政府信息公開中的公共利益界定

曾引立

武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072

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政府信息公開中的公共利益界定

曾引立

武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072

在有關(guān)申請(qǐng)政府信息公開案件中，通常會(huì)涉及到公共利益。在公共利益的界定中，不同的語(yǔ)境下對(duì)公共利益也會(huì)存在著不同的解讀。公共利益由于存在于信息公開的例外事項(xiàng)中，所以成為申請(qǐng)人要求信息公開的申請(qǐng)能否得到法院支持的衡量標(biāo)尺。在當(dāng)前的審判實(shí)務(wù)中法院應(yīng)當(dāng)重視對(duì)政府信息公開中公共利益的本質(zhì)進(jìn)行界定，并強(qiáng)調(diào)通過(guò)比例原則對(duì)公共利益和個(gè)人利益——信息公開中的重要利益價(jià)值進(jìn)行衡量。

信息公開；公共利益；比例原則

《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)第14條第4款、第23條的但書中有著類似規(guī)定，即“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第5條第2款規(guī)定“因公共利益決定公開設(shè)計(jì)商業(yè)秘密、個(gè)人隱私政府信息的，被告應(yīng)當(dāng)對(duì)認(rèn)定公共利益以及不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的理由進(jìn)行舉證和說(shuō)明”。不難看出，公共利益作為一項(xiàng)例外事項(xiàng)，對(duì)政府信息能否公開啟到了至關(guān)重要的作用。然而，由于公共利益的不確定性，公共利益本身就成為了極為典型的不確定法律概念。這種不確定性，可以表現(xiàn)在其利益內(nèi)容的不確定性及受益對(duì)象的不確定性兩個(gè)方面。①

一、公法上對(duì)公共利益的界定

由于我國(guó)的公共利益往往比較明顯的體現(xiàn)在土地征收法律關(guān)系中，無(wú)論是憲法還是物權(quán)法等部門法，公共利益大多以“征收、征用”為模型進(jìn)行闡釋。有的學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)在所謂的公共利益，往往就是指實(shí)定法上的公共利益，同時(shí)由于立法者所代表的共同體的不同，實(shí)定法上的公共利益是由不同層級(jí)的立法完成。②也有學(xué)者認(rèn)為，法律上不宜直接對(duì)公共利益的概念進(jìn)行界定，在就公共利益發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)由司法針對(duì)個(gè)案就是否屬于公共利益進(jìn)行價(jià)值判斷。③當(dāng)然，還有的學(xué)者認(rèn)為，公共利益的判斷應(yīng)當(dāng)由立法者在憲法的價(jià)值范圍內(nèi)通過(guò)立法的方式作出基礎(chǔ)性、概括性的原則判斷，行政機(jī)關(guān)依公共利益之立法實(shí)施行政行為，結(jié)合事實(shí)與法律進(jìn)行具體化闡釋，司法機(jī)關(guān)以憲法的公益理念和實(shí)在的法律為基礎(chǔ)審查行政行為的公共利益目的和行為的妥當(dāng)性，有關(guān)公共利益之立法、行政司法皆需嚴(yán)格的程序要求，以程序之共識(shí)化解實(shí)體內(nèi)容上的紛爭(zhēng)。④

從上述觀點(diǎn)中，學(xué)者們提出該觀點(diǎn)的目的都是為了解決公共利益中不確定性，但其危險(xiǎn)性也是相當(dāng)?shù)拿黠@。譬如將上述某一概念放至司法實(shí)踐中，法官仍然會(huì)為如何清晰的界定公共利益而感到頭疼。若無(wú)清晰界定，就根本無(wú)法消除公共利益所帶來(lái)的不確定性，而使得公共利益仍長(zhǎng)著一張普洛透斯的臉，變化無(wú)常。在仍然奉“公權(quán)力法定“為圭臬的當(dāng)下，對(duì)具體語(yǔ)境下的公共利益進(jìn)行明確的界定才能夠消除公共利益本身所帶來(lái)的不確定性。

二、公共利益在《條例》中的應(yīng)有之義

既然要消除公共利益的不確定性，必須要認(rèn)識(shí)到任何一個(gè)法律制度不是隔絕的、孤立的，每一個(gè)具體價(jià)值判斷需要與整個(gè)體系保持統(tǒng)一性，否則其結(jié)果可能導(dǎo)致否定根本或者重要的法律價(jià)值。⑤對(duì)此，既然對(duì)公共利益是在信息公開的法律框架下進(jìn)行分析，那么這一分析就應(yīng)當(dāng)側(cè)重于把握涉及政府信息公開的法律法規(guī)(如《條例》)的立法目的和基本價(jià)值。

《條例》第1條規(guī)定，“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，制定本條例”。從中不難看出立法目的包含以下三個(gè)方面：第一，為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息；第二，為了提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政；第三，為了充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用。⑥在盡量保障信息公開的情況下，才能實(shí)現(xiàn)政府的行政受到公民的監(jiān)督，即陽(yáng)光行政。此外，《條例》及信息公開制度同時(shí)保障的是公民的信息獲取權(quán)，而不是知情權(quán)，因此政府更應(yīng)當(dāng)“以公開為原則”滿足公民“知的權(quán)利”。⑦在不涉及國(guó)家機(jī)密的情況下，應(yīng)當(dāng)盡可能的基于職責(zé)或者基于申請(qǐng)人申請(qǐng)公開政府信息，對(duì)可能涉及商業(yè)秘密的情形下，應(yīng)當(dāng)對(duì)商業(yè)秘密中可以公開的內(nèi)容進(jìn)行公開。雖然有的學(xué)者認(rèn)為在信息公開中，公益優(yōu)先為第一順位，公開優(yōu)先為第二順位⑧，但是筆者認(rèn)為在現(xiàn)代社會(huì)受憲法保障基本權(quán)利的理念影響，無(wú)條件地限制和犧牲私益的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返了，為了說(shuō)服當(dāng)事人(無(wú)論是不公開，還是公開但是涉及他人商業(yè)秘密等)都需要以一個(gè)更加強(qiáng)有力的理由(即以比例原則進(jìn)行衡量)。以上觀點(diǎn)，在最高人民法院發(fā)布于2014年9月公布的全國(guó)法院政府信息公開十大案例中就得到了印證。⑨就公開優(yōu)先和公益優(yōu)先何者應(yīng)當(dāng)處于前置地位的而言，《條例》已經(jīng)從立法目的積極地進(jìn)行回應(yīng)。此外，根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所2015年《中國(guó)政府信息公開第三方評(píng)估報(bào)告》中指出的“存在政府信啟、公開專門機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后、部分信息公開不全面、依申請(qǐng)公開規(guī)范化程度不高等問(wèn)題，需要進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，細(xì)化公開標(biāo)準(zhǔn)，提升公開效果”來(lái)看，公開優(yōu)先才是信息公開和信息公開中公共利益所應(yīng)當(dāng)考慮之首要含義。其更深層的原因在于，通過(guò)強(qiáng)調(diào)其公開優(yōu)先的立法本意，促進(jìn)政府信息公開，以保障公民本身應(yīng)有的信息獲取權(quán)。另外，在司法實(shí)踐中，法院對(duì)公共利益的審查往往都是以“不公開，不會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響。”而忽略對(duì)個(gè)人利益和公共利益的衡量。針對(duì)這一點(diǎn)，基于《條例》第23條，法院進(jìn)行司法審查的思維模式應(yīng)當(dāng)為：首先，應(yīng)當(dāng)將“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開的信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，”作為適用該條款的前提條件，即行政機(jī)關(guān)有先行判斷的義務(wù)，判斷申請(qǐng)公開的信息是否涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，同時(shí)還應(yīng)判斷公開后是否可能損害第三方合法權(quán)益；其次，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定申請(qǐng)公開信息涉及到商業(yè)秘密、個(gè)人隱私并且公開后可能損害第三方合法權(quán)益后，再行征求第三方的意見(jiàn)；最后第三方不同意公開的，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)考慮對(duì)公共利益的影響來(lái)最終決定是否公開。一旦未按照如上路徑對(duì)信息公開進(jìn)行審查，就極易造成通過(guò)“涉及商業(yè)秘密、個(gè)人秘密等”拒絕當(dāng)事人的信息公開申請(qǐng)。由此，“以公開優(yōu)先為第一順位，以公益優(yōu)先為第二順位”作為推定政府信息是否能夠公開的思路是具有合理性的。

三、比例原則在信息公開中的運(yùn)用

在世界各國(guó)行政立法中，比例原則被譽(yù)為行政法中的“帝王原則”。如果純粹作為學(xué)者滿足理論癖好而作的文字游戲，則沒(méi)有什么可以參考借鑒的必要。然而，比例原則絕非如此，在實(shí)踐中，比例原則與公法可謂是水乳相融。肇端于此，在中國(guó)政府信息公開中，該原則也應(yīng)當(dāng)成為衡量信息公開中個(gè)人利益和公共利益重要的平衡器。通過(guò)利益平衡的方法，使比例原則在公共利益和個(gè)人利益之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，打破了絕對(duì)的私人利益之上和絕對(duì)的公共利益之上的觀念，從而使二者處于具體情形中待分析的狀態(tài)，沒(méi)有絕對(duì)的優(yōu)先地位。⑩

如前所述，公共利益在信息公開的語(yǔ)境下，所代表的是一種公民廣泛的信息獲取權(quán)，而與之可能發(fā)生沖突的是商業(yè)秘密等私人利益。如果單純從價(jià)值論的角度上，我們很難準(zhǔn)確的衡量公共利益和私人利益，因?yàn)樵谏婕肮怖娴膯?wèn)題上，往往以個(gè)人利益為私益，當(dāng)然要為公益犧牲的邏輯已經(jīng)根深蒂固，所以得出的結(jié)論也必然是絕對(duì)的公益優(yōu)先。然而，如果將公共利益和個(gè)人利益放在規(guī)范之下，就有了可以衡量的基礎(chǔ)。其主要方式就是：首先，將個(gè)人利益視為公共利益的手段，將個(gè)人利益還原為公共利益；其次，若個(gè)人利益可以與公共利益發(fā)生競(jìng)和，那么在這個(gè)法律規(guī)范之下，公共利益和個(gè)人利益就無(wú)沖突可言，那么無(wú)論是實(shí)現(xiàn)公共利益還是實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益都是實(shí)現(xiàn)同一個(gè)目的；再次，如果個(gè)人利益無(wú)法還原為該法律規(guī)范下的公共利益，那么兩種利益當(dāng)然就發(fā)生了沖突，既然存在沖突，就有了通過(guò)比例原則衡量的可能；最后，根據(jù)社會(huì)需求和法官的自由裁量去決定對(duì)二者之間對(duì)何者進(jìn)行保護(hù)更有利于最小侵害的發(fā)生。

四、結(jié)語(yǔ)

公共利益和個(gè)人利益，信息公開中的價(jià)值和內(nèi)涵，比例原則在行政法上的運(yùn)用都不是可以簡(jiǎn)單地用寥寥文字進(jìn)行闡釋的，當(dāng)然，文中僅將公共利益和個(gè)人利益置于信息公開法律規(guī)范之下粗略揭示，并通過(guò)比例原則將個(gè)人利益還原成一種公共利益，將這種公共利益和信息公開法律法規(guī)中的公共利益暴露在當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)實(shí)之中，由法官的自由裁量權(quán)，引導(dǎo)當(dāng)前信息公開的價(jià)值取向以及政策導(dǎo)向。

[ 注 釋 ]

①陳新民.德國(guó)公法學(xué)理論基礎(chǔ)(上)[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2001：182.

②胡錦光.論我國(guó)憲法中公共利益的界定[J].中國(guó)法學(xué)，2005(01).

③王利明.論征收制度中的公共利益[J].政法論壇，2009(2).

④胡鴻高.論公共利益的法律界定——從要素解釋的路徑[J].中國(guó)法學(xué)，2008(04).

⑤王敬波.政府信息公開中的公共利益衡量[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2014(09).

⑥涂四溢.<政府信息公開條例>的價(jià)值缺陷[J].行政法學(xué)研究，2010(01)：59.

⑦戚紅梅.我國(guó)政府信息公開制度立法目的之探討[J].河北法學(xué)，2013，5：166.

⑧同⑤.

⑨最高人民法院公布全國(guó)法院政府信息公開十大案例之三——“楊政權(quán)訴山東省肥城市房產(chǎn)管理局案”.

⑩姜昕.公法上比例原則研究[D].吉林大學(xué)，2005.

D63；D

A

2095-4379-(2017)14-0102-02

曾引立(1996-)，男，漢族，浙江溫州人，法學(xué)學(xué)士，就讀于武漢大學(xué)法學(xué)院。