發(fā)展土地二級市場 深化土地節(jié)約集約

□金華市國土資源局婺城分局 季 勇

發(fā)展土地二級市場 深化土地節(jié)約集約

□金華市國土資源局婺城分局 季 勇

近年來，金華市婺城區(qū)通過深入推進“空間換地”和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，加大對批而未供土地、低效用地的處置力度，出臺了一系列鼓勵和推動節(jié)約集約用地的政策措施，成效較為明顯。以2016年為例，婺城區(qū)完成消化批而未供土地面積1000畝，盤活存量建設(shè)用地面積700畝，完成城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)面積811畝，提高了土地節(jié)約集約用地水平。然而，婺城區(qū)人均耕地僅 0.71畝，明顯少于全國1.39畝人均耕地保有量。在當(dāng)前人多地少，土地后備資源匱乏，土地供需矛盾十分突出的情況下，如何繼續(xù)探索節(jié)約集約用地新舉措，以最小的土地資源消耗助推婺城發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級，是值得深思的課題。本文從發(fā)展土地二級市場的角度出發(fā)，淺析盤活存量建設(shè)用地的發(fā)展思路。

一、婺城區(qū)土地二級市場發(fā)展現(xiàn)狀

眾所周知，土地市場包括土地一級市場和土地二級市場。土地一級市場主要是建設(shè)用地使用權(quán)劃撥和出讓，還包括以租賃、作價出資或入股等有償方式從政府取得國有建設(shè)用地使用權(quán)的行為。土地二級市場主要是建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。二級市場作為土地市場的重要組成部分，對于優(yōu)化土地資源配置、健全完善市場體系、盤活利用存量建設(shè)用地、促進土地節(jié)約集約利用具有十分重要的意義。雖然土地一級市場運行良好，但二級市場一直是婺城土地發(fā)展市場的短板，主要呈現(xiàn)以下幾個特點。

1.以工業(yè)用地轉(zhuǎn)讓為主

婺城區(qū)屬于金華市本級，在很多國土資源管理的職能上，仍然以金華市國土資源局為主。以金華市二環(huán)路為界，二環(huán)路以內(nèi)為城鎮(zhèn)發(fā)展中心區(qū)，出讓轉(zhuǎn)讓職能由金華市國土資源局行使。二環(huán)路以外，則由婺城區(qū)或金東區(qū)行使。受城市化發(fā)展進程限制，二環(huán)路以外的城郊區(qū)域，工業(yè)用地等發(fā)展用地占大多數(shù)。受管轄范圍影響，在土地二級市場上，婺城區(qū)也是工業(yè)用地轉(zhuǎn)讓居多。

2.收儲比例較大

截至2016年底，婺城區(qū)歷年批而未供土地仍有2810畝，其中婺城新城區(qū)批而未供地土地面積較大，有1252畝，占全區(qū)批而未供土地總量的45%。不僅批而未供體量大，消化難度更大。批而未供土地中，由政府收儲抵押的土地1381畝，其中婺城新城區(qū)收儲面積1150畝，仙源湖收儲面積231畝，這部分土地要完成有效供地，需要當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）政府及有關(guān)部門做好大量基礎(chǔ)工作。

3.土地二級市場不活躍

去年，浙江省國土資源廳建立了存量建設(shè)用地盤活與新增建設(shè)用地計劃分配3∶1掛機制。作為土地計劃管理上的重大創(chuàng)新，此舉在一定程度上能夠激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)盤活存量土地的積極性。但由于收儲融資比重大、缺乏公開的交易平臺、買賣之間信息不對稱、土地登記程序繁瑣等多重原因，婺城區(qū)的土地二級市場一度不夠活躍。自開展土地轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)以來，每年的土地轉(zhuǎn)讓數(shù)目都較少，多數(shù)交易仍以轉(zhuǎn)受讓雙方私下交易為主，以2016年為例，婺城區(qū)僅轉(zhuǎn)讓4宗工業(yè)用地。

二、二級市場發(fā)展過程中存在的問題及產(chǎn)生原因

1.法律法規(guī)仍不健全

目前國家尚未出臺關(guān)于土地二級市場的法律法規(guī)，現(xiàn)有的一些規(guī)章制度也存在一些操作難點。婺城區(qū)工業(yè)用地轉(zhuǎn)讓的主要依據(jù)為《中共金華市委辦公室金華市人民政府辦公室關(guān)于推進市區(qū)“四破”專項整治試點工作的若干意見》（金委辦發(fā)〔2014〕39號）。文件明確規(guī)定土地轉(zhuǎn)讓時投資應(yīng)達(dá)到開發(fā)投資總額的25%以上，但是25%較為粗略難以量化，不利于轉(zhuǎn)讓的條件認(rèn)定。雖然在實際操作中普遍采用第三方機構(gòu)進行評估的方式來認(rèn)定是否達(dá)到投資額度，但程序上仍然缺少法律依據(jù)。

2.流程設(shè)置不夠科學(xué)

土地二級市場是在出讓宗地的剩余年限里進行開發(fā)建設(shè)，由于企業(yè)不同，產(chǎn)業(yè)不同，需要重新約定經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)，因此仍應(yīng)以區(qū)政府、經(jīng)濟發(fā)展部門為主導(dǎo)，采取各部門聯(lián)審的方式對企業(yè)進行審核。但由于涉及部門較多，二級市場發(fā)展不健全，轉(zhuǎn)讓數(shù)目少，目前婺城區(qū)以國土資源部門為主導(dǎo)，不僅要審核企業(yè)是否符合轉(zhuǎn)讓條件，還要重新約定包括畝產(chǎn)收益、投資強度等等一系列經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)，還要征求環(huán)保、規(guī)劃、經(jīng)發(fā)等部門的意見。因缺乏明確規(guī)定和高效的部門配合，導(dǎo)致流程復(fù)雜，審批時間長。且存量土地交易經(jīng)常不是“裸地”交易，而是與地上建筑物，特別是與房產(chǎn)交織在一起的，也給交易帶來難度。

3.缺乏公開交易平臺

二級市場交易缺乏明確的法律規(guī)定和交易規(guī)則，也沒有固定的土地交易場所，想要獲得二級土地的相關(guān)信息，只能依靠朋友之間的打聽，缺乏公開、系統(tǒng)、完善的交易平臺。由于土地二級市場中的中介職能的缺失，土地市場信息不能共享，在很大程度上導(dǎo)致了一些低效企業(yè)、存量建設(shè)用地不能盤活、再開發(fā)，勢必影響了二級土地市場的活躍。

4.隱形交易普遍存在

按現(xiàn)行的規(guī)定，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，以申請為原則，如果私下完成交易而不主動申請，政府部門就難以掌握。由于不申請、不登記、不辦手續(xù)可以不納稅、不交手續(xù)費，受經(jīng)濟利益驅(qū)使，不少國有土地使用權(quán)采取股權(quán)變更等方法進行轉(zhuǎn)讓或交易。交易后既不辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)，也不主動向政府部門登記，成為隱形交易。不僅給后續(xù)監(jiān)管帶來難題，同時這種私下交易往往帶來不同程度的經(jīng)濟糾紛，不僅擾亂市場秩序，還影響社會穩(wěn)定。

三、發(fā)展二級市場的思考與建議

1.完善法律法規(guī)

目前，我國土地二級市場的法律法規(guī)非常薄弱，甚至缺失，不少辦理和執(zhí)行的依據(jù)以地方的管理規(guī)章為主，為此建立和完善適用于土地二級市場的法律體系迫在眉睫。國家要在總結(jié)各地好的做法和試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，出臺國家層面的法律法規(guī)，讓國土資源部門有法可依。同時，各級政府和土地管理部門也要根據(jù)各地的實際情況以及發(fā)展需要細(xì)化政策，提高政策制度的可操作性，明確交易規(guī)則、交易方式、交易程序、稅收政策、違規(guī)處罰等，保障二級市場行為依法依規(guī)操作。

2.構(gòu)建交易平臺

建議通過借鑒土地一級市場的運作模式，由政府主導(dǎo)，以土地有形市場為載體進行資源整合，構(gòu)建土地二級市場的信息服務(wù)平臺，讓符合轉(zhuǎn)讓、出租、抵押條件的土地使用權(quán)，進入土地有形市場，實行公開交易。有形市場提供各種交易服務(wù)，與市場機制形成互補，能夠促進土地轉(zhuǎn)讓行為的公開合法化。土地二級也要培育和規(guī)范中介機構(gòu)，發(fā)揮社會中介機構(gòu)在市場交易活動中的橋梁作用，推動信息共享。要明確政府主管部門，主管部門要做好咨詢和調(diào)解服務(wù)，同時也要做好對土地二級市場的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查工作。

3.強化后續(xù)監(jiān)管

目前婺城區(qū)對土地一級市場的監(jiān)督管理技術(shù)上可以依托浙江省土地供應(yīng)動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)和土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)，及時提醒各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所開展動態(tài)巡查。在土地二級市場的發(fā)展過程中，應(yīng)充分借鑒土地一級市場的發(fā)展經(jīng)驗，完善監(jiān)測監(jiān)管信息系統(tǒng)，健全土地二級市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管制度，加強合同履約監(jiān)管，對不按時開竣工，容積率、建筑密度等不達(dá)標(biāo)，或者產(chǎn)生土地二次閑置的，也要采取相應(yīng)的措施，嚴(yán)格追究責(zé)任。

4.深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”

隨著“放管服”的不斷深入，到現(xiàn)在的“最多跑一次”工作，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”給群眾和企業(yè)帶來的便利是顯而易見的。尤其是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記以來，在交易過程中，極大地方便了群眾。在發(fā)展土地二級市場的過程中，也應(yīng)融入“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，依托現(xiàn)有的一級市場交易平臺，建立網(wǎng)上土地轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，規(guī)范交易流程，加強交易管理與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記之間的有序銜接，不斷提高土地轉(zhuǎn)讓效率，從而加快存量土地的入市節(jié)奏，快速盤活和有效利用城市存量建設(shè)用地。