關(guān)于農(nóng)村土地綜合整治的實(shí)踐與思考
——以平湖市為例

□ 平湖市國(guó)土資源局 高浩健

關(guān)于農(nóng)村土地綜合整治的實(shí)踐與思考
——以平湖市為例

□ 平湖市國(guó)土資源局 高浩健

開展農(nóng)村土地整治，是新形勢(shì)下加強(qiáng)耕地保護(hù)、支持新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一項(xiàng)創(chuàng)新之舉，也是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略選擇。從2009年以來，平湖市圍繞實(shí)施農(nóng)房改造集聚工程，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，大力推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，取得了明顯成效，城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，土地集約利用水平進(jìn)一步提高，耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制有效落實(shí)，有效破解了農(nóng)民建房難問題，推動(dòng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。

一、農(nóng)村土地綜合整治的做法及成效

2009以來，平湖市共立項(xiàng)農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目58個(gè)，規(guī)劃搬遷農(nóng)戶7081戶，規(guī)劃新增耕地7611.58畝，申請(qǐng)使用復(fù)墾周轉(zhuǎn)指標(biāo)6952.38畝。至2016年底，共完成建設(shè)用地復(fù)墾6521.16畝，如期歸還復(fù)墾周轉(zhuǎn)指標(biāo)3449.2畝。8年來，全市用于農(nóng)房改造集聚建設(shè)資金超過41億元，農(nóng)民建房累計(jì)達(dá)到30970戶，占農(nóng)民總戶數(shù)的37.31%。

1.堅(jiān)持政府引導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任抓推進(jìn)

一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。把農(nóng)村土地綜合整治作為事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、事關(guān)維護(hù)農(nóng)民切身利益的大事來抓，建立完善市鎮(zhèn)村三級(jí)工作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各級(jí)行政“一把手”牽頭抓總，實(shí)行市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系掛鉤制度，專門成立市鎮(zhèn)兩級(jí)土地整治工作辦公室，具體組織實(shí)施整治復(fù)墾工作。二是落實(shí)工作責(zé)任。市政府與各鎮(zhèn)（街道）、相關(guān)部門簽訂工作責(zé)任書，各鎮(zhèn)（街道）與涉及村簽訂項(xiàng)目實(shí)施協(xié)議書，從項(xiàng)目立項(xiàng)、組織實(shí)施到實(shí)地驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)，明確和落實(shí)各方的工作職責(zé)、目標(biāo)任務(wù)、權(quán)利義務(wù)。三是嚴(yán)格督查考核。建立了工作例會(huì)、日常督查、定期通報(bào)、警示約談等制度，將土地整治復(fù)墾納入鎮(zhèn)（街道）目標(biāo)績(jī)效考核內(nèi)容，并對(duì)土地整治工作進(jìn)行單獨(dú)考核，做到獎(jiǎng)罰分明，增強(qiáng)了工作實(shí)效。

2.加強(qiáng)政策保障，加大激勵(lì)抓推進(jìn)

一是加強(qiáng)政策支持。先后出臺(tái)《關(guān)于在“兩新”工程建設(shè)中加強(qiáng)建設(shè)用地復(fù)墾扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治的實(shí)施意見》《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治的政策意見》等，加大土地整治工作的財(cái)政支持力度，促進(jìn)了鎮(zhèn)（街道）項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。二是完善安置方式。堅(jiān)持以人為本、因地制宜，實(shí)行三港新城集中置換安置、聯(lián)排自建房安置、公寓房安置、貨幣安置等多種安置方式，增強(qiáng)了對(duì)農(nóng)民搬遷集聚的吸引力，如三港新城已建成安置房4650套，除滿足本地拆遷戶安置外，已容納農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目搬遷戶600余套。三是加大資金補(bǔ)助。每年安排不少于5000萬元，專門用于整治復(fù)墾以獎(jiǎng)代補(bǔ)，同時(shí)根據(jù)整治復(fù)墾情況給予鎮(zhèn)（街道）每畝800元的獎(jiǎng)勵(lì)。各鎮(zhèn)（街道）結(jié)合實(shí)際，完善了激勵(lì)政策，通過免收新社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、給予宅基地占地補(bǔ)助、提前搬遷獎(jiǎng)勵(lì)等，有效調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶搬遷的積極性。

3.注重探索創(chuàng)新，完善機(jī)制抓推進(jìn)

一是鼓勵(lì)整自然村落搬遷復(fù)墾。在廣陳鎮(zhèn)三興等三個(gè)村探索開展以整自然村落、集中連片搬遷為主的農(nóng)村土地綜合整治工作，通過“三摸、三定、三公開”，確定項(xiàng)目實(shí)施規(guī)模、實(shí)施區(qū)域和實(shí)施期限。同時(shí)實(shí)行搬遷農(nóng)戶、周轉(zhuǎn)指標(biāo)、項(xiàng)目資金“三封閉”管理，三村項(xiàng)目共涉及搬遷農(nóng)戶188戶，拆舊區(qū)面積163畝，項(xiàng)目節(jié)地率達(dá)到48%。二是積極落實(shí)政銀合作政策。與農(nóng)業(yè)銀行達(dá)成戰(zhàn)略合作協(xié)議，啟動(dòng)復(fù)墾節(jié)余指標(biāo)質(zhì)押貸款服務(wù)項(xiàng)目，目前已有2個(gè)“地票”質(zhì)押項(xiàng)目獲批。專門成立注冊(cè)資本5000萬元的平湖市農(nóng)村土地整治有限公司，整合統(tǒng)籌12個(gè)土地整治項(xiàng)目，以項(xiàng)目節(jié)余指標(biāo)打包向農(nóng)業(yè)銀行申報(bào)獲批了貸款項(xiàng)目。三是探索推進(jìn)復(fù)墾節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑交易。一方面，抓好市域范圍內(nèi)指標(biāo)調(diào)入調(diào)出雙方的工作協(xié)調(diào)，將節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑用于重大民生工程和重要產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。近年來，跨鎮(zhèn)（街道）共調(diào)劑交易節(jié)余指標(biāo)497畝，交易總額1.92億元。另一方面，鼓勵(lì)鎮(zhèn)（街道）在實(shí)施整治項(xiàng)目過程中，選擇新社區(qū)安置點(diǎn)中地段較好的區(qū)域，規(guī)劃進(jìn)行商住開發(fā)，所獲得土地收益用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府再進(jìn)行回購(gòu)。

4.抓好工作結(jié)合，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)抓推進(jìn)

一是與“三改一拆”工作有機(jī)結(jié)合。對(duì)拆除地塊符合土地整治復(fù)墾條件的，調(diào)整納入當(dāng)?shù)赝恋卣雾?xiàng)目區(qū)，目前已有436畝納入了土地整治項(xiàng)目，既減少了復(fù)墾成本，又提高了項(xiàng)目節(jié)地率。二是與騰退低效用地工作有機(jī)結(jié)合。對(duì)零星分布、具有整理復(fù)墾潛力的磚瓦窯場(chǎng)、工礦廢棄地、村級(jí)集體建設(shè)用地等，優(yōu)先列入農(nóng)村土地綜合整治范圍。近年來對(duì)6個(gè)磚瓦窯廠實(shí)施關(guān)停并啟動(dòng)復(fù)墾，新增耕地429畝。同時(shí)對(duì)全市行政村的存量集體建設(shè)用地進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)查，梳理出166畝低效土地，編立了2個(gè)整治項(xiàng)目，將分散的土地集中置換到開發(fā)區(qū)，以土地入股形式增加村集體經(jīng)濟(jì)收益，提高了土地開發(fā)利用效率。三是與“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)有機(jī)結(jié)合。堅(jiān)持農(nóng)村土地綜合整治與“美麗鄉(xiāng)村”、新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)，將農(nóng)戶整組搬遷、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整體流轉(zhuǎn)有機(jī)結(jié)合，全市土地流轉(zhuǎn)面積16.5萬畝，其中12個(gè)村實(shí)現(xiàn)了整村土地流轉(zhuǎn)，既促進(jìn)了農(nóng)房連片拆除復(fù)墾，提高了耕地質(zhì)量，又為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)戶收入增加創(chuàng)造了條件。

二、工作推進(jìn)過程中的主要困難和問題

1.思想認(rèn)識(shí)不到位

對(duì)農(nóng)村土地綜合整治工作的重要性、必要性還認(rèn)識(shí)不足，理念上還存在偏差，沒有從戰(zhàn)略角度、實(shí)際要求、形勢(shì)倒逼等方面去認(rèn)識(shí)，沒有把它作為一項(xiàng)事關(guān)當(dāng)前、有利長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大任務(wù)去推進(jìn)。實(shí)施過程中“重搬遷建新、輕拆舊復(fù)墾，重指標(biāo)掛鉤、輕整治質(zhì)量”的問題還比較突出。有的鎮(zhèn)街道重視力度不夠，責(zé)任落實(shí)不到位，人員配備力量不足，推動(dòng)工作缺少力度，對(duì)整治復(fù)墾工作的要求還不高，現(xiàn)場(chǎng)管理工作不夠到位，影響了工作進(jìn)度和質(zhì)量。一些到期項(xiàng)目進(jìn)度安排不緊，實(shí)施工作督促不夠，致使復(fù)墾調(diào)整率較高。

浙江屬東部沿海省份，素有“七山一水二分田”之稱，長(zhǎng)年受梅雨和臺(tái)風(fēng)暴雨的影響，由于特殊的地理環(huán)境和氣候條件，浙江省是山洪災(zāi)害易發(fā)、多發(fā)省份，山洪災(zāi)害對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人民生命財(cái)產(chǎn)造成極大的危害。隨著全球氣候變化，極端天氣事件增多，浙江省出現(xiàn)強(qiáng)降雨特別是局地強(qiáng)降雨的趨勢(shì)明顯，雨強(qiáng)紀(jì)錄不斷被刷新，山洪災(zāi)害呈多發(fā)的態(tài)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年全省小流域山洪災(zāi)害造成的人員傷亡占洪澇災(zāi)害傷亡總?cè)藬?shù)的70%以上。山洪災(zāi)害已成為浙江省自然災(zāi)害造成人員傷亡的主要災(zāi)種，是當(dāng)前防洪減災(zāi)亟待解決的突出問題。

2.財(cái)政壓力大

資金仍然是主要制約因素，農(nóng)村土地整治在實(shí)施操作過程中，前期資金投入大，回收平衡周期長(zhǎng)。特別是建新安置區(qū)的征地、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施、配套建設(shè)等，實(shí)施主體投資相當(dāng)大，對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱的鎮(zhèn)街道，財(cái)政壓力十分突出。前幾年，有些項(xiàng)目平臺(tái)建設(shè)征遷安置擠占較多，拉高了投入總額，項(xiàng)目節(jié)地率難以體現(xiàn)。同時(shí)有些項(xiàng)目拆舊搬遷以征遷方式為主，成本高、投入大，一個(gè)項(xiàng)目投資需要好幾千萬乃至上億，資金占用數(shù)量大、籌措難度大，對(duì)于后續(xù)項(xiàng)目的實(shí)施也會(huì)帶來較大的影響。

3.融資還貸缺乏保障

當(dāng)前政府性融資雖然比以往寬松，但前幾年鎮(zhèn)街道融資負(fù)債規(guī)模較大，現(xiàn)有可抵押資源少，融資后還貸缺乏保障，導(dǎo)致融資項(xiàng)目很難組織。以土地整治結(jié)余指標(biāo)作為抵押物，嘉興市級(jí)層面專門出臺(tái)了政策意見，明確了具體程序、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、操作模式、風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制等，平湖市也組織獲批了1.7億元的農(nóng)行融資項(xiàng)目，但審核批準(zhǔn)時(shí)間長(zhǎng)、項(xiàng)目用款期限短、資金使用限制多。

4.鎮(zhèn)級(jí)層面缺乏激勵(lì)政策

市級(jí)層面建立了以獎(jiǎng)代補(bǔ)、指標(biāo)交易、統(tǒng)籌補(bǔ)助等政策，對(duì)于推動(dòng)整治復(fù)墾發(fā)揮了重要作用。但總體力度還不夠大，特別在激勵(lì)的針對(duì)性方面，如對(duì)集中連片搬遷的激勵(lì)上還不突出，對(duì)項(xiàng)目節(jié)地率的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也不高。鎮(zhèn)級(jí)層面主要根據(jù)項(xiàng)目出政策，穩(wěn)定性不夠，力度也不大，有的甚至還沒有出臺(tái)本級(jí)的激勵(lì)政策，沒有政策引導(dǎo)激勵(lì)，完全靠農(nóng)民自然搬遷。鎮(zhèn)街道之間、項(xiàng)目之間，激勵(lì)政策也不盡相同，影響了整治項(xiàng)目立項(xiàng)的實(shí)施。加之政策的不平衡，造成了農(nóng)戶的攀比心理，在實(shí)際操作中往往出現(xiàn)許多矛盾。

5.機(jī)制體制尚未轉(zhuǎn)變

目前所有整治項(xiàng)目的實(shí)施主體全部是鎮(zhèn)街道，還沒有村級(jí)組織實(shí)施的項(xiàng)目。這幾年，在如何調(diào)動(dòng)基層組織實(shí)施主動(dòng)性、以村為單位實(shí)施整治項(xiàng)目方面，思考不多、缺乏探索。引導(dǎo)農(nóng)戶搬遷上雖然想了很多辦法，但總體上還是以動(dòng)員引導(dǎo)為主，以行政手段為主，在運(yùn)用價(jià)格杠桿、市場(chǎng)機(jī)制上缺少嘗試。整治項(xiàng)目在立項(xiàng)實(shí)施過程中，沒有實(shí)行封閉運(yùn)作，結(jié)余指標(biāo)被擠占情況也比較突出，指標(biāo)價(jià)值也不能體現(xiàn)。

三、加快農(nóng)村土地綜合整治工作的幾點(diǎn)思考

1.要擺上重要日程

2.要形成部門合力

要改變國(guó)土資源部門單打獨(dú)斗的局面，建立健全共同責(zé)任機(jī)制。市級(jí)層面要調(diào)整充實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組成員，建議明確一位市領(lǐng)導(dǎo)專門牽頭，抽調(diào)人員專門負(fù)責(zé)。市級(jí)各相關(guān)部門要按照整治工作要求，各負(fù)其責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，形成合力，確保支持服務(wù)到位，指導(dǎo)協(xié)調(diào)到位，管理督促到位。市國(guó)土資源局要會(huì)同領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)整治項(xiàng)目立項(xiàng)選址、規(guī)劃編制、項(xiàng)目報(bào)批、項(xiàng)目驗(yàn)收等工作，做好復(fù)墾指標(biāo)的使用和管理；市農(nóng)辦要負(fù)責(zé)整治工程建設(shè)和新社區(qū)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)，研究城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展推進(jìn)機(jī)制；市財(cái)政局要負(fù)責(zé)整治項(xiàng)目政策激勵(lì)、預(yù)算審核、資金撥付、資金監(jiān)管等工作，千方百計(jì)保障資金需求；市規(guī)劃建設(shè)局要負(fù)責(zé)新社區(qū)規(guī)劃管理工作，指導(dǎo)農(nóng)村住房改造、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目實(shí)施；市農(nóng)經(jīng)局要負(fù)責(zé)復(fù)墾區(qū)域新增耕地質(zhì)量認(rèn)定和后續(xù)管理。各部門要按照各自職能，做好相關(guān)工作，齊心協(xié)力推進(jìn)土地整治。

3.要強(qiáng)化考核督查

農(nóng)村土地綜合整治工作要繼續(xù)納入鎮(zhèn)（街道）年度工作目標(biāo)責(zé)任制考核和耕地保護(hù)責(zé)任制考核內(nèi)容，提高考核權(quán)重，并設(shè)立單項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目，明確對(duì)項(xiàng)目實(shí)施快、工作完成好的鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行表彰，對(duì)工作不力、進(jìn)展緩慢的實(shí)行約談和問責(zé)。繼續(xù)實(shí)行市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)掛鉤聯(lián)系農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目制度，完善整治工作督查協(xié)調(diào)機(jī)制，經(jīng)常交流溝通，定期通報(bào)進(jìn)度，加大對(duì)項(xiàng)目實(shí)施工作的督促指導(dǎo)，及時(shí)協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目實(shí)施中的困難問題，保證整治工作加快推進(jìn)。

4.要完善政策措施

市級(jí)層面要進(jìn)一步調(diào)整完善激勵(lì)政策，建立土地整治專項(xiàng)資金，明確資金籌措渠道。提倡和鼓勵(lì)整村整組搬遷、集中連片復(fù)墾，提倡和鼓勵(lì)提高復(fù)墾項(xiàng)目的節(jié)地率，提倡和鼓勵(lì)提高整治項(xiàng)目的復(fù)墾質(zhì)量。特別是對(duì)節(jié)地率高的整治項(xiàng)目，要突出補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)的政策傾斜。要指導(dǎo)督促各個(gè)主體出臺(tái)或完善激勵(lì)政策，加大對(duì)搬遷農(nóng)戶的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助，真正發(fā)揮政策補(bǔ)助對(duì)土地整治推進(jìn)和農(nóng)戶搬遷集聚的“四兩撥千斤”作用。尤其要研究鼓勵(lì)選擇公寓房、貨幣補(bǔ)償?shù)日?，以及村一?jí)的收益問題。對(duì)今后以土地整治項(xiàng)目封閉運(yùn)作的融資項(xiàng)目，市財(cái)政給予一定的貼息補(bǔ)助。

5.要?jiǎng)?chuàng)新工作機(jī)制

要拓寬融資渠道，充分用好整治項(xiàng)目節(jié)余指標(biāo)抵押融資政策，依托市級(jí)整治公司平臺(tái)，選擇節(jié)地率高、實(shí)施預(yù)期好的項(xiàng)目，提前謀劃，加強(qiáng)對(duì)接，積極組織上報(bào)融資項(xiàng)目。在貸款資金使用上實(shí)行統(tǒng)籌調(diào)配，實(shí)行封閉管理，以控制信貸風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效率。堅(jiān)持農(nóng)村土地綜合整治與農(nóng)房集聚緊密結(jié)合，改變以往主要依靠行政推動(dòng)、考核激勵(lì)、政府資金托盤的模式，積極探索農(nóng)村土地綜合整治新機(jī)制、新路子。提倡“化整為零”，依據(jù)土地整治規(guī)劃和新社區(qū)規(guī)劃，推行以村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體實(shí)施項(xiàng)目。整治項(xiàng)目獲取的復(fù)墾指標(biāo)調(diào)劑交易等收益，全部歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，充分發(fā)揮村規(guī)民約的“自治”作用，調(diào)動(dòng)村級(jí)組織的工作積極性和農(nóng)民主動(dòng)參與性。政府部門重點(diǎn)在前期土地征收、資源配置、政策配套、考核激勵(lì)等方面予以保障。

小知識(shí)

什么是土地整治

土地整治是指對(duì)低效利用、不合理利用、未利用以及生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行整治，提高土地利用效率的活動(dòng)。土地整治是盤活存量土地、強(qiáng)化節(jié)約集約用地、適時(shí)補(bǔ)充耕地和提升土地產(chǎn)能的重要手段。在我國(guó)將土地整治與農(nóng)村發(fā)展，特別是與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，是保障發(fā)展、保護(hù)耕地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置的重大戰(zhàn)略。