我國碳排放交易配額初始分配研究

王 欣

（100070 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院 北京）

我國碳排放交易配額初始分配研究

王 欣

（100070 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院 北京）

碳排放配額的初始分配作為影響碳交易制度有效運(yùn)行的重要因素，關(guān)系著低碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文結(jié)合歐美等地區(qū)的實(shí)踐，對現(xiàn)行的三種分配方式進(jìn)行考察，并剖析了免費(fèi)分配的不合理之處。在此基礎(chǔ)上，提出我國在碳交易中選擇拍賣分配較為理想。

碳排放配額；初始分配；免費(fèi)分配；拍賣分配

2011 年國家發(fā)改委在碳排放交易試點(diǎn)工作啟動會議上，將北京、廣東、上海、天津、重慶、湖北和深圳7省市確定為首批試點(diǎn)省市。2014年4月，隨著重慶市《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》的公布實(shí)施，國家發(fā)改委確立的交易試點(diǎn)已全部啟動工作，中國碳排放權(quán)交易平臺建設(shè)的序幕陸續(xù)拉開。

一、碳排放配額初始分配的主要方式

碳排放權(quán)交易制度中有一個重要問題，就是碳排放配額如何分配。碳排放配額初始分配，是指管理機(jī)構(gòu)以排放配額的形式規(guī)定個體的資源使用權(quán)，目前主要有免費(fèi)分配、拍賣分配、混合分配。

（一）免費(fèi)分配

免費(fèi)分配，是管理機(jī)構(gòu)依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)將排放配額免費(fèi)分配給企業(yè)，主要包括祖父制和標(biāo)桿法。祖父制最為常用，是以排放主體在基準(zhǔn)期的歷史平均排放量為基礎(chǔ)確定應(yīng)獲得的碳排放份額。祖父制一般情況下不會對企業(yè)帶來較大影響，可以保護(hù)產(chǎn)業(yè)競爭力。

標(biāo)桿法，是監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立各行業(yè)的基準(zhǔn)排放率，然后用排放主體的產(chǎn)量乘以基準(zhǔn)排放率來獲得所應(yīng)得的配額。該基準(zhǔn)可以是行業(yè)內(nèi)的平均排放量、燃料消耗量或單位生產(chǎn)量。標(biāo)桿法與祖父制的不同就在于各企業(yè)碳排放密度的高低不會影響碳排放權(quán)的分配，可以解決祖父制下一些較早采取減排的企業(yè)獲得較少配額，而污染大戶獲得較多配額的問題，更多體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)正義。

（二）拍賣分配

拍賣分配，是由管理機(jī)構(gòu)規(guī)定一定的拍賣方式，企業(yè)通過競價來獲取排放配額。根據(jù)定價方式的不同，可以分為密封競價拍賣和上升競價拍賣。前者是由競價者同時提交需求方案，拍賣者將需求加總形成總需求曲線，總供給外生給定，總需求和總供給相交決定了市場出清價格。大于該價格的需求均得到滿足，等于該價格的需求則由管理機(jī)構(gòu)定量分配，低于這一價格的不能獲得配額。后者就是在開放的競爭環(huán)境中，每個競價者都可以按其意愿出價，由出價最高者獲得配額。

拍賣分配有效遵從了“污染者付費(fèi)”原則，使企業(yè)通過支付相應(yīng)對價來獲得配額，同時政府可以將獲得的拍賣收入用來減少扭曲性稅收和完善地方財(cái)源建設(shè)。

（三）混合分配

混合分配，即免費(fèi)與拍賣混合的分配，指一部分配額免費(fèi)分配，另一部分實(shí)行拍賣分配。采用此方式的國家一般會隨著時間推移，逐步擴(kuò)大拍賣的比例。在實(shí)行碳排放交易制度的初期采用此方式，是為了起到一定的過渡作用，避免給企業(yè)造成不適應(yīng)。但是，其弊端也不可避免，隨著時間推移到實(shí)行拍賣分配時，碳排放權(quán)的獲得需要支付相應(yīng)的對價，企業(yè)還是不適應(yīng)，還是會遭到利益受損企業(yè)的抵制。

二、域外碳排放分配方式的實(shí)踐

目前國際上碳排放配額的分配方式幾乎沒有完全采取免費(fèi)分配的例子，因此筆者在此主要圍繞歐盟碳排放交易體系（EUETS）的混合分配和美國區(qū)域溫室氣體減排行動（RGGI）的拍賣分配進(jìn)行分析。

（一）歐盟的混合分配

配額免費(fèi)發(fā)放可以削弱企業(yè)的抵制情緒，這在碳排放市場設(shè)立初期接受度最高。但是歐盟的實(shí)踐效果并不如人所愿。它無法體現(xiàn)行業(yè)排放和企業(yè)排放的個性差異，難以充分有效配置碳排放配額。而且這種方式不利于資源（因配額具有一定的稀缺性而產(chǎn)生了價值，故有學(xué)者認(rèn)為其屬于一種資源）流向積極減排的企業(yè)，降低了減排的積極性和低碳技術(shù)的推廣應(yīng)用。

歐洲委員會在第一階段和第二階段實(shí)施效果的基礎(chǔ)上，于2009年對相關(guān)法律框架進(jìn)行了修改，決定在第三階段（2013-2020年）將免費(fèi)發(fā)放的部分逐步過渡到拍賣法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，EUETS最初兩年的年均減排成本在6-18億美元之間，但每年潛在的因?qū)⒚赓M(fèi)配額以成本形式轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者而獲得的財(cái)富可達(dá)480億美元左右。從這個角度來看，歐盟這種注重初始免費(fèi)分配的方式并不能有效地解決社會公平問題，反而進(jìn)一步使企業(yè)對拍賣法產(chǎn)生抵觸。

（二）美國的拍賣分配

美國的RGGI，是全世界第一個拍賣接近全部配額的碳排放交易體系，旨在實(shí)現(xiàn)發(fā)電行業(yè)的節(jié)能減排，是較為少見的只對某一行業(yè)進(jìn)行覆蓋的碳交易。

從實(shí)施效果來看，有學(xué)者將其稱為“雙重紅利”，即政府獲得的拍賣對價不僅可以解決環(huán)境問題，還可以降低社會運(yùn)行成本，將其用于減稅、低收入者的社保中。對于免費(fèi)分配可能帶來的逆向激勵之弊端，拍賣法將配額的獲得予以有償化，可以使得較早實(shí)行減排的企業(yè)真正受益。因此拍賣法可以真實(shí)的反映出減排成本，為碳交易市場提供一個可靠的價格信號。

三、我國碳排放配額初始分配的應(yīng)然選擇

我國碳排放交易試點(diǎn)的啟動，是政府做出的一種戰(zhàn)略性選擇，碳交易在全國范圍內(nèi)的普遍實(shí)施將是一個必然趨勢。在試點(diǎn)期間，從理論和實(shí)踐上為我國探索一個更能有效表達(dá)公平效率、更有活力的分配方式，尤具戰(zhàn)略意義。

（一）免費(fèi)分配的不合理性

之所以偏好免費(fèi)分配，就是為了保持本國企業(yè)的國際競爭力。如澳大利亞實(shí)施EAP的主要目的就是為了對那些生產(chǎn)出口產(chǎn)品并因碳排放交易的實(shí)施而處于不利地位的企業(yè)提供援助。其不合理之處，主要有：

（1）不利于發(fā)揮市場的作用。免費(fèi)分配的根源是國家為了使其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、涉外企業(yè)的國際競爭力甚至政府官員的政績不受影響，從而以一種無償?shù)呐漕~分配制度對企業(yè)予以“補(bǔ)償”，將碳交易可能帶來的經(jīng)濟(jì)波動降到最低。這種方式對企業(yè)經(jīng)營不會造成負(fù)擔(dān)，甚至可以使其借機(jī)提價來獲利，把自身負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給消費(fèi)者。毫無疑問，這將會導(dǎo)致國家管理在公益與私益、公平與效率之間顧此失彼，不符合政府善治的要求。

在配額分配上，政府過度插手就會抑制市場。分配方案的選擇與確定，尤其是在從免費(fèi)分配到拍賣分配的演進(jìn)、碳配額的計(jì)量等專業(yè)性問題上，政府完全可以通過細(xì)小的制度改進(jìn)把它交給市場，完善社會治理方式。

（2）不利于可持續(xù)發(fā)展。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就，但是資源過度消耗、環(huán)境嚴(yán)重破壞也是事實(shí)。從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，這會陷入一種過分追求數(shù)量的“有增長無發(fā)展”的怪圈。

可持續(xù)發(fā)展中人與自然的協(xié)同發(fā)展是文明發(fā)展的核心要求，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)以文明發(fā)展來解構(gòu)唯GDP的增長主義。免費(fèi)分配是一種充分顧及企業(yè)感受的方式，但是我國的企業(yè)普遍環(huán)保意識淡薄，因此，繼續(xù)選擇免費(fèi)分配在實(shí)踐中會與碳排放交易的制度目標(biāo)產(chǎn)生一定程度的背離，與可持續(xù)發(fā)展的理念不符。

（3）違背《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》（SCM）與國際氣候變化法的基本精神。免費(fèi)分配可以看做是政府為企業(yè)提供的一種財(cái)政資助，政府放棄應(yīng)得收入使企業(yè)獲得優(yōu)惠，可以認(rèn)為構(gòu)成SCM下的補(bǔ)貼行為?！毒┒甲h定書》第2.1（a）中規(guī)定“逐步減少或消除所有的溫室氣體排放部門違背《公約》目標(biāo)的市場缺陷、財(cái)政激勵、稅收和關(guān)稅免除及補(bǔ)貼，并采用市場手段?！蓖瑫r，《聯(lián)合國氣候變化國際公約》鼓勵各國采取更有力的措施應(yīng)對全球氣候變化，免費(fèi)分配則會使減排效果和清潔技術(shù)的研發(fā)運(yùn)用效果大打折扣。

（二）我國碳交易中應(yīng)實(shí)行拍賣分配

與免費(fèi)分配相比，拍賣分配方式在實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)上更具有戰(zhàn)略意義。從理論上講，拍賣分配不僅符合WTO的基本規(guī)則（尤其是SCM）和國際氣候變化法的精神，而且能使政府轉(zhuǎn)變職能與市場發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，最終使經(jīng)濟(jì)社會走向可持續(xù)的文明發(fā)展。從實(shí)踐中，歐盟提出要在第三階段逐步轉(zhuǎn)變到拍賣分配方式，充分顯示了拍賣分配的巨大活力。對于混合分配方式，作為一個短期過渡階段，它的最終目標(biāo)也是要向拍賣分配轉(zhuǎn)換，也顯示了拍賣分配的長遠(yuǎn)性。十八屆三中全會作為一個對未來中國幾十年的發(fā)展具有指導(dǎo)意義的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。在碳交易中，采取拍賣分配方式才能更好凸顯“市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律”。我國現(xiàn)在實(shí)行碳交易試點(diǎn)的7省市，是為即將覆蓋全國的碳交易做出的一次制度嘗試。這可以為該分配方式的成熟化、適用性和本土化做出有益的探索，而且能夠使人們尤其是企業(yè)更好的適應(yīng)這種配額分配方式，以更有效率的完成從局部到整體的過渡。

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王欣（1990～），男，漢族，山東省棗莊市人，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)2015級憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)在讀碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。