行政規(guī)范性文件的法治失范與應對

鮑季秋

云南民族大學法學院，云南 昆明 650033

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行政規(guī)范性文件的法治失范與應對

鮑季秋

云南民族大學法學院，云南 昆明 650033

行政規(guī)范性文件是政府依法行政的重要手段，對于法治政府的構(gòu)建意義深重。然而，受多方面因素的影響，我國行政規(guī)范性文件的法治模式呈現(xiàn)明顯的失范現(xiàn)象：制定主體混亂、制定程序不完善以及行政規(guī)范性文件之間存在沖突，這些問題對于行政法治化道路造成了極大的阻礙。有鑒于此，筆者首先對行政規(guī)范性文件進行重新定位，并進一步討論目前現(xiàn)實中存在的問題及其原因，并在此基礎(chǔ)上提出對應性的解決方案。

行政規(guī)范性文件；法治失范；應對策略

一、行政規(guī)范性文件的現(xiàn)實定位

當前行政規(guī)范性法律文件失范的最基礎(chǔ)的原因在于，對行政規(guī)范性文件存在定位的誤區(qū)，這主要表現(xiàn)在沒有充分的理解行政規(guī)范性文件的法律屬性與正當性根基。因此，下文首先從這兩個方面予以展開。

(一)行政規(guī)范性文件的法律屬性探微

行政規(guī)范性文件是國家行政機關(guān)在管理社會過程中制定的針對不特定對象的文件，它具有一定的規(guī)范性特征。然而，就行政規(guī)范性文件的法律屬性如何，行政法理論上存在著不同的觀點。有的學者認為，行政規(guī)范性文件屬于法的淵源，即屬于法律規(guī)范的一種表現(xiàn)形態(tài)。筆者認為應當一分為二的看待行政規(guī)范性文件的法律屬性。對于法規(guī)和規(guī)章應當認定其屬于法的淵源，而對于其中純粹的政府出于管理需要制定的行政規(guī)范性文件應當認定為抽象行政行為，從而將之與法律規(guī)范區(qū)隔開來。本文主要探討后者意義上的行政規(guī)范性文件。

(二)正當性基礎(chǔ)：建設(shè)法治政府的需要

政府是管理社會的重要主體，行政規(guī)范性文件是政府進行行政管理的重要手段，是我國憲法賦予政府的一項重要權(quán)利。按照我國《憲法》第107條的規(guī)定，地方政府可以根據(jù)地方管理的需要制定行政規(guī)范性文件，以確保經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展。我國目前雖然已經(jīng)初步建成了社會主義法律體系，但是《憲法》規(guī)定的此項權(quán)利對于社會管理仍然具有重大的意義。因為抽象行政性法律規(guī)范并不能給予具體的社會生活現(xiàn)實以充分的指引，不可能取代政府的行政管理職能。而且現(xiàn)實表明，不同地方的經(jīng)濟發(fā)展差異、區(qū)域文化差異等可能存在很大的不同，這就必然要求不同地方的政府根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟與社會發(fā)展狀況，制定充分的引導當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)范性文件。現(xiàn)實中，行政規(guī)范性文件的制定對于協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展發(fā)揮著重要的作用，政府不同部門都可以依法制定行政規(guī)范性文件。

二、行政規(guī)范性文件的法治“失范”：表現(xiàn)與原因

行政規(guī)范性文件的是踐行法治、構(gòu)建法治政府的重要依托。而近年來，行政規(guī)范性文件制定權(quán)存在較多的失范現(xiàn)象，與法治政府之發(fā)展路徑背道而馳，如何從現(xiàn)實的角度把握這一問題，并提出行之有效的策略則是一個不可回避的現(xiàn)實問題。

(一)具體表現(xiàn)

行政規(guī)范性文件法治失范是指，行政機關(guān)在制定規(guī)范性法律文件過程中，與法律規(guī)定存在沖突，或者背離了法治的精神。具體而言，主要表現(xiàn)在三個方面：(1)制定主體混亂；(2)制定程序過于簡單，濫權(quán)、越權(quán)制定規(guī)范性法律文件的現(xiàn)象屢見不鮮；(3)部分行政規(guī)范性文件之間還存在規(guī)范性沖突。

(二)原因分析

從現(xiàn)實角度來看，造成我國當前行政規(guī)范性文件失范的原因是多方面的：

第一，法律規(guī)范的缺失，致使行政規(guī)范性文件的制定與運作不規(guī)范。長期以來我國行政立法與理論研究集中在具體行政，熱衷于解決具體行政行為的可訴性以及追責機制等問題上，而對抽象的行政規(guī)范性文件卻缺乏應有的關(guān)注，更遑論進行深入的研究。

第二，行政規(guī)范性文件定位的誤區(qū)。長期以來行政機關(guān)及其有關(guān)部門對于行政規(guī)范性文件存在嚴重的定位誤區(qū)，將之視為一種法律規(guī)范，并擴張自由裁量權(quán)的范圍。如前文所述，行政規(guī)范性文件從廣義上包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)與規(guī)章，于是便錯誤的認為行政規(guī)范性文件都屬于法律規(guī)范的一種。此種定位的誤區(qū)導致了行政規(guī)范性文件的制定往往不是依據(jù)前面的法律規(guī)范制定的，而是根據(jù)各地的現(xiàn)實制定的，這就不可避免的導致了行政規(guī)范性文件與部分法律規(guī)范存在實體上的沖突。

第三，行政機關(guān)及其工作人員的法律素養(yǎng)欠缺。行政權(quán)是一項及其容易膨脹的權(quán)利，行政規(guī)范性文件的制定權(quán)也不例外。在所有權(quán)力中，行政權(quán)是最與利益直接相關(guān)的一項權(quán)力，行政機關(guān)很容易通過這項權(quán)力獲取利益，特別是在我國行政權(quán)缺乏有效制約的背景下，行政機關(guān)及其工作人員更會有鋌而走險而跟著利益走的沖動。在這種情況下，某些有行政規(guī)范性文件制定權(quán)或者能夠干涉行政規(guī)范性文件制定的個人，可很有可能濫用權(quán)利。

三、行政規(guī)范性文件法治“失范”的因應：路徑選擇與制度構(gòu)建

行政規(guī)范性文件的失范是我國長久以來沒有得到充分關(guān)注的問題，雖然我國目前理論界對這一問題已經(jīng)有了一定的研究，但是許多問題還沒有充分厘清。因此筆者將針對上述存在的問題結(jié)合其原因，提出對應性的解決策略。

(一)加強立法，明確制定主體與權(quán)限

我國目前有關(guān)行政規(guī)范性文件失范的原因中，很大程度上是由于立法的缺失。因此，首先要通過立法上的補充來對有關(guān)問題予以明確，主要包括明確指定主體與及各個主體的權(quán)限問題。權(quán)責明確是行政機關(guān)活動的基本要求，要求行政機關(guān)在行使權(quán)力的時候必須要明確相應的責任。這就要求行政機關(guān)在制定行政規(guī)范性文件的時候，應當切實履行相應的職責，明確各個部門的職權(quán)范圍，對于職權(quán)交叉的情況應當積極落實相應的處理規(guī)則，更好的發(fā)揮行政規(guī)范性文件的法治效果。

(二)完善制定程序，保證行政參與和行政公開

程序是我國目前行政立法中最容易忽視的事項，這是受我國“重實體，輕程序”的傳統(tǒng)所影響的。行政規(guī)范性文件的制定程序是其實踐法治的具體體現(xiàn)，因此，積極完善行政規(guī)范性文件的制定程序?qū)τ诜乐狗乐纹涫Х兑簿哂兄匾默F(xiàn)實意義。從具體舉措上說，完善我國行政規(guī)范性文件的制定程序就是要確保行政規(guī)范性文件制定的參與性與公開性。

(三)建立長效的審查與清理機制

現(xiàn)行多層次、多主體的行政規(guī)范性文件模式下，許多沒有實質(zhì)意義或者與法律規(guī)范相沖突的文件被制定出來，形成了行政規(guī)范性法律文件泛濫的不良局面。為解決這一現(xiàn)實問題，筆者提倡建立一個長效的審查和清理機制。

審查機制的構(gòu)建必然要明確的是由誰審查、審查什么的問題。①如果行政規(guī)范性文件的與現(xiàn)行法律、法律以及規(guī)章等存在沖突或者規(guī)范性文件在內(nèi)容上不屬于其實際制定主體管理的事項。通過構(gòu)建此種審查機制能夠?qū)π姓黧w后來制定的行政規(guī)范性文件進行有效的監(jiān)督，從而大大減少行政規(guī)范性文件法治失范的現(xiàn)象。

清理機制是針對已經(jīng)存在的沒有實質(zhì)意義的行政規(guī)范性文件以及審查不通過的不符合法治規(guī)范要求的文件。行政規(guī)范性的清理機制主要是為了保障行政規(guī)范性文件的純凈性，避免由于行政規(guī)范性文件內(nèi)容沖突而導致的問題。從現(xiàn)實情況來看，行政規(guī)范性文件內(nèi)容上依然存在很多的問題，這些問題在很大成都上妨礙了行政規(guī)范性問題的效果的發(fā)揮，而通過將這些存在問題的行政規(guī)范性文件清理出去，能夠有效的發(fā)揮行政規(guī)范性文件的作用，減少行政規(guī)范性文件的問題。

(四)健全行政規(guī)范性文件制定與運行的責任機制

如前所述，當前行政規(guī)范性文件的制定缺乏有效的責任機制，行政機關(guān)及其部門濫用行政規(guī)范性文件的制定權(quán)以及相關(guān)人員濫用執(zhí)行權(quán)的情況較為普遍。筆者認為，應當健全行政規(guī)范性文件制定與運行的責任機制，將責任落實到個人，從而規(guī)范個體行為，形成有效的約束效果。

四、結(jié)語

行政規(guī)范性文件是行政法治的重要途徑，直接關(guān)涉到政府法治的有效運作。行政規(guī)范性文件應當發(fā)揮法治的功能，通過對法律文件的具體闡明，從而發(fā)揮社會治理的作用。筆者通過對行政規(guī)范性文件法治失范的現(xiàn)實問題進行檢討，通過全方位的分析與探討，指出目前行政規(guī)范性文件執(zhí)行與作用存在問題，并提出相應的建議。當然，受本人研究水平的限制，本研究仍然存在較多的不足之處，需要在后文的研究中予以補充和完善。

[ 注 釋 ]

①劉松山.違法行政規(guī)范性文件之責任追究[J].法學研究，2002(4)：42.

[1]柳硯濤.我國行政規(guī)范性文件設(shè)定權(quán)之檢討——以當下制度設(shè)計文本為分析對象[J].政治與法律，2014，04：53-63.

[2]胡峻.論行政機關(guān)制定行政規(guī)范性文件行為的不當性[J].行政論壇，2014，04：68-71.

[3]黃金榮.“規(guī)范性文件”的法律界定及其效力[J].法學，2014，07：10-20.

[4]高秦偉.美國行政法上的非立法性規(guī)則及其啟示[J].法商研究，2011，02：147-153.

[5]胡峻.行政規(guī)范性文件評估結(jié)論的法律效力[J].內(nèi)蒙古社會科學(漢文版)，2011，03：42-46.

[6]武芳.論行政規(guī)范性文件的監(jiān)督途徑[J].湖北工程學院學報，2015，01：96-103.

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2095-4379-(2017)14-0104-02

鮑季秋，云南民族大學法學院，碩士研究生，研究方向：行政法學。