特色小鎮(zhèn)運營管理模式的杭州探索

□王艷俠 賈寧

特色小鎮(zhèn)運營管理模式的杭州探索

□王艷俠 賈寧

以市場化機制推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)，是特色小鎮(zhèn)“活而新”的重要體現(xiàn)，更是落實習總書記批示“切不可政府大包大攬”的重要舉措。杭州按照政府引導、企業(yè)主體、市場化運作的思路，用好政府有形之手，放活市場無形之手，在特色小鎮(zhèn)的運營管理上不斷提出新理念、新模式，架構(gòu)新的運營體系，取得了積極成效。

理念轉(zhuǎn)變

杭州特色小鎮(zhèn)打造摒棄了政府大包大攬的做法，更多地發(fā)揮了市場主體作用，實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”：政府投資為主到社會投資為主。特色小鎮(zhèn)吸引了社會主體參與建設(shè)，2016年全市特色小鎮(zhèn)完成投資506億元，政府投資占比低于30%，大部分為社會投資。其中包括杭州市城投集團等本地國企，阿里巴巴、?？低?、輝瑞制藥、萬事利等本地民營企業(yè)，以及浙江大學、中國美術(shù)學院等高等院校。

政府自身運營到市場化運營。特色小鎮(zhèn)建設(shè)前期政府參與較多，后期強調(diào)市場化運營。通過考核引導和經(jīng)驗交流，鼓勵有條件小鎮(zhèn)與國內(nèi)高水平專業(yè)運營商進行PPP合作。引導小鎮(zhèn)管委會開展與行業(yè)協(xié)會、領(lǐng)軍企業(yè)的合作，用市場化手段招引項目，培育產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。

依靠土地收益到依靠產(chǎn)業(yè)為主的綜合收益。特色小鎮(zhèn)的核心是培育特色產(chǎn)業(yè)，收益除了來自土地一級、二級開發(fā)之外，更看重的是產(chǎn)業(yè)項目的運營收益，產(chǎn)業(yè)引入、培育到產(chǎn)業(yè)鏈整合周期較長，短期內(nèi)可能無法平衡資金，但長期來看是一種可自我供血、可持續(xù)的合理模式。

政府獨自管理到社會聯(lián)合治理。特色小鎮(zhèn)是一個共建共治共享的平臺，應(yīng)建立多方參與的社會聯(lián)合治理體制。尤其是要發(fā)揮企業(yè)家的創(chuàng)新精神，讓他們參與到小鎮(zhèn)的政策制定及體制創(chuàng)新過程。杭州首創(chuàng)了由行業(yè)領(lǐng)軍人才擔任特色小鎮(zhèn)名譽鎮(zhèn)長的模式，并在全市推廣，發(fā)揮了他們在集聚人才、推動創(chuàng)新、組建產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等方面的積極作用。

主要模式

模式一：政府主導負責投資建設(shè)運營。由政府或者下屬國資平臺作為建設(shè)運營主體，依托原有中心鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)打造特色小鎮(zhèn)。一類是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處為運營主體，如江干丁蘭街道的丁蘭智慧小鎮(zhèn)、淳安千島湖樂水小鎮(zhèn)。另一類是以開發(fā)區(qū)、園區(qū)管委會為運營主體，按照特色小鎮(zhèn)理念對開發(fā)區(qū)（園區(qū)）進行改造提升，如西湖云棲小鎮(zhèn)、臨安云制造小鎮(zhèn)。這種模式適合在存量資源上提升打造小鎮(zhèn)，需要政府財政力量雄厚，并且要具有較強的運營能力。優(yōu)勢是政府擁有絕對的控制權(quán)，推動進展快；劣勢是政府財政壓力大，后期運營投入大。其中成效較好的云棲小鎮(zhèn)，堅持“政府主導、名企引領(lǐng)、創(chuàng)業(yè)者主體”，依托轉(zhuǎn)塘科技園和阿里云兩大平臺，發(fā)揮政府和龍頭企業(yè)作用，打造云特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)。

模式二：政府規(guī)劃建設(shè)后市場化運營。政府進行前期規(guī)劃建設(shè)，然后招引專業(yè)運營商或成立運營公司，由運營商負責小鎮(zhèn)運營。比如余杭夢想小鎮(zhèn)的“民營服務(wù)運營商+民營孵化器”模式。在服務(wù)運營上，融合政府、企業(yè)、人才、資本、服務(wù)等科技創(chuàng)新要素，建立“線上+線下”的新興產(chǎn)業(yè)服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)，為特色小鎮(zhèn)提供運營服務(wù)。在項目孵化培育上，小鎮(zhèn)引進灣西、良倉等十幾家專業(yè)的孵化服務(wù)機構(gòu)，為企業(yè)提供涵蓋辦公、融資、社交、培訓、市場推廣、技術(shù)研發(fā)、戰(zhàn)略輔導等各環(huán)節(jié)的孵化培育服務(wù)。蕭山信息港小鎮(zhèn)的公司運營模式，成立運營公司進行招商和人才引進，發(fā)揮了政府協(xié)調(diào)和公司專業(yè)化服務(wù)的優(yōu)勢。這一模式前期政府投入較大，后期政府購買服務(wù)，引入專業(yè)化運營機構(gòu)，優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)圈。

模式三：政府和社會資本PPP合作運營。近年來，國家力推PPP模式，鼓勵社會資本與政府合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施和運營，加之特色小鎮(zhèn)是市場特點，二者結(jié)合具有雙重優(yōu)勢。從杭州來看，藝尚小鎮(zhèn)、藥谷小鎮(zhèn)等多個小鎮(zhèn)將基礎(chǔ)設(shè)施項目與社會資本進行PPP合作，小鎮(zhèn)整體與運營商合作開發(fā)的有西湖龍塢茶鎮(zhèn)和桐廬健康小鎮(zhèn)。龍塢茶鎮(zhèn)2017年2月與綠城、藍城和中交集團簽訂了2.17平方公里開發(fā)建設(shè)的PPP合同，總投資51億元，具體包括規(guī)劃設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施和公建建設(shè)、產(chǎn)業(yè)招商及茶鎮(zhèn)項目運營維護等。這類模式短期內(nèi)減輕了政府財政負擔，在規(guī)劃設(shè)計、前期審批、工程管理、招商運營等環(huán)節(jié)都由專業(yè)團隊負責，機制更加靈活，建設(shè)更加高效。合作的關(guān)鍵主要取決于社會資本的運營能力，很多社會資本是以房地產(chǎn)或基礎(chǔ)設(shè)施項目為主，缺乏專業(yè)的產(chǎn)業(yè)運營能力，特色小鎮(zhèn)的長期運營需要有產(chǎn)業(yè)的導入和培育，才能保證后期穩(wěn)定收益。此外PPP模式下政府與社會資本是長期合作，需要在公共利益和社會資本收益之間尋求平衡，確定合理的合作機制和回報周期。

模式四：企業(yè)主導規(guī)劃建設(shè)運營。由某一企業(yè)或多家企業(yè)聯(lián)合完成投資建設(shè)運營，受政府的管理和監(jiān)督。在浙江省，這種模式成效較好的有嘉善巧克力甜蜜小鎮(zhèn)、龍游紅木小鎮(zhèn)等。杭州市目前有省物產(chǎn)的長樂創(chuàng)齡小鎮(zhèn)和杭州環(huán)境集團的天子嶺靜脈小鎮(zhèn)是以企業(yè)為主導。這一模式適合于資金及運營能力均強大的企業(yè)，優(yōu)勢是減輕政府財政壓力，激發(fā)市場活躍度。不足之處一是推進速度不快。企業(yè)投資受多重因素影響，難以保持每年持續(xù)大規(guī)模投入。長樂創(chuàng)齡小鎮(zhèn)從2015年開始規(guī)劃，目前還在規(guī)劃調(diào)整，尚未啟動投資建設(shè)。天子嶺靜脈小正在進行石塘村的拆遷，后期土地的整理、規(guī)劃到招商運營，周期較長。二是特色小鎮(zhèn)的三生融合需要有經(jīng)濟、文化教育、生態(tài)類等基礎(chǔ)設(shè)施作為保障，完全靠企業(yè)投入很難實現(xiàn)。

模式五：高校與政府聯(lián)合規(guī)劃建設(shè)。高校利用科研資源和創(chuàng)新優(yōu)勢，與地方政府合作實現(xiàn)產(chǎn)學研相結(jié)合，培育具有競爭力的主導產(chǎn)業(yè)。西湖區(qū)政府聯(lián)合浙江大學、中國美術(shù)學院、浙江工業(yè)大學，分別打造了紫金眾創(chuàng)小鎮(zhèn)、藝創(chuàng)小鎮(zhèn)、工創(chuàng)小鎮(zhèn)。以紫金眾創(chuàng)小鎮(zhèn)為例，以浙江大學的智力資源和人才保障為依托，西湖區(qū)的產(chǎn)業(yè)平臺和政策支持為保障，全力打造的杭州城西科創(chuàng)大走廊中重要創(chuàng)新之鎮(zhèn)。近期小鎮(zhèn)核心區(qū)已啟動建設(shè)。這類小鎮(zhèn)在推進中要破解兩個難題，一是多方主體合作的體制機制問題。小鎮(zhèn)建設(shè)涉及教育主管部門、高校、地方政府等多個主體，不同主體的利益訴求差別較大，需要一個強有力的職責部門來具體落實，協(xié)調(diào)多方利益。二是產(chǎn)學研的協(xié)同創(chuàng)新通道不夠順暢，需要完善相應(yīng)的組織方式和服務(wù)流程，推進高校和科研機構(gòu)科技成果產(chǎn)業(yè)化，地方主動承接高?？蒲谐晒绯?。

總體成效

推進力度大，綜合效益明顯。特色小鎮(zhèn)組織管理實施省市區(qū)三級聯(lián)動，在小鎮(zhèn)打造初期政府有形之手發(fā)揮了重要作用。三年內(nèi)杭州規(guī)劃建設(shè)了50個特色小鎮(zhèn)，其中2個命名的省級特色小鎮(zhèn)、22個省級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建對象，小鎮(zhèn)的數(shù)量和質(zhì)量都在全省保持領(lǐng)先。

吸引社會資本，拉動有效投資。全市特色小鎮(zhèn)年度計劃投資500億元以上。今年上半年全市特色小鎮(zhèn)完成固定資產(chǎn)投資259億元，特色產(chǎn)業(yè)投資166億元。其中拱墅運河財富等5個小鎮(zhèn)完成10億元以上。

產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)圈加快形成。特色小鎮(zhèn)搭建平臺，整合人才、項目、資本、技術(shù)、孵化器等要素，促進產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈融合。如云棲小鎮(zhèn)“創(chuàng)新牧場、產(chǎn)業(yè)黑土、科技藍天”的云產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，夢想小鎮(zhèn)從“互聯(lián)網(wǎng)+創(chuàng)業(yè)社區(qū)”發(fā)展成為“孵化-加速-產(chǎn)業(yè)化”的接力式產(chǎn)業(yè)鏈條。

帶動區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展。特色小鎮(zhèn)堅持有核無邊的理念，對于區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級發(fā)揮了帶動作用。蕭山信息港小鎮(zhèn)以“互聯(lián)網(wǎng)+”、“人工智能+”帶動蕭山傳統(tǒng)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級；夢想小鎮(zhèn)項目不斷孵化出去，周邊的手游村、電商村、健康產(chǎn)業(yè)村、物聯(lián)網(wǎng)村已經(jīng)初步成型。

思考與展望

杭州特色小鎮(zhèn)打造取得了明顯的成績，但是很多小鎮(zhèn)還是在規(guī)劃建設(shè)階段，尚未在運營和管理上下功夫。下階段需要強化運營理念，重點在建設(shè)管理、招商運營、小鎮(zhèn)治理方面加強創(chuàng)新：

市場化運營新路徑。鼓勵特色小鎮(zhèn)引進專業(yè)運營商，發(fā)揮其資源和服務(wù)優(yōu)勢，提升小鎮(zhèn)的運營效率。引入創(chuàng)投機構(gòu)，運作小鎮(zhèn)的孵化器、加速器，借助創(chuàng)投機構(gòu)引入創(chuàng)新團隊、提供公共技術(shù)服務(wù)平臺。引入專題活動，與國家級行業(yè)協(xié)會和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟對接，舉辦大賽論壇，廣泛鏈接外部市場資源。

投融資體制新突破。政府與社會資本加強聯(lián)手，建立特色小鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基金，采用股權(quán)眾籌、PPP、專項債等投融資手段，拓寬社會資本進入小鎮(zhèn)的渠道，破解部分小鎮(zhèn)建設(shè)資金不足的困境。

政產(chǎn)學研合作新機制。加強政產(chǎn)學研的協(xié)同合作，建立政府、企業(yè)、高校、研究機構(gòu)協(xié)同創(chuàng)新的組織模式。共建公共創(chuàng)新平臺、信息資源服務(wù)平臺、測試驗證及示范基地，協(xié)作開展技術(shù)創(chuàng)新和科技成果產(chǎn)業(yè)化。

社會治理新模式。政府各層級、各部門，規(guī)劃建設(shè)主體、運營主體、企業(yè)、就業(yè)人員及社區(qū)主體都需要對特色小鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、治理結(jié)構(gòu)、運營管理等建立共識。要充分挖掘“利益相關(guān)者”的資源和潛力，提升各方參與的積極性，形成政府、企業(yè)、個體、社區(qū)多元主體共同參與的治理結(jié)構(gòu)。

特色小鎮(zhèn)打造任重道遠，政府應(yīng)該尊重市場規(guī)律，減少不必要的行政干預，推動特色小鎮(zhèn)加快形成合理的運營體系和治理機制，找到一條健康、可持續(xù)的特色小鎮(zhèn)發(fā)展之路。

作者單位：王艷俠，杭州市發(fā)展規(guī)劃和體制改革研究院；賈寧，杭州職業(yè)技術(shù)學院