農(nóng)村集體林權(quán)改革現(xiàn)狀的分析
——以林農(nóng)的權(quán)利保障為視角

杜 燕

（030006 山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 山西 太原）

農(nóng)村集體林權(quán)改革現(xiàn)狀的分析
——以林農(nóng)的權(quán)利保障為視角

杜 燕

（030006 山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 山西 太原）

農(nóng)村集體林權(quán)改革是為了發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)，提高林農(nóng)收入，讓農(nóng)民更好的生活。但是林農(nóng)在林改中的權(quán)利保障存在一些問(wèn)題。本文首先對(duì)我國(guó)林業(yè)制度改革變遷脈絡(luò)做了梳理和分析，指出制度變遷的動(dòng)力和目的是制度均衡，其次試圖從經(jīng)濟(jì)分析的角度以遼寧省為例對(duì)當(dāng)前林改的中的林農(nóng)權(quán)利保護(hù)的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行闡述、剖析，指出當(dāng)今林改中林農(nóng)保護(hù)方面的缺陷及原因，最后針對(duì)問(wèn)題提出一些建議。

集體林權(quán)；交易費(fèi)用；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

2012年6月4日，中國(guó)國(guó)家林業(yè)局副局長(zhǎng)印紅在國(guó)務(wù)院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會(huì)上表示，集體林權(quán)制度改革已涉及到1.5億農(nóng)戶近6億農(nóng)民，集體林權(quán)制度改革以后，對(duì)山區(qū)林區(qū)農(nóng)民的增收明顯出，根據(jù)30個(gè)省的不完全統(tǒng)計(jì)，2011年林改縣農(nóng)民的人均年收入為6435元，其中來(lái)自林業(yè)的收入為1203元，占總收入的18.69%。同時(shí)，林改縣農(nóng)民來(lái)自林下經(jīng)濟(jì)的收入是人均367元，大概占到林業(yè)收入的30.5%。林權(quán)改革的進(jìn)展和成果始終受到關(guān)注，究其原因，除了事涉基本經(jīng)濟(jì)制度，更為重要的是林權(quán)改革問(wèn)題事關(guān)廣大林農(nóng)的切身利益，林農(nóng)權(quán)利究竟應(yīng)該如何保障？如何面對(duì)出現(xiàn)的種種新問(wèn)題？本文以遼寧省為例，對(duì)林權(quán)改革中林農(nóng)權(quán)利保護(hù)出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行剖析，并針對(duì)性地分析原因、提出初步的改進(jìn)建議。

一、林權(quán)制度改革變遷概述

林權(quán)是指權(quán)利主體對(duì)森林、林木、林地的占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)等。林權(quán)主體是指依法享有林權(quán)的權(quán)利人，主要包括所有權(quán)主體與使用權(quán)主體，即所有者與使用者。產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利束，產(chǎn)權(quán)是廣義的所有權(quán)，包括狹義的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等?？梢哉f(shuō)林權(quán)也屬于包括上述四項(xiàng)權(quán)利的一種復(fù)合性權(quán)利。林權(quán)制度是對(duì)林權(quán)所涉及到的權(quán)能界定、主客體設(shè)定、確立及保護(hù)等的一系列行為規(guī)范的總和。

新中國(guó)成立以后，我國(guó)集體林權(quán)制度先后經(jīng)歷了5次重大變革?？梢苑譃椋?/p>

（1）土地改革時(shí)期（1949-1953）。

（2）初級(jí)合作化階段（1953-1956）。

（3）高級(jí)合作社和人民公社化階段（1956-1981）。

（4）林業(yè)“三定”階段（1981-1991）。

（5）現(xiàn)代林權(quán)改革探索階段（1922至今）。

二、林權(quán)改革中的幾個(gè)問(wèn)題——以遼寧省為例

林改的根本目的就是保護(hù)農(nóng)民利益，保障林農(nóng)的權(quán)利實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)代林權(quán)改革探索階段雖然取得了可喜的成就，但隨著實(shí)踐不斷深化、拓展，有些問(wèn)題還是不得不引起注意。

以遼寧省為例，該省集體林面積9000萬(wàn)畝，占林業(yè)用地面積的86.3%，從2005年3月集體林權(quán)制度改革工作開(kāi)始，截至2011年9月，該省完成確權(quán)面積7871萬(wàn)畝，占應(yīng)改面積的99.5%。參改農(nóng)戶434萬(wàn)戶，參改人數(shù)1523萬(wàn)人。林改之后，林農(nóng)收入水平提高，林區(qū)經(jīng)濟(jì)活躍，森林資源得到了保護(hù)?？梢哉f(shuō)作為林權(quán)改革的試點(diǎn)，遼寧省一直走在全國(guó)林改的前沿。國(guó)家林業(yè)局長(zhǎng)賈治邦稱其為“全國(guó)林改的一面旗幟?！北M管如此，新的制度下林農(nóng)權(quán)利保障還是出現(xiàn)了一系列新的問(wèn)題。

（一）林農(nóng)遭受“社會(huì)排斥”

“林權(quán)的特殊性、復(fù)雜性以及林農(nóng)對(duì)政策的不了解和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，致使大量的林地以轉(zhuǎn)讓的方式集中到個(gè)別林地經(jīng)營(yíng)大戶手中。”

林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，林農(nóng)無(wú)疑是博弈之中的“鴿派”，在面對(duì)資金信息技術(shù)等方面的問(wèn)題時(shí)，農(nóng)民往往選擇一賣(mài)了之，致使林權(quán)出現(xiàn)集中于某一些大戶的現(xiàn)象。

（1）在信息的獲取上受到排斥。

（2）在資本上受到排斥。

林權(quán)集中所引發(fā)的一個(gè)直接后果就是農(nóng)民事實(shí)上失去林地，而極少數(shù)人卻迅速發(fā)家致富?！傲指恼谠炀蜕贁?shù)借林改之機(jī)快速致富的‘新林場(chǎng)主階層’，而大部分農(nóng)民卻因‘社會(huì)排斥’而失去了原本屬于‘大家集體所有’的山場(chǎng)。”對(duì)于此種現(xiàn)象，目前并沒(méi)有有效的調(diào)整機(jī)制來(lái)處理此類(lèi)問(wèn)題，而在目前我國(guó)林地經(jīng)營(yíng)形勢(shì)持續(xù)向好的情況下，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)林地的愿望必然越來(lái)越強(qiáng)烈，林地依然集體所有而沒(méi)有林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)狀必然會(huì)使他們對(duì)現(xiàn)行法律的不滿，如果不及時(shí)處理，矛盾必然會(huì)逐漸凸顯。

（二）林農(nóng)負(fù)擔(dān)了大部分制度變遷的初始成本

林農(nóng)在面對(duì)新制度改革時(shí)，往往沒(méi)有足夠的能力支付制度變遷的初始成本，因此，林農(nóng)在新制度的推行中需要制度推動(dòng)者——政府的支持和補(bǔ)貼，而在這個(gè)問(wèn)題上，政府的補(bǔ)貼沒(méi)有滿足現(xiàn)實(shí)的需求，在貸款、技術(shù)、信息、市場(chǎng)各個(gè)方面，制度變遷的初始成本主要靠林農(nóng)自己承擔(dān)，在這樣的情況下，林農(nóng)只能選擇一些短期獲益的行為，致使林改的效果受到局限。

（三）林農(nóng)主觀價(jià)值在糾紛解決一環(huán)中被忽視

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)模型中的關(guān)于人的完全信息、效用最大化、理性偏好一致基本假設(shè)過(guò)于概念化而不能反映真實(shí)的市場(chǎng)行為。行為經(jīng)濟(jì)學(xué)指出了市場(chǎng)中的稟賦效應(yīng)（Endowment effect），即個(gè)人在面對(duì)選擇時(shí)的理性有限性，偏好的不一致。對(duì)于一件物品，出售方希望獲得的收益（Willingness to Accept） 往往大于購(gòu)買(mǎi)方所愿意支付的價(jià)值（Willingness to Pay）。對(duì)于可替代性較大的物品來(lái)說(shuō)，主觀價(jià)值較小，而可替代性較小的，主觀價(jià)值較大，二者呈反比的關(guān)系。對(duì)于林權(quán)改革具有借鑒意義的是我國(guó)學(xué)者卿志瓊對(duì)房產(chǎn)主觀價(jià)值的研究。房產(chǎn)這類(lèi)可替代性極小的財(cái)產(chǎn)，交易流轉(zhuǎn)時(shí)必須考慮“一個(gè)大大超過(guò)市場(chǎng)價(jià)值的附加費(fèi)用”

林權(quán)也正是一種可替代性極小的權(quán)益，但是林權(quán)爭(zhēng)議解決中，僅僅考慮市場(chǎng)價(jià)格，不考慮林權(quán)所有權(quán)人的主觀價(jià)值，使得交易雙方不滿而產(chǎn)生一些糾紛。林權(quán)有歷史遺留原因，也有經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程產(chǎn)生的，還有技術(shù)上的原因和工作粗糙造成的各種原因。但是根本原因還在于對(duì)于價(jià)值認(rèn)同上的差異。財(cái)產(chǎn)的主觀價(jià)值應(yīng)該納入經(jīng)濟(jì)行為考量之中。完善林權(quán)爭(zhēng)議處理機(jī)制，使林權(quán)改革在和諧的環(huán)境下推進(jìn)，必須要考慮林農(nóng)的主觀價(jià)值。

三、進(jìn)一步改進(jìn)的建議

（1）規(guī)范產(chǎn)權(quán)界定，提高林農(nóng)造林的積極性。

（2）對(duì)林農(nóng)實(shí)施補(bǔ)貼，形成正面激勵(lì)。

（3）針對(duì)林權(quán)糾紛特點(diǎn)，拓展糾紛解決方法。

①在《村民委員會(huì)組織法》《農(nóng)村土地承包法》《森林法》等法律法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上，保護(hù)好農(nóng)民的承包權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)，收益權(quán)。②建立基層林業(yè)糾紛解決機(jī)構(gòu)，并設(shè)有專(zhuān)門(mén)的營(yíng)業(yè)人員。③注意基層調(diào)解的效果。

杜燕（1989～）女，漢族，山西長(zhǎng)治人，現(xiàn)為山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法專(zhuān)業(yè)2014級(jí)研究生。