運用先行先試權(quán)創(chuàng)新的法律問題研究**寧夏哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目《法治視域下以“五大發(fā)展理念”統(tǒng)領(lǐng)“四個寧夏建設(shè)”》的部分研究成果。

張 蘋

寧夏黨校，寧夏 銀川 750021

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運用先行先試權(quán)創(chuàng)新的法律問題研究**寧夏哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目《法治視域下以“五大發(fā)展理念”統(tǒng)領(lǐng)“四個寧夏建設(shè)”》的部分研究成果。

張 蘋

寧夏黨校，寧夏 銀川 750021

創(chuàng)新理念對于突破現(xiàn)有體制的束縛意義深遠。國務(wù)院賦予多地先行先試權(quán)，意在使這些地方通過改革，進行創(chuàng)新試驗。本文闡述了先行先試權(quán)的法律內(nèi)涵，并對運用先行先試權(quán)進行創(chuàng)新時需要注意的問題進行了分析，以期為先行先試權(quán)發(fā)揮作用盡綿薄之力。

創(chuàng)新理念；先行先試

黨的十八屆五中全會提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，對于指導(dǎo)我國經(jīng)濟社會向前發(fā)展有著重要的意義，其中，創(chuàng)新對于突破現(xiàn)有制度的束縛意義深遠。國務(wù)院賦予多地先行先試權(quán)，意在使這些地方通過經(jīng)濟制度、管理體制等方面的改革，進行創(chuàng)新試驗，推動經(jīng)濟社會發(fā)展，試驗成功的，再在全國推廣開來。

一、以創(chuàng)新理念為指導(dǎo)推進先行先試權(quán)的運用

創(chuàng)新，就是要推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新。它意味著突破現(xiàn)有的框架和束縛，對妨礙經(jīng)濟社會發(fā)展的舊制度、舊方法進行深刻地變革。國務(wù)院賦予了多地“先行先試”的權(quán)力，運用中央賦予的先行先試權(quán)，推動經(jīng)濟社會各方面的發(fā)展，就是落實創(chuàng)新精神的具體體現(xiàn)。

所謂先行先試，指的是率先推行改革的試驗、突破和創(chuàng)新，①它與創(chuàng)新理念有著內(nèi)涵上的相同之處。先行先試是一種漸進式的改革，它通過不斷的“試錯”，探索出適合經(jīng)濟社會發(fā)展的新思路、新方法、新制度，它能夠有效地避免激進式改革帶來的風(fēng)險，降低改革的成本和阻力。②

行政法意義上的先試先行權(quán)既包括行政主體先行立法權(quán)和立法變通權(quán)，也包括變通執(zhí)法權(quán)。③其中先行立法權(quán)指的是為彌補上位法的空白，地方可以創(chuàng)制規(guī)則的權(quán)力；立法變通權(quán)是指享有立法變通權(quán)的主體有權(quán)根據(jù)不同情況、根據(jù)時代發(fā)展的要求，對上位法進行一定范圍的突破；④而變通執(zhí)法權(quán)指的是地方行政機關(guān)有變通執(zhí)行或停止執(zhí)行中央層面法律的權(quán)力。民族自治地方還可以根據(jù)《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，享有比其他地方更為廣泛的變通執(zhí)法權(quán)——該法第二十條的規(guī)定：“上級國家機關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關(guān)可以報經(jīng)該上級國家機關(guān)批準，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行”。據(jù)此，擁有先行先試權(quán)的地方，可以利用政策與法律賦予的各類先行先試權(quán)，大膽改革，銳意創(chuàng)新。

二、運用先行先試權(quán)創(chuàng)新需要注意的問題

運用先行先試權(quán)創(chuàng)新的過程中，既要通過法治保障創(chuàng)新的合法性，又要運用法律手段保障先行先試權(quán)的合理行使。

(一)發(fā)揮法治在運用先行先試權(quán)創(chuàng)新過程中的作用

以創(chuàng)新理念行使先行先試權(quán)，推動經(jīng)濟社會發(fā)展，必須要遵守法治，否則就有可能造成失序。法治本身所具有的約束性、規(guī)范性與穩(wěn)定性等特點，對創(chuàng)新提出了以下要求。

第一，創(chuàng)新要在法治的軌道上運行。無論是制度創(chuàng)新，還是科技創(chuàng)新，都要遵守憲法的基本原則和法律的基本精神，有效避免創(chuàng)新與法治之間的沖突，以防法治被無原則地破壞。

第二，一些創(chuàng)新成果可以上升為法律。在實踐中，已經(jīng)被證明成熟的改革舉措，可以通過制定法律、法規(guī)、規(guī)章的方式固定下來，作為經(jīng)驗進行推廣。當然，如果這些被固定下來的舉措不能很好地適應(yīng)社會發(fā)展新形勢的需要，新一輪的創(chuàng)新會再一次啟動，這是一個“否定之否定”式的螺旋式上升的發(fā)展過程。

第三，創(chuàng)新成果上升為法律需要謹慎。這就要求我們處理好創(chuàng)新的開拓進取性與法律的穩(wěn)定性之間的關(guān)系，不可盲目地將所有創(chuàng)新成果都上升為法律，以防出現(xiàn)朝令夕改的現(xiàn)象。法治對創(chuàng)新提出的上述要求，目的都是為了保障經(jīng)濟社會在秩序穩(wěn)定的前提下向前發(fā)展。

(二)通過法律手段保障先行先試權(quán)合理運用

先行先試權(quán)是中央賦予的一項權(quán)力，權(quán)力具有無限擴張性，如果不對權(quán)力行使的界限加以明確，就很容易造成權(quán)力的濫用，侵害國家和人民的合法權(quán)益。目前我國對先試先行權(quán)的監(jiān)督并無法律的明文規(guī)定，造成了很大的隨意性。在運用先行先試權(quán)創(chuàng)新的過程中，要通過法律手段對先行先試權(quán)予以必要的限制，保障其得到正當運用。

1.注意先行先試權(quán)的界限——法律的基本精神

先行先試權(quán)是對實定法的一種突破，旨在通過突破現(xiàn)有法律的束縛，完成社會的變革。先行先試雖然可以突破實定法的范圍，卻并非毫無限制，它必須要遵循法律的基本精神。西方自然法學(xué)家認為，在實定法之上，存在著自然法。自然法主張?zhí)熨x人權(quán)，人人平等，公正至上等基本原則，以及公平、正義、人權(quán)等法律的基本精神，是各種具體法規(guī)的指導(dǎo)原則。當實定法不能適應(yīng)社會發(fā)展的需求，需要對其進行變革時，不能違背自然法的基本原則和基本精神。擁有先行先試權(quán)的地方，在對經(jīng)濟社會發(fā)展進行“試錯”時，同樣需要遵守這些原則和精神，具體到實踐層面來講，就是要做到依法行政。

所謂依法行政，指的是“行政權(quán)利的存在、運用必須依據(jù)法律、符合法律，而不是與法律相抵觸”，⑤依法行政中的“法”究竟為何義，學(xué)界主要形成了兩大類不同的觀點：一類認為依法行政原則中的“法”是形式意義上的法，即法律法規(guī)和規(guī)章；另一類認為依法行政原則中的“法”是實質(zhì)意義上的法，即法的精神和原則。⑥筆者贊同后一種觀點，認為改革實為對現(xiàn)有制度的創(chuàng)新與突破，如果囿于實定法的框架，則無法達到改革的目的。只有以法律的基本精神和原則作為先行先試權(quán)的界限，才能既保證創(chuàng)新，又保證其正當性。

從表1中看出，第一道氣環(huán)的閉口間隙較小，第二道及第三道密封環(huán)閉口間隙較大，其原理利用第二、三道密封環(huán)較大的閉口間隙將其上部的壓力泄去，增大第一道環(huán)的上下壓差，以便活塞頂上的高壓氣體可以輕易地將缸壁上的機油吹下，減少機油的消耗。所以第二、三道環(huán)是不會出現(xiàn)閉口間隙過小的問題，下面通過計算來確認第一道環(huán)的閉口間隙允許的最小值。

2.完善對地方自主權(quán)行使的約束

先行先試最吸引人之處，便是以“試驗”的名義向地方讓渡了中央的部分職權(quán)，使地方在完善市場經(jīng)濟的探索中擁有更大的自主權(quán)。⑦對地方行使先試先行權(quán)進行約束，主要有兩個途徑：第一，選擇試點時對試點進行綜合的考量；第二，該地方在行使這項權(quán)力時，自覺遵守正當性的約束，正確行使地方自主權(quán)。國務(wù)院已經(jīng)賦予了多地先行先試的權(quán)力，充分證明中央在對這些地方進行綜合考量時，對這些地方進行創(chuàng)新的能力和前景是持肯定態(tài)度的。所以，地方在行使先行先試權(quán)時，要注重這項權(quán)力行使的正當性，合理、正確地行使地方自主權(quán)。

所謂地方自主權(quán)指的是地方(相比于中央而言)獨立自主地決定、處理自身事務(wù)。實踐中，從建國初期一直到今天，地方政府所擁有的“自主權(quán)力”并不少。⑧我國憲法第3條第4款規(guī)定：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！边@就為如何處理中央與地方的權(quán)力分配關(guān)系提供了一個基本原則。就此而言，中國的普通地方單位是具有地方自主權(quán)的。而自從改革開放以來中央政府不斷的財權(quán)和事權(quán)下放，地方政府進一步掌握了更為可觀的權(quán)力，以至有人認為是“中央擁‘集權(quán)’之虛名，地方收‘濫權(quán)’之實惠”。⑨當然，這里的“濫權(quán)”并不意味著地方政府真的擁有了過多過濫的權(quán)力，而指的是中央在下放權(quán)力后未能有效地監(jiān)督地方政府恰當?shù)匦惺箼?quán)力。因此，在地方行使先行先試權(quán)時，加強中央對地方的監(jiān)督，是十分有必要的，地方也應(yīng)當發(fā)揮能動性，建立健全自我約束機制。因此，擁有先行先試權(quán)的地方，行使先行先試權(quán)要進行自我約束，保障地方自主權(quán)的合理行使。

[ 注 釋 ]

①王誠.改革中的先行先試權(quán)研究[D].上海交通大學(xué)博士畢業(yè)論文，2009.

③王誠.改革中的先行先試權(quán)研究[D].上海交通大學(xué)博士畢業(yè)論文，2009.

④宋方青.突破與規(guī)制：中國立法變通權(quán)探討[J].福建法學(xué)，2008(3).

⑤應(yīng)松年，主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：中國法制出版社，2009.

⑥應(yīng)松年，主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：中國法制出版社，2009.

⑦沈翀，皮曙初.國家“試驗新區(qū)”之爭[J].瞭望新聞周刊，2007(13).

⑧王誠.改革中的先行先試權(quán)研究[D].上海交通大學(xué)博士畢業(yè)論文，2009.

⑨王建學(xué).我國的地方自治：憲法文本的解讀和現(xiàn)實狀況的考察[J].廈門大學(xué)法律評論(第十二輯)，2006：46.

[1]應(yīng)松年，主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：中國法制出版社，2009.

[2]季衛(wèi)東.憲政新論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2002：126.

[3]王建學(xué).我國的地方自治：憲法文本的解讀和現(xiàn)實狀況的考察[J].廈門大學(xué)法律評論(第十二輯)，2006：46.

[4]沈翀，皮曙初.國家“試驗新區(qū)”之爭[J].瞭望新聞周刊，2007(13).

[5]宋方青.突破與規(guī)制：中國立法變通權(quán)探討[J].福建法學(xué)，2008(3).

[6]王誠.改革中的先行先試權(quán)研究[D].上海交通大學(xué)博士畢業(yè)論文，2009.

D

A

2095-4379-(2017)14-0050-02

張?zhí)O(1986-)，河北衡水人，2015年獲南開大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)博士學(xué)位，寧夏黨校法學(xué)教研部，講師。