jì)性分離權(quán)使國(guó)家分離呢？從國(guó)際公法的法理看，一國(guó)對(duì)其國(guó)內(nèi)某一區(qū)域的居民行使不法行為原則上不適用國(guó)際責(zé)任法的調(diào)整范圍，而應(yīng)適用其國(guó)內(nèi)法；若一國(guó)對(duì)其國(guó)內(nèi)某一區(qū)域的族群進(jìn)行諸如大肆屠殺等嚴(yán)重違反國(guó)際人道法的行為時(shí)，這種行為雖然屬于國(guó)際罪行，但國(guó)際責(zé)任法中也并未將國(guó)家領(lǐng)土的分離作為國(guó)家責(zé)任的形式。

二、內(nèi)部自決理論的瑕疵

內(nèi)部自決權(quán)主要是現(xiàn)存國(guó)家的整個(gè)人民不受外來干涉地自由決定自己的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化地位，決定其政府的形式；作為一國(guó)整個(gè)人民一部分的種族團(tuán)體在不受歧視的基礎(chǔ)上平等參政的權(quán)利；以及少數(shù)者取得一定程度的自主權(quán)利。④從實(shí)質(zhì)上而言，內(nèi)部自決理論和救濟(jì)性分離理論存在邏輯的一致性。正是由于人民存在內(nèi)部自決的權(quán)利，當(dāng)其權(quán)利受到侵犯時(shí)，人民有權(quán)通過領(lǐng)土分離的方式以保障其人權(quán)。

從內(nèi)部自決理論看來，人民平等參政和少數(shù)者享有一定自主權(quán)是國(guó)家存在的必要條件；如果人民不能平等參政或者少數(shù)者沒有一定自主權(quán)，則人民可以決定國(guó)家是否存在，甚至將領(lǐng)土分離。內(nèi)部自決理論強(qiáng)調(diào)一國(guó)內(nèi)居民的政治權(quán)利的平等性和自主性，這看上去與人民主權(quán)理論和社會(huì)契約理論一脈相承，但其實(shí)已經(jīng)完全跨越了這二者的理論界限，成為謬誤。

盧梭在《社會(huì)契約論》中曾言：“正如主權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的，同理，主權(quán)也是不能代表的；主權(quán)在本質(zhì)上是由公意所構(gòu)成的，而意志又是絕不可以代表的；它只能是同一個(gè)意志，或者是另一個(gè)意志，而絕不能有什么中間的東西?！雹菘梢?，盧梭認(rèn)為國(guó)家主權(quán)只能存在一種意志，而這種意志應(yīng)當(dāng)是國(guó)內(nèi)全體人民的公意。而內(nèi)部自決理論忽視了普遍性的公意，僅強(qiáng)調(diào)了某一地區(qū)居民或是某一族群的“獨(dú)意”。這種邏輯顯得荒誕可笑：如果一國(guó)內(nèi)有無數(shù)族群，那么這國(guó)內(nèi)將存在無數(shù)的“獨(dú)意”。這種“獨(dú)意”若不能轉(zhuǎn)化成公意，則與盧梭主張的單一意志相違背；如果“獨(dú)意”能轉(zhuǎn)化成公意，那么內(nèi)部自決則不應(yīng)局限于某一地區(qū)居民或某一族群的自決，而應(yīng)當(dāng)是一國(guó)內(nèi)全體人民的共同自決，也就是說，一國(guó)內(nèi)某一地區(qū)居民若想實(shí)現(xiàn)領(lǐng)土分離，應(yīng)當(dāng)由國(guó)內(nèi)全體人民投票公決，而非囿于這一區(qū)域的居民。

三、主權(quán)讓渡下的全民公決

由于救濟(jì)性分離理論和內(nèi)部自決理論本身存在法理上的缺陷，難以證明全民公投的合法實(shí)現(xiàn)路徑，因此其合法路徑需要有新理論的支持。歸根到底，救濟(jì)性分離理論和內(nèi)部自決理論難以自洽是因?yàn)槎叨荚噲D從公民權(quán)利的角度去解釋國(guó)家分離的問題，而忽視了從國(guó)家主權(quán)本身去審視這個(gè)問題。

因?yàn)橐粐?guó)很少存在單一的種族或民族，各民族間往往存在雜居的情況，在少數(shù)族群的聚居地，在國(guó)內(nèi)占多數(shù)的族群則又成了少數(shù)。假設(shè)同一民族間有共同的利益訴求，會(huì)在全民公決中投一致票，那么就會(huì)出現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部出現(xiàn)源源不斷的全民公決，可能會(huì)不斷出現(xiàn)新分離出的國(guó)家又繼續(xù)被分離的可笑情形。因此，僅憑民眾的權(quán)利配置不公和利益訴求需要就進(jìn)行全民公決顯然是不符合國(guó)際法邏輯的。

而在國(guó)際實(shí)踐中，盡管有可能出現(xiàn)民眾為尋求領(lǐng)土分離的抗?fàn)?，但其全民公決的合法性，也往往最終依賴于當(dāng)事國(guó)的承認(rèn)。如果全民公決結(jié)果是同意進(jìn)行領(lǐng)土分離，而當(dāng)事國(guó)又承認(rèn)全民公決的合法性，則其實(shí)質(zhì)是母國(guó)的主權(quán)讓渡的行為。需要注意的是，本文所說的主權(quán)讓渡與歐盟成員國(guó)對(duì)歐盟的主權(quán)讓渡不同。后者指的是主權(quán)讓渡是指主權(quán)國(guó)家以國(guó)家主權(quán)原則為基礎(chǔ)，將國(guó)家的部分主權(quán)權(quán)力轉(zhuǎn)讓給他國(guó)或國(guó)際組織行使的一種主權(quán)行使方式。⑥而本文主張將主權(quán)讓渡理論擴(kuò)展到全民公決的問題上，所說的“主權(quán)讓渡”，是指母國(guó)將分離地的主權(quán)完全地交給分離國(guó)。其中有兩點(diǎn)主要差別：一是讓渡的對(duì)象由國(guó)際組織變成分離地；二是讓渡的主權(quán)是完全性的，而不是部分的。

再次，主權(quán)讓渡理論不僅本身著眼于國(guó)家主權(quán)問題，而且也能體現(xiàn)公民集體意志，因?yàn)橹鳈?quán)讓渡理論的依據(jù)是相對(duì)主權(quán)理論。相對(duì)主權(quán)論認(rèn)為國(guó)家主權(quán)受國(guó)內(nèi)憲法和國(guó)際法的雙重限制，因而國(guó)家主權(quán)是有限的，這就兼顧了國(guó)家主權(quán)的完整和人民集體意志的體現(xiàn)。由此看來，全民公決實(shí)現(xiàn)領(lǐng)土分離的合法路徑的條件有兩個(gè)：第一是當(dāng)事國(guó)承認(rèn)全民公決的合法性，第二個(gè)是全民公決的結(jié)果是支持領(lǐng)土分離。

四、結(jié)語(yǔ)

全民公決作為一個(gè)民主決策方式，本身并無不妥之處。但在國(guó)際社會(huì)中，尤其涉及國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土問題時(shí)，其常常產(chǎn)生爭(zhēng)議，這主要是因?yàn)閷?duì)全民公決實(shí)現(xiàn)領(lǐng)土分離的合法路徑不僅缺乏國(guó)際公法中的實(shí)體法的規(guī)范，其在法理上也亟需厘清。由于國(guó)家分離涉及尊重國(guó)家領(lǐng)土與主權(quán)的完整的基本原則，而救濟(jì)性分離理論和內(nèi)部自決理論的法理過分關(guān)注某一地區(qū)弱勢(shì)族群的權(quán)利，而忽視了國(guó)家的共同意志，回避了國(guó)家主權(quán)問題，其邏輯難以自洽?；卮饑?guó)家主權(quán)與領(lǐng)土變更的問題應(yīng)著眼其本身，全民公決實(shí)現(xiàn)領(lǐng)土分離的合法路徑不能離開當(dāng)事國(guó)的承認(rèn)。

[注釋]

①邵津主編.國(guó)際法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2014：113.

②楊承甫.救濟(jì)性分離權(quán)的追溯性思考——以“保障條款”的解釋為研究進(jìn)路[J].法制與社會(huì)，2016(13)：10.

③王英津.有關(guān)“分離權(quán)”問題的法理分析[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治，2011(12)：26.

④白桂梅.論內(nèi)部與外部自決[J].法學(xué)研究，1997(3)：116.

⑤林英峻.國(guó)家主權(quán)理論的新變化[D].山東大學(xué)，2008.

⑥高凜.從歐洲一體化評(píng)述國(guó)家主權(quán)讓渡理論[J].華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(6)：96.

[1]邵津.國(guó)際法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2014：113.

[2]楊承甫.救濟(jì)性分離權(quán)的追溯性思考——以“保障條款”的解釋為研究進(jìn)路[J].法制與社會(huì)，2016(13)：10-12.

[3]王英津.有關(guān)“分離權(quán)”問題的法理分析[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治，2011(12)：19-37+155-156.

[4]白桂梅.論內(nèi)部與外部自決[J].法學(xué)研究，1997(03)：104-115.

[5]林英峻.國(guó)家主權(quán)理論的新變化[D].山東大學(xué)，2008.

[6]高凜.從歐洲一體化評(píng)述國(guó)家主權(quán)讓渡理論[J].華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(06)：91-98.

D99

A

2095-4379-(2017)30-0100-02