關(guān)于公益性國有企業(yè)的理論探討

楊 華

（030006 山西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 山西 太原）

關(guān)于公益性國有企業(yè)的理論探討

楊 華

（030006 山西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 山西 太原）

國有企業(yè)改革歷經(jīng)三十多年，經(jīng)歷了放權(quán)讓利階段、承包經(jīng)營階段、現(xiàn)代企業(yè)制度初步建設(shè)階段和現(xiàn)代企業(yè)制度完善階段，取得了巨大的成就。但是，在現(xiàn)階段國有企業(yè)改革仍有許多不足之處。其中，國有企業(yè)分類不清，在很大程度上阻礙了國有企業(yè)改革的順利進行。我們有必要對公益性國有企業(yè)進行相關(guān)的理論探討，以準確界定其范圍，才能在此基礎(chǔ)上實施國有企業(yè)的分類改革，促進國有企業(yè)改革的順利進行。

國有企業(yè)；公益性；政府

一、公益性國有企業(yè)的含義及特征

公益性國有企業(yè)這一個提法是邵寧在2011年中國企業(yè)領(lǐng)袖年會上首次正式提出的。他指出：“國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整將使得國有企業(yè)向兩個方向集中，這兩個方向分別是公益性質(zhì)的國有企業(yè)和競爭領(lǐng)域的國有大企業(yè)。”這里的公益是指一種福祉和利益，而這種福祉和利益不只是個人的，而是社會大眾共同的福祉和利益。公益性國有企業(yè)有雙重目標分別是社會效益和經(jīng)濟效益，但是以社會效益作為其第一目標，它的盈利性不是最主要的。

公益性國企具備四個特征：第一，其產(chǎn)品關(guān)系到國民經(jīng)濟發(fā)展基本條件。該類企業(yè)所提供的產(chǎn)品往往屬于人們生產(chǎn)生活的必需品，這些產(chǎn)品供給的好壞直接影響社會公眾基本的生活狀況與生產(chǎn)狀況，也關(guān)系到社會福利狀況與社會穩(wěn)定。第二，在經(jīng)營中存在著不同程度的壟斷或寡頭競爭。由于公益性國有企業(yè)所投資的領(lǐng)域往往是投資成本大，周期長，收益少的領(lǐng)域，一般都是國家出資，私人資本不愿意進入這個行業(yè)。第三，政府與企業(yè)的關(guān)系更為密切。由于公益性國有企業(yè)提供的產(chǎn)品關(guān)系到人民切身利益,政府為了保障其公益性的實現(xiàn),往往實行較強的管控。第四，企業(yè)社會效益高于經(jīng)濟效益，應(yīng)經(jīng)常承受政策性的虧損。

二、對公益性國有企業(yè)的誤解

1.公益性是公益性國有企業(yè)所獨有的屬性

大部分人存在這樣一個誤區(qū)：他們認為公益性國有企業(yè)與競爭性國有企業(yè)最大的區(qū)別在于其具有公益性，其實并不然。無論是公益性國有企業(yè)還是競爭性國有企業(yè)，都屬于國有企業(yè)的范疇，而公益性是國有企業(yè)的天然屬性。國有企業(yè)的公益性依其表現(xiàn)方式有以下不同類型：第一，直接追求國家利益或?qū)崿F(xiàn)國家職能，如主權(quán)基金及其投資、印鈔造幣、戰(zhàn)略儲備、煙草專賣等；第二，提供準公共產(chǎn)品（準公共產(chǎn)品是指具有有限的非競爭性或有限的非排他性的公共產(chǎn)品，它介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，如教育、政府興建的公園、公路都屬于準公共產(chǎn)品。），如高鐵、保障房等；第三，提供公用產(chǎn)品或公用服務(wù)，如水電、公共運輸、郵政電信等，包括不與成本直接掛鉤的普遍服務(wù)；第四，上繳利潤納入公共財政、用于公共目的，如修橋鋪路、社會保障等。由此可見，不論是公益性國有企業(yè)還是競爭性國有企業(yè)，都具有公益性，承擔著一定的社會職能，影響著國家的經(jīng)濟安全。它們的區(qū)別在于公益性國有企業(yè)把社會效益放在第一位，而競爭性國有企業(yè)將經(jīng)濟效益放在第一位。

2.公益性國有企業(yè)不考慮盈利性

有人認為，公益性國有企業(yè)具有公益性，那么只要體現(xiàn)其公益性就可以了，不需要考慮其盈利性。這種觀點其實是對公益性國有企業(yè)的一種誤讀。對于具有公益性質(zhì)的國有企業(yè)來說，突出體現(xiàn)它的社會效益固然是它存在的基礎(chǔ)，但是任何企業(yè)都是市場經(jīng)濟中的微觀主體，都必須遵守市場經(jīng)濟的基本規(guī)律。即使公益性國有企業(yè)要承受一定的政策性虧損，但并不意味著它們就可以不講成本。公益性國有企業(yè)除了體現(xiàn)其社會效益，履行提供公共產(chǎn)品的職能外，還應(yīng)該盡可能地完成其經(jīng)濟目標，要以現(xiàn)代企業(yè)制度來規(guī)范和要求自己，盡可能提高企業(yè)運作的效率，在更多承擔社會效益的前提下實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

三、公益性國有企業(yè)中政府與企業(yè)的關(guān)系

國有企業(yè)天然的具有雙重屬性，是經(jīng)濟和政治的混合，如何厘清政府與國有企業(yè)之間的關(guān)系一直是國有企業(yè)改革中被屢屢提到的話題，在市場經(jīng)濟體制下，政府主要通過兩種途徑來實現(xiàn)該類國有企業(yè)的公益性目標：一是作為出資人通過出資人權(quán)能的行使來實現(xiàn)政府設(shè)立該類企業(yè)的意圖；二是作為社會管理者從企業(yè)外部對這類企業(yè)給予政策支持和監(jiān)督。

1.政府作為投資者

在通常情況下，政府不應(yīng)過多干預(yù)國有企業(yè)自身經(jīng)營活動，但由于公益性是其區(qū)別于普通商事企業(yè)的一個顯著特征，公益性決定了其不能以經(jīng)濟利益最大化為目標，此類企業(yè)往往需要政府批準方可設(shè)立，同時，在組織機構(gòu)和治理方面和政府的關(guān)系相對密切，受國家的影響和控制較大，有時候，盡管這類國有企業(yè)采用了公司形態(tài)的組織形式，并盡可能地采取了市場化的經(jīng)營模式，但其特定目的使它在治理機構(gòu)的權(quán)能設(shè)置上、在董事等高管人員的選任上以及相應(yīng)的管理制度上都會受到政府一定程度的控制，而非純粹的商業(yè)化運作。

2.政府作為管理者

由于公益性國有企業(yè)主要提供公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，不以利益最大化為目標，有時還需要提供雖然虧損但社會發(fā)展所必需的公共產(chǎn)品或服務(wù)，為使這類企業(yè)能夠得以持續(xù)發(fā)展，國家依據(jù)社會管理者身份對其進行外部支持就很有必要，這種支持主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠、財政補貼等方面。此外，鑒于公共服務(wù)行業(yè)的“合同失靈”，即市場機制本身并不能對產(chǎn)品質(zhì)量進行有效鑒別，由政府對該類國有企業(yè)進行監(jiān)督，以實現(xiàn)其公益目標，也極為必要。當然，這種監(jiān)督必須是適度監(jiān)督。對于涉及國家經(jīng)濟政策和社會公眾基本權(quán)益的事項，應(yīng)進行監(jiān)管，但對于僅涉及企業(yè)私益的事項，政府則不應(yīng)介入。

通過對公益性國有企業(yè)的相關(guān)分析，我認為準確區(qū)分公益性國有企業(yè)和競爭性國有企業(yè)是十分必要的，也有著重要的意義。只有厘清公益性國有企業(yè)和競爭性國有企業(yè)，才能在此理論基礎(chǔ)上對國有企業(yè)進行分類改革，進一步推進國有企業(yè)改革的進程。

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楊華（1993～），女，漢族，山西孝義人，現(xiàn)為山西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院民商法2015級研究生。