PPP模式在中小城市生活垃圾處理服務(wù)中的運(yùn)用初探

劉錫軍 廣西賀州市八步區(qū)水產(chǎn)技術(shù)推廣中心

PPP模式在中小城市生活垃圾處理服務(wù)中的運(yùn)用初探

劉錫軍 廣西賀州市八步區(qū)水產(chǎn)技術(shù)推廣中心

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城市中生活垃圾不斷增長(zhǎng)，目前，城市生活垃圾已經(jīng)成為城市發(fā)展必須解決的問(wèn)題之一。對(duì)于PPP模式來(lái)說(shuō)，為生活垃圾處理提供了最好的解決方案，本文對(duì)城市生活垃圾處理現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)，論述了PPP模式的內(nèi)涵和應(yīng)用，并對(duì)中小城市如何運(yùn)用PPP模式提出合理化建議。

PPP模式 中小城市 生活垃圾 處理服務(wù)

前言

由于我國(guó)人口數(shù)目眾多，生活垃圾的數(shù)量出現(xiàn)了過(guò)多情況，這也需要人們做好城市生活垃圾處理工作，并采用科學(xué)生活垃圾處理方式，實(shí)現(xiàn)垃圾的無(wú)害化、無(wú)污染處理。近年來(lái)，隨著PPP模式運(yùn)用到中小城市生活垃圾處理服務(wù)中，有效改善了城市環(huán)境，對(duì)中小城市發(fā)展起到了促進(jìn)作用。

一、中小城市生活垃圾來(lái)源及現(xiàn)狀

（一）城市垃圾生活來(lái)源

在我國(guó)中小城市生活中，生活垃圾的主要來(lái)源是居民生活垃圾、城市環(huán)衛(wèi)垃圾以及學(xué)校等部門所產(chǎn)生的生活垃圾。在居民生活中，容易產(chǎn)生很多廢棄物，比如說(shuō)廚房或者編織廢物等，也包括很多易腐爛的有機(jī)質(zhì)和塑料產(chǎn)品。在城市環(huán)衛(wèi)中所產(chǎn)生的垃圾與生活垃圾頗為相似，其主要來(lái)源是馬路路面以及街道生產(chǎn)和生活，但是以泥土、樹(shù)木落葉以及商品包裝等垃圾為主。在很多機(jī)關(guān)單位、醫(yī)院、餐飲項(xiàng)目等日常工作中也會(huì)產(chǎn)生很多廢棄物，這些廢棄物數(shù)目較為龐大，如果得不到及時(shí)處理，很容易危機(jī)中小城市生態(tài)環(huán)境[1]。

（二）中小城市中生活垃圾處理現(xiàn)狀

自從我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行改革開(kāi)放至今，城市垃圾隨著社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步而迅速增加，截止到2015年，我國(guó)城市生活垃圾平均每年以8.9%的速度持續(xù)增長(zhǎng)，盡管近年來(lái)我國(guó)出臺(tái)了很多相應(yīng)政策來(lái)解決城市生活垃圾問(wèn)題，但無(wú)論在處理能力上還是在處理效果上，都無(wú)法滿足實(shí)際需求。這主要由于以往存在問(wèn)題過(guò)多，而且在相應(yīng)的處理機(jī)制未得到健全，在資金投入上也不滿足實(shí)際處理要求，尤其是在目前很多中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，導(dǎo)致地方政府財(cái)政緊缺，增加了垃圾處理難度，問(wèn)題也日益突出，這主要體現(xiàn)在以下幾方面中：

1.管理體制落后

當(dāng)前，我國(guó)在城市生活垃圾處理上體制不健全，而且在生活垃圾管理和監(jiān)督上沒(méi)有做到合理化分配，幾乎都是由一家企業(yè)來(lái)完成，這在很大程度上造成了管理和監(jiān)督缺乏權(quán)威性，無(wú)法形成有效監(jiān)管模式，從而造成了生活垃圾處理效率低下。

2.資金問(wèn)題

在當(dāng)今社會(huì)發(fā)展中，要想完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資需求要比國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度還要高出很多，所以說(shuō)，單單依靠政府改善這種情況，容易出現(xiàn)供不應(yīng)求的局面。根據(jù)世界金融部門數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，一般的發(fā)展中國(guó)家每年會(huì)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入2000億美元，其中一大部分資金來(lái)源于企業(yè)納稅，導(dǎo)致資金來(lái)源過(guò)于單一。在我國(guó)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上，一直以公益項(xiàng)目進(jìn)行發(fā)展，但資金來(lái)源基本都是政府撥款，盡管在近幾年中，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)明顯，但同時(shí)也增加了需求，這種資金短缺問(wèn)題成為了城市生活垃圾處理的重要限制因素之一。

3.沒(méi)有做好垃圾分類

在我國(guó)垃圾收集中，基本都是采用垃圾混合收集方式，然后進(jìn)入垃圾場(chǎng)進(jìn)行集中處理，由于沒(méi)有做好垃圾分類，為后期處理工作帶來(lái)了很大麻煩。在我國(guó)很多一線城市中，已經(jīng)開(kāi)始垃圾分類處理工作，但對(duì)于一些中小城市來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)處理方式依然沿用，玻璃、金屬以及易腐蝕的垃圾混合收集，讓中小城市中的垃圾成分復(fù)雜，可回收垃圾也摻雜在其中，不僅為垃圾處理帶來(lái)困難，也影響到了資源再生利用，不利于中小城市可持續(xù)發(fā)展。

二、PPP主要模式以及選擇原則

通過(guò)引進(jìn)PPP模式，有效改善了我國(guó)垃圾處理情況。所謂PPP，指的就是政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)，通過(guò)某個(gè)特定項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)相互合作，這種合作的產(chǎn)生，是基于所有參與者目標(biāo)一致的基礎(chǔ)上，共享收益，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）PPP主要模式

對(duì)于PPP模式來(lái)說(shuō)，可以充分發(fā)揮私人企業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高生活垃圾處理效率，而且在促進(jìn)我國(guó)中小城市發(fā)展中具有很重要意義。隨著我國(guó)公用事業(yè)改革，PPP模式在生活垃圾處理中的應(yīng)用呈現(xiàn)出增長(zhǎng)趨勢(shì)。伴隨著PPP模式的不斷發(fā)展，逐漸演變出以下幾種模式：

1.國(guó)有企業(yè)模式

國(guó)有企業(yè)模式指的就是由政府出資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并且在實(shí)建設(shè)過(guò)程中采用企業(yè)管理化政策。對(duì)于這種模式來(lái)說(shuō)，改變了傳統(tǒng)獨(dú)立建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施情況，通過(guò)對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行轉(zhuǎn)型，讓他們獲得財(cái)政自主權(quán)利，提高了對(duì)資源管理能力。但在這個(gè)過(guò)程中，政府部門要承擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，必須保證合作企業(yè)有一定規(guī)模和處理能力，另外，由于政府擁有企業(yè)的所有權(quán)，并可以控制企業(yè)一切活動(dòng)，但在企業(yè)管理中，政府不可以對(duì)企業(yè)實(shí)施行政干涉，防止影響企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)。

2.服務(wù)合約

服務(wù)合約是為了降低企業(yè)成本的一項(xiàng)特殊技術(shù)，只是將一部分工作承包給私人企業(yè)。該模式主要運(yùn)用形式就是政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并進(jìn)行擴(kuò)大生產(chǎn)和技術(shù)引進(jìn)，企業(yè)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行設(shè)施運(yùn)營(yíng)[2]。

3.管理合約

管理合約又稱管理合同，是為了增加企業(yè)自主決策權(quán)而制定的，政府在日常工作中減少了對(duì)企業(yè)管理的干預(yù)，將整個(gè)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理全部交給企業(yè)。

4.合資模式

合資指的就是政府和企業(yè)共同建立一個(gè)新的企業(yè)，或者通過(guò)改變企業(yè)內(nèi)部股份，讓企業(yè)變成一個(gè)混合所有權(quán)公司，雙方在公司運(yùn)營(yíng)管理上同享收益，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）2PPP模式的選擇原則

根據(jù)國(guó)家環(huán)?？偩终{(diào)查顯示，我國(guó)東部地區(qū)可以進(jìn)行城市污水和垃圾處理的市場(chǎng)化管理，而對(duì)西部則需要有重點(diǎn)、有步驟的慢慢實(shí)行。針對(duì)上述不同情況，東部地區(qū)可以選擇的市場(chǎng)化模式包括：國(guó)有企業(yè)模式、管理合約、租賃經(jīng)營(yíng)等方式對(duì)于西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，由于資金相對(duì)精確，市場(chǎng)化認(rèn)識(shí)也并不充分，可以先選擇進(jìn)行企業(yè)化改制，然后逐步推行利用PPP模式進(jìn)行城市生活垃圾處理。

三、中小城市生活垃圾處理服務(wù)中運(yùn)用PPP模式的建議

目前來(lái)說(shuō)，PPP模式已經(jīng)在很多國(guó)家中得到應(yīng)用，尤其是在城市生活垃圾處理領(lǐng)域中。在很多國(guó)家中，將生活垃圾收集和處理設(shè)施建設(shè)，以垃圾管理事業(yè)的形式，轉(zhuǎn)讓給了私人企業(yè)，在東南亞地區(qū)，部分PPP模式還以授權(quán)合同形式出現(xiàn)在生活垃圾處理中。隨著我國(guó)公用事業(yè)改革發(fā)展，也促進(jìn)了PPP模式在生活垃圾處理中的應(yīng)用，在發(fā)達(dá)城市中表現(xiàn)尤為突出，而且很多模式都得到了實(shí)際應(yīng)用，其中以BOT特權(quán)經(jīng)營(yíng)最為普及。但在PPP模式在我國(guó)中小城市生活垃圾處理中，如何有效突出PPP模式的作用，需要有關(guān)部門積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，來(lái)實(shí)現(xiàn)PPP模式的創(chuàng)新發(fā)展。

（一）完善相關(guān)法律規(guī)定

對(duì)于城市垃圾處理工作來(lái)說(shuō)，是一項(xiàng)較為特殊的公益事業(yè)，生活垃圾的產(chǎn)生既符合市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，也具有一定特殊性，所以說(shuō)，在生活垃圾處理過(guò)程中，很需要法律引導(dǎo)，這對(duì)相關(guān)部門法律法規(guī)的健全工作提出了更高要求[3]。

首先，要對(duì)配套政策進(jìn)行合理完善。雖然PPP模式促進(jìn)了垃圾處理的市場(chǎng)化發(fā)展，但在實(shí)際工作中可以發(fā)現(xiàn)，這種市場(chǎng)化在我國(guó)依舊停留在初級(jí)階段。國(guó)家在環(huán)境保護(hù)目標(biāo)制定中展現(xiàn)出了很大的市場(chǎng)需求，可是畢竟城市生活垃圾產(chǎn)業(yè)的形成，需要經(jīng)過(guò)一段周期，投資數(shù)額也較大。因此，在垃圾處理行業(yè)中，應(yīng)該利用還PPP模式，尋找合適私人企業(yè)投資，并制定出相關(guān)法律法規(guī)，讓投資企業(yè)的合法利益得到充分保障，促進(jìn)雙方長(zhǎng)時(shí)間合作。

其次，還要建立起特許經(jīng)營(yíng)制度，在PPP模式中，特許經(jīng)營(yíng)是較為復(fù)雜的模式之一，應(yīng)該為其建立一套完整的規(guī)范性條例，并完善相應(yīng)管理制度，將技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范進(jìn)行說(shuō)明和補(bǔ)充，發(fā)揮出最有效的監(jiān)管作用。

另外，還要根據(jù)中小城市發(fā)展實(shí)際情況，鼓勵(lì)地方政府出臺(tái)操作性和實(shí)用性較強(qiáng)的政策體系，為監(jiān)管提供法律依據(jù)。

（二）加強(qiáng)政府監(jiān)督和管理

有效監(jiān)督和管理是PPP模式成功實(shí)施的關(guān)鍵因素之一，一旦缺乏監(jiān)管，就很有可能出現(xiàn)犯罪行為，從而導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量受到嚴(yán)重影響，企業(yè)也會(huì)通過(guò)垃圾處理得到不正當(dāng)收益。為此，想要采用PPP模式來(lái)進(jìn)行城市垃圾處理，就必須加強(qiáng)政府部門管制工作，這點(diǎn)可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

1.進(jìn)出市場(chǎng)的管制

因?yàn)槔幚韺儆谝环N公共事業(yè)，關(guān)系到城市人民生活質(zhì)量，所以說(shuō)對(duì)所有入行企業(yè)必須進(jìn)行嚴(yán)格審查。與此同時(shí)，為了確保垃圾處理行業(yè)保持長(zhǎng)期穩(wěn)定，也要對(duì)企業(yè)推出參與進(jìn)行限制，但就目前來(lái)看，我國(guó)在法律上缺乏對(duì)企業(yè)推出規(guī)定，這對(duì)PPP模式更好實(shí)施產(chǎn)生一定影響。

2.價(jià)格管制

對(duì)于價(jià)格管制來(lái)說(shuō)，市政府對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的一種管理手段。在一定時(shí)期中，政府要對(duì)一些特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行最高價(jià)限制，并將價(jià)格調(diào)整周期進(jìn)行明確規(guī)定。通過(guò)價(jià)格管制，提升了消費(fèi)者的消費(fèi)權(quán)益，也能提升企業(yè)生產(chǎn)能力。目前，我國(guó)對(duì)城市垃圾處理費(fèi)用的征收還處在起步階段，征收費(fèi)用相對(duì)較少，相信隨著改革的進(jìn)行，垃圾處理費(fèi)將成為垃圾處理主要資金來(lái)源。

在價(jià)格管制實(shí)施過(guò)程中，存在很多復(fù)雜的管理程序，很多國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行最高限價(jià)管制，這對(duì)垃圾處理來(lái)說(shuō)具有一定代表性。我國(guó)在價(jià)格管制中依然處于價(jià)格調(diào)整階段，因此，相關(guān)部門一定要加強(qiáng)管制，采取聽(tīng)證制度，并通過(guò)社會(huì)監(jiān)督，早日實(shí)現(xiàn)價(jià)格最高限制[4]。

（三）完善垃圾處理費(fèi)征收制度

1.制定合理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

在城市垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定中，應(yīng)該按照補(bǔ)償垃圾收集以及處理成本，來(lái)制定相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)促進(jìn)PPP模式管理和實(shí)施。另外，制定合理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是保證城市垃圾處理工作穩(wěn)定運(yùn)行的關(guān)鍵因素，有利于減少生活垃圾產(chǎn)量，提高可回收資源利用率。如果在價(jià)格征收過(guò)程中存在不合理情況，會(huì)導(dǎo)致PPP模式合作不能正常進(jìn)行，還容易引起群眾不滿，所以說(shuō)在收費(fèi)價(jià)格保準(zhǔn)制定過(guò)程中，應(yīng)該在城市中展開(kāi)詳細(xì)調(diào)查，針對(duì)實(shí)際情況作出合理決定。

2.提高居民環(huán)境意識(shí)

在調(diào)查中了解到，中小城市居民在收費(fèi)認(rèn)知程度上普遍不高，繳費(fèi)意識(shí)缺乏。這種意識(shí)與環(huán)境行為之間存在著明顯比例關(guān)系，因此，相關(guān)部門要加強(qiáng)環(huán)保教育和環(huán)保宣傳工作，讓群眾充分了解環(huán)境保護(hù)的重要性，促進(jìn)PPP模式在我國(guó)中小城市生活垃圾處理服務(wù)工作中的應(yīng)用。

（四）加強(qiáng)第三部門作用

在國(guó)外很多國(guó)家中，很多第三部門取代了企業(yè)，并與政府部門建立密切合作關(guān)系，使得PPP模式發(fā)揮出巨大作用。在我國(guó)，由于第三部門力量薄弱，主要是政府和企業(yè)之間進(jìn)行合作，無(wú)法避免行政行為的出現(xiàn)，影響城市生活垃圾處理進(jìn)程。根據(jù)國(guó)外PPP模式運(yùn)用情況來(lái)看，很重要的一點(diǎn)就是利益相關(guān)方一定要受到全面監(jiān)管，只有這樣，才能確保垃圾處理工作順利進(jìn)行。所以，我國(guó)應(yīng)該學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)管理模式，發(fā)揮出第三部門作用，在完善市場(chǎng)和現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，并在社會(huì)和市場(chǎng)中尋找有利的均衡點(diǎn)，設(shè)立服務(wù)供給機(jī)構(gòu)，將其運(yùn)行體制完善，讓政府、企業(yè)、第三部門實(shí)現(xiàn)相互合作，以便更好達(dá)到城市垃圾處理目標(biāo)，滿足社會(huì)發(fā)展需求。

總結(jié)：綜上所述，我國(guó)城市垃圾處理工作長(zhǎng)期被政府包攬，增加了政府管理負(fù)擔(dān)，而且在處理效率上比較低下，為此，公共事業(yè)改革已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展必然選擇。PPP模式作為重要改革手段之一，在我國(guó)垃圾處理中得到了重要應(yīng)用。通過(guò)PPP模式作用，提高了我國(guó)垃圾處理效率，分擔(dān)了政府一部分壓力。但對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，也充滿了很多不確定因素，如何更好的利用PPP模式增強(qiáng)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還需要相關(guān)工作人員和國(guó)家一起共同努力，確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。

[1]曹琳珂.新型城鎮(zhèn)化背景下PPP模式在城市生活垃圾處理中的應(yīng)用研究[D].云南財(cái)經(jīng)大學(xué),2016.

[2]郭賓.PPP模式在城市生活垃圾處理中的應(yīng)用探究[J].財(cái)經(jīng)界(學(xué)術(shù)版),2016,18:81+122.

[3]孟驚雷,趙寶玉,劉夢(mèng),朱烜.我國(guó)城市生活垃圾處理的PPP模式研究[J].北方經(jīng)貿(mào),2016,11:134-138.

[4]雷建斌.中小城市生活垃圾收運(yùn)方式比較研究[J/OL].山西建筑,2013(30).

劉錫軍（1983-），男，廣東省肇慶市人，助理工程師職稱，專業(yè)：環(huán)境監(jiān)測(cè)。