試論環(huán)境政策型立法的應(yīng)然性
——基于我國環(huán)境基本法立法的構(gòu)建

吳正美

（550025 貴州民族大學(xué) 貴州 貴陽）

試論環(huán)境政策型立法的應(yīng)然性
——基于我國環(huán)境基本法立法的構(gòu)建

吳正美

（550025 貴州民族大學(xué) 貴州 貴陽）

本文著重強(qiáng)調(diào)我國對環(huán)境政策型立法的確立和對該制度的構(gòu)建，主要從環(huán)境立法模式的選擇入手，論及世界上幾種模式的優(yōu)缺點(diǎn)。同時，對環(huán)境政策型立法構(gòu)建作應(yīng)然分析和提出建議。

環(huán)境政策型立法；應(yīng)然性；立法模式

環(huán)境政策型立法的應(yīng)然性著重強(qiáng)調(diào)我國對環(huán)境政策型立法的確立和對該制度的建構(gòu)。我國社會正處于急劇變化的時期，環(huán)境法典化不能適應(yīng)我國當(dāng)今的國情，基本法因為有國外成熟的經(jīng)驗和國內(nèi)的基礎(chǔ)，我國必然選擇基本法的立法模式。本文針對我國環(huán)境基本法立法的構(gòu)建，提出了一些立法建議。

一、環(huán)境政策型立法的概念

政策法，通說認(rèn)為是指國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的法律規(guī)范的總稱。界定環(huán)境政策型立法的定義當(dāng)然也離不開政策型法概念的支持。綜合政策型立法的諸多因素，筆者給環(huán)境政策型立法下一個定義：是法律規(guī)范的總稱，包括了環(huán)境資源法中的多種政策手段和目標(biāo)，比如環(huán)境防治、管理、規(guī)劃、開發(fā)和救濟(jì)等等。

二、環(huán)境法立法模式

從字面上看，環(huán)境基本法的立法模式選擇不是很難的問題，但在實際上卻不簡單。從宏觀方面看，基本法的模式關(guān)系到整個環(huán)境法律體系的科學(xué)性；從微觀看，模式的選擇也關(guān)系到法律規(guī)范的設(shè)置能否涵蓋環(huán)境法律體系中所有的問題，其基本原則和制度是否能夠指導(dǎo)其他單行法的司法實踐，或者能否彌補(bǔ)法律空白、漏洞，更好的發(fā)揮其基本法的功能和作用等。因此，立法模式的選擇是一個非常重要的問題。主要有以下幾種立法模式：第一，法典法模式。采取法典化立法的國家主要有德國、法國和瑞典等歐洲大陸國家，這些國家都有長期的法典化傳統(tǒng)。道路基本是相似的，即他們都在環(huán)境單行法發(fā)展到一定程度的基礎(chǔ)上，待時機(jī)成熟時再進(jìn)行法典化的工作；第二，框架法模式?？蚣芊Ｊ揭步锌蚣芊ㄐ螒B(tài)，一般只概括性地規(guī)定環(huán)境與資源管理原則、制度等一般適用的內(nèi)容，條款本身不具有操作性，法律實施一般配套由該法授權(quán)制定的國家政策公報、國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)公報和計劃等加以輔助[1]。也有人把框架法模式稱為綜合法，認(rèn)為“綜合法的基本結(jié)構(gòu)就是在法律中有若干平行的基本法，他們似乎很難分辨出哪個是基本法，或者根本就不設(shè)置基本法，傳統(tǒng)的基本法——基干法的立法模式已經(jīng)模糊”[2]。相對于原來的傳統(tǒng)環(huán)境法體系，這也是一種較為新型的立法形態(tài)，沒有單行法作為支柱，偏重于法的原則性和靈活性[3]；第三，基本法——政策法模式?；痉Ｊ绞潜淮蟛糠謬也捎玫哪Ｊ健Ｃ绹?969年制定了《國家環(huán)境政策法》，采用政策法的形式作為基本法的模式?；痉ǖ男问揭话惆▋煞N模型：“統(tǒng)一型模式和分散型模式。統(tǒng)一型模式只由一部基本法統(tǒng)領(lǐng)各種單行法，分散型模式下則有幾部基本法在不同的領(lǐng)域或方面發(fā)揮統(tǒng)一與協(xié)調(diào)作用。”[4]從各國現(xiàn)行基本法的狀況看，大部分國家還是采取了統(tǒng)一型模式。

基本法——政策法模式是流行的必然。首先，國家環(huán)境責(zé)任得到確立。其次，環(huán)境問題涉及的利益具有綜合性。基本法的功能能夠反映國家在戰(zhàn)略上的變化，彌補(bǔ)憲法中環(huán)境利益保護(hù)的缺失。最后，單行法無法體現(xiàn)國家的整體利益。參照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，國家要有效地推行環(huán)境保護(hù)的政策，首先必須在環(huán)境發(fā)展與經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面統(tǒng)一觀念，采取綜合性對策，將環(huán)境預(yù)防的各項原則滲透到各類計劃性、綜合性行政之中，從宏觀角度予以解決。而這些矛盾的協(xié)調(diào)需要一部高位階的法律——基本法來整合[5]。

三、環(huán)境政策型立法才是我國環(huán)境基本法立法的路徑

我國現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》的立法形式存在問題，即采用政策立法與規(guī)范立法相混合的形式，使該法作為基本法的邏輯性出現(xiàn)混亂，其表現(xiàn)為：總則中規(guī)定了立法的目的和相關(guān)的規(guī)定后，應(yīng)該繼續(xù)規(guī)定原則、制度和責(zé)任，但是卻規(guī)定了污染防治、企業(yè)的責(zé)任等，原則性、指導(dǎo)性的規(guī)定還未完備，就插入具體的制度與規(guī)范，邏輯上突然被中斷。為此，筆者主張應(yīng)該采用“總—分—總”的結(jié)構(gòu)作為環(huán)境政策法的邏輯結(jié)構(gòu)，按照“總則—制度—責(zé)任”的路徑立法?？倓t交代立法目的、法律的基本原則和國家的責(zé)任等；制度就是各種環(huán)境保護(hù)的主要法律制度；責(zé)任條款不是設(shè)計詳細(xì)的懲罰規(guī)范，而是規(guī)定綜合的責(zé)任形態(tài)，包括法律責(zé)任、政治責(zé)任與道德責(zé)任。采用這樣的邏輯思路，配以政策型立法的諸多優(yōu)點(diǎn)，應(yīng)該能夠克服原來立法的一些缺陷。環(huán)境政策型立法具有如下優(yōu)點(diǎn)：第一，法律規(guī)范的抽象性、綱領(lǐng)性、指導(dǎo)性和激勵性；第二，責(zé)任形態(tài)的綜合性；第三，能較好地應(yīng)對環(huán)境問題的復(fù)雜性、科技性、不確定性；第四，應(yīng)對危機(jī)的靈活性。

四、環(huán)境政策型立法構(gòu)建的建議

首先，總則的規(guī)范一般應(yīng)以促進(jìn)性規(guī)范、引導(dǎo)性規(guī)范、倫理性規(guī)范為主，以授權(quán)性規(guī)范為輔。建議采用這樣的機(jī)構(gòu)：總則—基本制度（基本政策）—環(huán)境保護(hù)委員會—責(zé)任形態(tài)。建議打破以前《環(huán)境保護(hù)法》的結(jié)構(gòu)，在基本原則后面，把環(huán)境法的各種制度按其所屬歸入污染防治法、自然保護(hù)法和生態(tài)保護(hù)法領(lǐng)域，這樣更具針對性，方便法律的適用，在邏輯結(jié)構(gòu)上更加對應(yīng)和緊湊。其次，環(huán)境優(yōu)先原則和國家環(huán)境責(zé)任原則的確立。最后，確立綜合責(zé)任形態(tài)。著重增加行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中越權(quán)、不作為、違法的相關(guān)責(zé)任。因為政策型立法主要還是落實政府環(huán)境責(zé)任的法律，政府這個特殊主體的作用占有絕對的優(yōu)勢，其行為的效率、合法性、正當(dāng)性關(guān)乎環(huán)境治理的成敗，必須設(shè)置相關(guān)的責(zé)任條款。

[1]才惠蓮.比較環(huán)境法[M].湖北人民出版社，2009.

[2]杜群.環(huán)境法融合論[M].北京科學(xué)出版社，2001.

[3]杜群.環(huán)境法融合論[M].北京科學(xué)出版社，2001.

[4]張梓太，李傳軒，陶蕾.環(huán)境法典化研究[M].北京大學(xué)出版社，2008.

[5]汪勁.環(huán)境法律的解釋：問題與方法[M].人民法院出版社，2005.

吳正美（1991～），女，漢族，貴州仁懷人，貴州民族大學(xué)碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。