國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險法律制度比較研究

林麗敏 李慕黎 章澤群

（210095 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會發(fā)展學(xué)院 江蘇 南京）

國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險法律制度比較研究

林麗敏 李慕黎 章澤群

（210095 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會發(fā)展學(xué)院 江蘇 南京）

農(nóng)業(yè)保險作為一種以保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展為主要目的制度，對相關(guān)法律的依賴程度強。然而我國農(nóng)業(yè)保險法律制度處于亟需完善的階段。通過比較國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險法律制度的狀況、立法進(jìn)程有利于促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)保險法律制度的發(fā)展。美、日、法三國在農(nóng)業(yè)保險法律制度方面的分別形成了以官方公共機構(gòu)為主體，私營機構(gòu)為輔助的組織模式和互助共濟(jì)組織為基礎(chǔ)的三層機構(gòu)的組織模式，農(nóng)業(yè)保險法律制度發(fā)展較成熟，具有可供借鑒之處。

立法進(jìn)程；發(fā)展模式；互助共濟(jì)；政策性保險；多元制度

觀國外農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)保險的演進(jìn)歷程，二者相輔相成，農(nóng)業(yè)保險為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供重要的經(jīng)濟(jì)后盾作用，為農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中所出現(xiàn)的自然、經(jīng)濟(jì)、社會三大風(fēng)險提供了有效的保障功能。[1]同時，在較長時間的積累與沉淀中，農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)業(yè)發(fā)展的矛盾促使世界上很多國家逐漸確立了相關(guān)的法律制度來規(guī)范二者的協(xié)調(diào)發(fā)展。而我國的農(nóng)業(yè)保險的立法經(jīng)過漫長的等待前進(jìn)的空間仍然比較大，在我國農(nóng)業(yè)保險法律制度發(fā)展與完善的重要時期，通過比較研究國外相關(guān)立法，借鑒國外農(nóng)業(yè)保險法律制度方面的經(jīng)驗顯得尤為重要。

一、農(nóng)業(yè)保險法律立法進(jìn)程

（一）我國農(nóng)業(yè)保險法律制度的演進(jìn)

農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)在我國從1982年之后開始恢復(fù)辦理，然而關(guān)于農(nóng)業(yè)保險并沒有出臺具體的法律或者行政法規(guī)，只是通過幾部法律和行政法規(guī)概括性地提及了農(nóng)業(yè)保險。1995年頒布的《保險法》第一百五十五條規(guī)定：“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。2002修訂的《農(nóng)業(yè)法》第四十六條規(guī)定：國家建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度；國家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度等事項。再次強調(diào)，農(nóng)業(yè)保險實行自愿原則，任何組織和個人不得強制農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營組織參加農(nóng)業(yè)保險。[2]可見，我國目前關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的法律規(guī)則總體看上還處于攜帶性規(guī)定的層面，缺乏足夠完備的法律規(guī)則體系。雖然在2013年實施的《農(nóng)業(yè)保險條例》使得在解決農(nóng)業(yè)保險問題時有了專門的法規(guī)。但這一《條例》有些內(nèi)容仍然過于抽象，在實踐中的操作還有待完善。[3]

（二）國外農(nóng)業(yè)保險法律制度的演進(jìn)

1.美國農(nóng)業(yè)保險立法

美國的農(nóng)業(yè)保險的實踐活動，在1789年就已經(jīng)開始，直到20世紀(jì)20年代，由私人商業(yè)保險公司為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)保險活動逐漸顯露出它的局限性。[4]直到1922年，農(nóng)業(yè)保險開始進(jìn)入立法視野，農(nóng)業(yè)保險被作為政府的一項政策工具來考慮。1929年世界經(jīng)濟(jì)危機，羅斯福政府于1933年出臺了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》。然而連續(xù)幾年大面積災(zāi)害造成農(nóng)作物損失巨大，使以價格為中心的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》并沒有發(fā)揮正在的作用。于是，農(nóng)業(yè)保險立法又一次被提到國會議程。國會于1938年通過了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》?！堵?lián)邦農(nóng)作物保險法》自1939年頒布后，經(jīng)歷了多次修改，直到1980年一共修改了121次，1980年經(jīng)過第十二次修訂后，正式在全國全面推行。1994年美國國會根據(jù)實踐中《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》存在的問題，再次對該法進(jìn)行修訂，這一時期產(chǎn)生了《克林頓農(nóng)作物保險改革法》。

2.日本農(nóng)業(yè)保險立法

日本的農(nóng)業(yè)保險立法主要分為三個階段，先后頒布了三部農(nóng)業(yè)保險的法律。第一次世界大戰(zhàn)之后，為了緩解佃戶與地主日益尖銳的矛盾。于1929年頒布施行《家畜保險法》希望以此來解決農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償問題，但是，效果并不理想。[5]1938年，日本帝國主義政府為準(zhǔn)備發(fā)動第二次世界大戰(zhàn)，于是頒布了為其戰(zhàn)時的經(jīng)濟(jì)、政治利益服務(wù)的《農(nóng)業(yè)保險法》。1947年，為了改善二戰(zhàn)后國內(nèi)糧食緊缺等問題，日本政府在頒布《農(nóng)業(yè)合作法》的同時，又將《家畜險法》和《農(nóng)業(yè)保險法》合并加以修訂產(chǎn)生了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》。[6]

3.法國農(nóng)業(yè)保險立法

法國是典型的私有化主導(dǎo)型農(nóng)業(yè)保險體系。同時它并不同于一般商業(yè)保險的私有化保險模式。法國的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)生于1840年，是由幾家農(nóng)民自發(fā)成立農(nóng)業(yè)互助保險社，并建立相應(yīng)的保險基金以應(yīng)對更大的風(fēng)險。這種做法在法國農(nóng)民中產(chǎn)生了良好的示范效應(yīng)，互助保險社在全國各地迅速推廣開來，同時得到了政府的推認(rèn)可。[7]1900年7月，法國政府頒布農(nóng)業(yè)互助保險法（AMA），對農(nóng)業(yè)互助保險社的法律地位和權(quán)益予以確認(rèn)。1964年，為了加大對農(nóng)業(yè)互助保險社的支持力度，法國組建了中央互助保險機構(gòu)建立“農(nóng)業(yè)損害保證制度”，拓寬了保險范圍。1966年，成立再保險機構(gòu)，中央保險公司為大區(qū)保險公司提供再保險，大區(qū)保險公司為眾多地方互助保險社提供再保險，提高了農(nóng)業(yè)保險社的承保能力，分散了經(jīng)營風(fēng)險。進(jìn)入20世紀(jì)80年代之后，法國農(nóng)業(yè)保險出現(xiàn)了公司化、集團(tuán)化經(jīng)營和跨國、跨行業(yè)經(jīng)營的趨勢。[8]

二、農(nóng)業(yè)保險法律制度狀況

（一）主要內(nèi)容

1.我國農(nóng)業(yè)保險法規(guī)

我國的《農(nóng)業(yè)保險條例》主要在以下四個方面對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行規(guī)范（一）原則性規(guī)定。確立了農(nóng)業(yè)保險立法的目的與立法依據(jù)，定義了農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)以及涉農(nóng)保險的涵義；規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險運行的基本原則、農(nóng)業(yè)保險監(jiān)督管理機構(gòu)和各級政府及有關(guān)部門職責(zé)；規(guī)定了國家和地方政府對農(nóng)業(yè)保險的財政補貼、稅收優(yōu)惠等支持政策。（二）對合同的有關(guān)規(guī)定。規(guī)定了投保主體、保險合同簽訂、保險事故查勘定損、受損標(biāo)的處理、賠償金支付以及理賠結(jié)果確認(rèn)等內(nèi)容。（三）對經(jīng)營規(guī)則的有關(guān)規(guī)定。對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的資質(zhì)條件、經(jīng)辦原則、財務(wù)管理及會計核算作出規(guī)定。（四）對經(jīng)營風(fēng)險防范及監(jiān)督管理的有關(guān)規(guī)定。

總體來說本條例對現(xiàn)實中存在的農(nóng)業(yè)保險問題進(jìn)行了一定程度的細(xì)化，但整體上來說仍然存在過于抽象化、表面化的缺點。當(dāng)然，也是最重要的在農(nóng)業(yè)保險條例的效力遠(yuǎn)不及農(nóng)業(yè)保險法律，其規(guī)定在復(fù)雜的現(xiàn)實狀況面前常常不具備實行的有效性。

2.美國農(nóng)業(yè)保險法律制度

1994年頒布的《農(nóng)作物保險改革法》規(guī)定，必須購買巨災(zāi)保險，然后才能購買追加其他的保險，這些規(guī)定在一定程度上確立了美國農(nóng)業(yè)保險自愿參與與強制參與的結(jié)合。[9]

3.日本農(nóng)業(yè)保險法律制度

日本《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》對農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合具體內(nèi)容做了相關(guān)規(guī)定，包括成員資格、加入、選舉權(quán)、退出；組合的設(shè)立、程序、章程；管理機構(gòu)的產(chǎn)生、領(lǐng)導(dǎo)成員的民主選舉及其職員、權(quán)限、組合的解散和清算。[10]同時，該法對聯(lián)合會、中央政府的再保險關(guān)系、保險義務(wù)、分保辦法、保額分配、財務(wù)處理等也作了詳細(xì)的規(guī)定。

4.法國農(nóng)業(yè)保險法律制度

法國農(nóng)業(yè)保險法規(guī)定：對關(guān)系國計民生的大宗產(chǎn)品，如主要農(nóng)作物小麥，大麥，果樹等和主要飼養(yǎng)動物，如牛，馬，豬等實行強制保險。對法定投保標(biāo)的以外的農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者可以自愿決定是否投保。[11]

（二）農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式

1.我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式

根據(jù)我國國情，我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展呈現(xiàn)“多元制度模式”，不同地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的現(xiàn)實情況發(fā)展不同的農(nóng)業(yè)保險模式，近年來政策性農(nóng)業(yè)保險在不同地區(qū)進(jìn)行試點，具有代表性的經(jīng)營模式包括上海專業(yè)性保險公司經(jīng)營模式、北京代辦模式、江蘇聯(lián)辦共保模式等。其制度設(shè)計可以從經(jīng)營方式、組織管理與基層服務(wù)體系、財政保費補貼政策、大災(zāi)（巨災(zāi)）風(fēng)險分散機制、市場監(jiān)管等方面來觀察。

2.美國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式

美國農(nóng)業(yè)保險體系由聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司、私營保險公司與農(nóng)作物保險協(xié)會三方主體共同參與，互相聯(lián)系，發(fā)揮著不同的職能。聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司是美國農(nóng)業(yè)部下屬的一家全資公司，其職能主要是制定統(tǒng)一的法律法規(guī)、險種、條款、費率等規(guī)章制度和批單，然后下達(dá)到各個保險服務(wù)機構(gòu)和私營公司，同時對其進(jìn)行監(jiān)管。設(shè)立私營保險公司不僅要得到聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司批準(zhǔn)，同時還需要聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司提供再保險。美國農(nóng)作物保險協(xié)會，是一個非盈利性的保險行業(yè)服務(wù)機構(gòu)，它的主要職能是協(xié)調(diào)立法行政機構(gòu)、協(xié)會成員、農(nóng)民三方的關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險法律制度的健康良性運行。

3.日本農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式

日本農(nóng)業(yè)保險法是以民間的互助共濟(jì)組織為基礎(chǔ)的三層機構(gòu)的組織制度。日本經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)是民營保險相互會社——市、町、村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合與都、道、府、縣農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險組合是日本農(nóng)業(yè)保險的基層組織，直接承辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)；縣農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會接受市、町、村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合的分保業(yè)務(wù)；政府對農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會的保險責(zé)任進(jìn)行再保險。日本政府的主要責(zé)任是對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。[12]

4.法國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式

法國采用的是私有化主導(dǎo)體系，又被稱為民辦助公模式，基本由私有保險公司經(jīng)營，政府只是提供必要的政策支持。屬于典型的私有化主導(dǎo)型農(nóng)業(yè)保險體系，它既不同于希臘那種通過國有保險公司對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實行宏觀調(diào)控的公有化主導(dǎo)型體系，也不同于西班牙、葡萄牙牙那種通過私人制保險公司來規(guī)避基本農(nóng)業(yè)風(fēng)險，同時由國家主要提供保險補貼和再保險保障以及實現(xiàn)風(fēng)險管理的共有和私有合作型農(nóng)業(yè)保險體系。[13]

三、我國農(nóng)業(yè)保險法律制度發(fā)展方向

（一）外國立法經(jīng)驗

1.農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展需要體系化的法律法規(guī)來保駕護(hù)航

農(nóng)業(yè)保險作為一種以保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展為主要目的制度，它對相關(guān)法律的依賴程度是很強的。[14]從各國農(nóng)業(yè)保險立法的演進(jìn)過程來探索。可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險作為一種誘致性保險制度，風(fēng)險大、成本高的農(nóng)業(yè)保險現(xiàn)狀與人力有限、財力有限的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)實不成正向相關(guān)，最終導(dǎo)致商業(yè)保險走向破產(chǎn)，因而只能通過政府部門來給予適當(dāng)?shù)谋ＹM供給。政策性保險可以補救農(nóng)業(yè)保險的不充分狀況，同時它不以盈利為目的，借助于稅收杠桿的財政積累來補貼農(nóng)業(yè)保險，這就要求國家農(nóng)業(yè)保險立法的完備。

2.因地制宜地選擇適合的組織模式

美、日、法三個國家的農(nóng)業(yè)保險形成了各不相同的組織模式。美國形成的是以官方公共機構(gòu)為主體，私營機構(gòu)為輔助的組織模式；法國、日本則形成了以民間的互助共濟(jì)組織為基礎(chǔ)的三層機構(gòu)的組織模式。不同國家農(nóng)業(yè)保險立法所確定的組織模式的不斷變化和發(fā)展，促成了動態(tài)的農(nóng)業(yè)保險法律制度立法修訂和完善的運行軌跡，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險法律制度的不斷完善。

（二）我國農(nóng)業(yè)保險法律制度立法前景分析

通過對美、日、法三個國家農(nóng)業(yè)保險法律制度方面的學(xué)習(xí)，我們不難察覺推進(jìn)我國的農(nóng)業(yè)保險法律制度進(jìn)一步完善實屬必要，然而，縱觀我國當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險實施的現(xiàn)狀來看，農(nóng)業(yè)發(fā)展本身的復(fù)雜性加上保險的利益訴求性，多方需求往往難以在同一時空得到合理協(xié)調(diào)。因而，可以預(yù)測我國的農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)的完善從《農(nóng)業(yè)保險條例》到真正意義上的法律的確立仍需要較長時間的跨越。針對我國現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)保險條例》學(xué)者們通過調(diào)研和分析，在農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)、政府在農(nóng)業(yè)保險中的定位、農(nóng)業(yè)保險的原則、農(nóng)業(yè)保險的特殊性、農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營管理制度的特殊性、農(nóng)業(yè)保險責(zé)任制度的特殊性等方面提出了有待進(jìn)一步完善的意見。

[1]汪洋．農(nóng)業(yè)保險法律制度研究[D]．西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008．4．

[2]唐浩誠．農(nóng)業(yè)保險法律制度研究[D]．西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010．3．

[3]沈大力.論我國《農(nóng)業(yè)保險條例》的創(chuàng)新與完善[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2013，（10）：122-125.

[4]唐浩誠．農(nóng)業(yè)保險法律制度研究[D]．西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008．

[5]彭釗．我國農(nóng)業(yè)保險法律問題研究[D]．中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010．3．

[6]蔡鑫宇．我國政策性農(nóng)業(yè)保險法律問題監(jiān)管研究[J]，互聯(lián)網(wǎng)文檔資源，2016．

[7]左玉含．我國農(nóng)業(yè)保險法律制度研究[D]．鄭州大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011．5

[8]宋宏謀.中國農(nóng)村金融發(fā)展問題研究[D].中國社會科學(xué)院研究生院，2002.

[9]李卓.強制性農(nóng)業(yè)保險法律問題研究[J].改革與開放，2012，（06）：7-8.

[10]張莎.論我國農(nóng)業(yè)保險法的構(gòu)建[D].重慶大學(xué)，2009.

[11]巴曙松.對我國農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險管理創(chuàng)新問題的幾點看法[J].保險研究，2013，（02）：11-17.

[12]楊金謀.我國農(nóng)業(yè)保險立法問題研究[D].中國政法大學(xué)，2011.

[13]涂超群.我國農(nóng)業(yè)保險法律制度研究[D].吉林大學(xué)，2007.

[14]丁浩．國外農(nóng)業(yè)保險制度對我國的啟示[J]，互聯(lián)網(wǎng)文檔資源，2016．

本文為國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目“農(nóng)業(yè)保險法律制度實施現(xiàn)狀與完善調(diào)查研究——以南京地區(qū)為例”的階段性成果之一（項目編號：201610307077）。

林麗敏（1995～），女，福建泉州人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會發(fā)展學(xué)院2014級法學(xué)專業(yè)本科生。

李慕黎（1995～），女，廣西南寧人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會發(fā)展學(xué)院2014級法學(xué)專業(yè)本科生。

章澤群（1995～），男，安徽安慶人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會發(fā)展學(xué)院2014級法學(xué)專業(yè)本科生。