檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)設(shè)置的構(gòu)想

·郭國謙汪 海李文濤/文

檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)設(shè)置的構(gòu)想

·郭國謙*汪 海*李文濤*/文

在監(jiān)察體制改革和司法體制改革背景下,檢察機關(guān)務(wù)必明確其在人民代表大會制度下的法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位。監(jiān)察體制改革是當(dāng)前反腐敗斗爭呈現(xiàn)壓倒性態(tài)勢下，黨中央為鞏固和發(fā)展反腐敗成果、整合反腐敗力量的正確選擇。面臨新形式，檢察工作務(wù)必接受新任務(wù)、賦予新職能、形成新重心，明確檢察監(jiān)督職能配置。為配合司法體制改革后扁平化管理的要求，以及員額檢察官的精英化和職業(yè)化發(fā)展方向，檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)模塊化、合成化、精細化的特征，即“2+3模式”，實現(xiàn)監(jiān)督工作實體化，實體工作模塊化，高效發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，增強檢察機關(guān)公信力。

監(jiān)察改革 檢察權(quán) 內(nèi)設(shè)機構(gòu) 配置 設(shè)置

當(dāng)今中國處于一個重要的歷史節(jié)點，正從新的歷史征程出發(fā)，走向更加輝煌的未來。十八屆六中全會首次將監(jiān)察機關(guān)與政府和司法機關(guān)并列提出，隨后三省市監(jiān)察改革進行試點，這預(yù)示著在司法體制改革進行的同時，監(jiān)察體制改革這項更高層次的政治改革業(yè)已啟動。在雙重改革背景下的檢察機關(guān)，面臨著如何清晰界定職能定位和順利實現(xiàn)職能調(diào)整，更好的履行憲法賦予的職責(zé)，擔(dān)當(dāng)起國家法制統(tǒng)一的守護者和公平正義的捍衛(wèi)者這一神圣使命。這就必然要求我們調(diào)整思路，轉(zhuǎn)變理念，從理論上研究檢察權(quán)的憲法依據(jù)和政治基礎(chǔ)，從制度中探索檢察職能順暢運行的組織范式，從實踐中尋求高效發(fā)揮檢察職能的機構(gòu)設(shè)置方式。

一、職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸后檢察機關(guān)的憲法地位及理論基礎(chǔ)

我國1982年《憲法》第129條明確規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！边@是以最高大法的形式確立了檢察機關(guān)的法律地位和檢察權(quán)的屬性。隨著我國監(jiān)察體制改革的推進，國家將成立統(tǒng)一的反腐敗機構(gòu)，檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防職能及人員將全部轉(zhuǎn)隸到新的監(jiān)察機關(guān)中去，這樣以來，我國的國家機關(guān)格局將呈現(xiàn)出人民代表大會下的“一府一委兩院”這一新的政體形式。檢察機關(guān)作為我國政體中的重要國家機構(gòu)之一的政治地位和法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位并未因此而動搖。

（一）檢察機關(guān)是我國人民代表大會制度的重要組成部分

人民代表大會制度是中國人民民主專政的政權(quán)組織形式，是我國的根本政治制度，型構(gòu)和影響著中國整個政治生態(tài)。在一元分立的權(quán)力架構(gòu)下，全國人民代表大會作為最高權(quán)力機關(guān)，代表人民行使國家主權(quán)，國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)，以及即將出現(xiàn)的監(jiān)察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。人民大表大會是最高權(quán)力機關(guān)，行使立法權(quán)，高于行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)。西方三權(quán)分立國家的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)處于同一個維度，三種權(quán)力分享國家政權(quán)，相互制衡，無需專門的監(jiān)督機關(guān)，基本能夠?qū)崿F(xiàn)國家權(quán)力之間的平衡。有別于西方的國家機構(gòu)設(shè)置，我國的人民代表大會制度中以法律監(jiān)督為憲法職責(zé)的檢察權(quán)獨立存在，有著獨特的政治生態(tài)和歷史必然。最完整意義的監(jiān)督權(quán)當(dāng)然由國家最高權(quán)力機關(guān)行使，也唯有全國人民代表大會才能夠全面統(tǒng)攝監(jiān)督權(quán)。檢察機關(guān)是在權(quán)力機關(guān)之下與行政機關(guān)、審判機關(guān)，以及監(jiān)察機關(guān)并列的政權(quán)序列，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是由權(quán)力機關(guān)授予并受其領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的法律監(jiān)督執(zhí)行機關(guān)。

（二）中國檢察制度的理論基礎(chǔ)和政治條件并未改變

憲法將檢察機關(guān)定位為法律監(jiān)督機關(guān)，與審判機關(guān)一起共同組成我國的司法體系，是具有中國特色的政治制度和司法制度，是黨和國家為保障憲法法律統(tǒng)一正確實施作出的重大設(shè)計。人民民主專政理論、人民代表大會制度理論、民主集中制理論以及列寧法律監(jiān)督思想是確立我國檢察制度的理論基礎(chǔ)。這些基本理論范疇共同構(gòu)成了當(dāng)代中國檢察制度的政治和法律理論基礎(chǔ)。一些學(xué)者未能從發(fā)展聯(lián)系的哲學(xué)深度和政治的高度來全面審視和總體把握，而把視野局限于某一微觀領(lǐng)域，僅從刑事訴訟理論和規(guī)律或者與西方法治模式的差異，來研究分析我國檢察制度中存在的不足和問題，與中國國情和社會現(xiàn)實的大背景割裂開來去討論純粹的法理應(yīng)然性，根本否定檢察制度和檢察權(quán)，顯然是違背政治規(guī)律的，甚至有脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)和拋棄人民代表大會制度的危險。正是由于檢察權(quán)實際上是前述三大理論和列寧法律監(jiān)督思想具體化的產(chǎn)物，具有充分的法理正當(dāng)性，因此能夠適用于今天中國的政治現(xiàn)實。當(dāng)前，設(shè)置檢察機關(guān)的歷史條件并未發(fā)生根本變化，檢察工作對于建設(shè)社會主義民主法制仍然發(fā)揮著積極作用。職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防職能的轉(zhuǎn)隸，毋庸置疑對檢察機關(guān)的影響巨大。但是，立法的人民性決定了檢察的人民性，任何國家機構(gòu)并無個人利益，人民利益至高無上，檢察機關(guān)將全力配合這一國家層面的政治改革。轉(zhuǎn)隸后的檢察機關(guān)要盡快適應(yīng)新環(huán)境和新任務(wù)，通過內(nèi)部的各種改革，強化檢察監(jiān)督主業(yè)，履行好歸屬于檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)。

（三）黨領(lǐng)導(dǎo)下的檢察機關(guān)在全面推進依法治國中占據(jù)重要角色

十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央對檢察工作高度重視，在加強和改進對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保檢察機關(guān)依法獨立公正行使職權(quán)等方面，進行了各種制度設(shè)計和機制安排。中央確立了領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度，黨委定期聽取檢察機關(guān)工作匯報制度，檢察機關(guān)黨組關(guān)于重大事項向黨委報告制度等重大舉措。十八屆四中全會要求完善檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，在遵循憲法關(guān)于檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的原則立場上，對檢察機關(guān)如何進一步加強法律監(jiān)督工作提出了明確和具體的要求。同時，四中全會提出檢察機關(guān)開展對行政違法行為和行政強制措施進行監(jiān)督的改革要求，要探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民檢察院，強調(diào)了人民檢察院依法獨立行使檢察權(quán)，肯定了檢察官的職業(yè)化，提升檢察官的履職能力，強力推進檢察工作在法治國家建設(shè)中展現(xiàn)新作為。

二、職務(wù)犯罪偵查職能權(quán)轉(zhuǎn)隸后的檢察權(quán)配置

檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)是什么關(guān)系？毫無疑問，檢察權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞“人民檢察院是法律監(jiān)督機關(guān)”的憲法定位。法律監(jiān)督權(quán)是一個憲法定義，是設(shè)立檢察機關(guān)需要實現(xiàn)的目標(biāo)，檢察權(quán)的各項職能與法律監(jiān)督權(quán)之間是部分與整體、手段與目的、形式與本質(zhì)的關(guān)系?？梢哉f，法律監(jiān)督權(quán)是檢察機關(guān)在履行憲法賦予的職責(zé)時依法所享有的各項具體權(quán)力的總稱。檢察權(quán)中的各項具體職能都屬于法律監(jiān)督權(quán)的范疇，法律監(jiān)督權(quán)是上位概念，根據(jù)法律規(guī)定，檢察職能中包括偵查權(quán)、批捕權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)、行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)等各項權(quán)力都是下位概念，都是檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的具體組成部分。

在職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防職能轉(zhuǎn)隸后，檢察機關(guān)要積極順應(yīng)改革發(fā)展需要，理順各項檢察職能，聚焦監(jiān)督主業(yè)，強化檢察監(jiān)督，在全面依法治國中發(fā)揮積極作用。一是刑事檢察監(jiān)督權(quán)。刑檢工作是檢察機關(guān)的傳統(tǒng)強項，今后要做大做強做精，成為檢察監(jiān)督的王牌。包括刑事立案監(jiān)督權(quán)、刑事偵查活動監(jiān)督權(quán)、刑事審判監(jiān)督權(quán)、刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)、死刑復(fù)核法律監(jiān)督權(quán)等。二是民事檢察監(jiān)督權(quán)。民事訴訟的亂象亟待檢察機關(guān)推動健全多元化民事檢察監(jiān)督格局，加強民事再審抗訴工作，虛假訴訟監(jiān)督工作常態(tài)化開展，加強對生效裁判、調(diào)解書以及審判人員違法、執(zhí)行活動的監(jiān)督。三是行政檢察監(jiān)督權(quán)。強化對行政權(quán)的制約需要催生行政檢察監(jiān)督的發(fā)展，行政執(zhí)法監(jiān)督將成為新的檢察工作重心之一。推進行政生效裁判、審判程序和執(zhí)行活動監(jiān)督，建立健全行政違法行為監(jiān)督和行政強制措施監(jiān)督，探索建立行政執(zhí)法與行政檢察銜接平臺，完善行政檢察與行政復(fù)議銜接機制。四是控告申訴檢察監(jiān)督權(quán)。暢通渠道實現(xiàn)“信、訪、網(wǎng)、電、視頻”全面融合。辦好刑事賠償案件，積極開展國家賠償監(jiān)督工作。五是未成年人檢察監(jiān)督權(quán)。大力關(guān)注未成年人健康成長，積極參與校園欺凌專項治理，深入開展“法治進校園”巡講，嚴(yán)格落實未成年人刑事訴訟特殊程序，以推進對未成年人綜合保護為己任。六是專門檢察監(jiān)督權(quán)。支持軍事檢察機關(guān)全面履職，不斷豐富專門檢察工作內(nèi)涵，完善專門檢察監(jiān)督格局。

三、雙重改革后檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)設(shè)置變革構(gòu)想

內(nèi)設(shè)機構(gòu)是檢察機關(guān)內(nèi)部的功能單元，也是檢察權(quán)內(nèi)部配置與運行的組織載體，對于司法體制改革后檢察權(quán)能高效運行具有十分重要的意義。檢察機關(guān)要堅持扁平化管理與專業(yè)化建設(shè)相結(jié)合，堅持精簡務(wù)實效能，積極推進檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革。本文僅就檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)為研究對象，相關(guān)的非業(yè)務(wù)內(nèi)設(shè)機構(gòu)可參考已經(jīng)完成司法體制改革的試點單位。

（一）當(dāng)前內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置存在的問題

檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置多年來存在著標(biāo)準(zhǔn)和名稱不統(tǒng)一、相對混亂的實際情況，省以下各級檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)設(shè)置問題更為突出。比如，設(shè)置偵監(jiān)部門是以監(jiān)督任務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置公訴部門是按照訴訟程序的階段為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置民行、反貪、反瀆等是以管轄案件范圍為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置研究室、案管辦等是以檢察職能為標(biāo)準(zhǔn)。地方各級檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的名稱也是各行其是，如公訴部門有的叫公訴處，有的叫公訴局；偵監(jiān)部門有的地方是偵監(jiān)處，有的地方分為偵監(jiān)處和批捕處。非業(yè)務(wù)部門的設(shè)置更是五花八門。這些問題是多方面因素造成的，給檢察工作帶來了一定的消極影響，尤其是設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一直接引起人們對檢察職能的疑惑，亟待加以改變。

（二）內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是被監(jiān)督對象的性質(zhì)

標(biāo)準(zhǔn)是系統(tǒng)中劃分功能單元的邏輯起點。一個組織系統(tǒng)內(nèi)的劃分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，這是邏輯學(xué)的必然要求，否則就容易導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)部的各個部門功能紊亂交錯，或者不周延。監(jiān)督視角下的檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是實體案件，是依據(jù)具體的被監(jiān)督對象的性質(zhì)來劃分出模塊單元。這種新觀點的提出有別于以檢察權(quán)的配置等為主要標(biāo)準(zhǔn)來劃分內(nèi)設(shè)機構(gòu)的主流觀點，理由如下：一是在職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸之后，檢察監(jiān)督失去了最具震懾力、最權(quán)威的剛性手段，如果還把程序性奉為檢察監(jiān)督的最高指示，簡單固守柔性權(quán)能，那么檢察監(jiān)督將會走進死胡同，毫無出路。這就必須在采取程序性監(jiān)督手段的同時，高度關(guān)注對實體的嚴(yán)苛把握，通過對案件證據(jù)的謹(jǐn)慎審查、事實的高度還原和法律的精準(zhǔn)適用等，來全方位、多角度、深層次的辦理檢察監(jiān)督案件，讓實體工作貫穿監(jiān)督全程，實現(xiàn)監(jiān)督工作實體化。二是在人員分類管理改革后，檢察官走向職業(yè)化、精英化，如果僅能辦理某個訴訟環(huán)節(jié)的程序性案件，那將是名不副實。檢察官在辦理各類檢察監(jiān)督案件中，批捕、偵查監(jiān)督、審查起訴、審判監(jiān)督等各個程序階段都能游刃有余處理，否則應(yīng)退出員額。一個檢察監(jiān)督程序中的案件，現(xiàn)在完全可以由一個檢察官來辦理，無需內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間相互制約，以提高監(jiān)督效率和效果為重，而非相互掣肘，影響監(jiān)督效果。三是能夠與審判機關(guān)、公安機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置形成對應(yīng)，保持銜接一致。比如法院設(shè)置有刑庭、民庭、行政庭、環(huán)保庭等，檢察院對應(yīng)設(shè)置刑事檢察部門、民事檢察部門、行政檢察部門、環(huán)保檢察部門等。

（三）檢察機關(guān)“2+3”內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置模式的初步構(gòu)想

當(dāng)我們認可了檢察監(jiān)督是檢察機關(guān)的中心職責(zé)，就能重點圍繞監(jiān)督來做文章；當(dāng)推行了司法責(zé)任制改革，誰辦案誰負責(zé)，權(quán)責(zé)清晰了，就能不去糾結(jié)于通過內(nèi)部機構(gòu)之間相互制約來防范冤假錯案；當(dāng)檢察官精英化和職業(yè)化了，就能敢于把一個案件中各項監(jiān)督工作交由一個檢察官來辦理?；诖耍覀兇竽憚?chuàng)新設(shè)計了“2+3”內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)設(shè)置模式。

“2+3”內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)設(shè)置模式就是，在雙重改革的新形勢下，根據(jù)檢察監(jiān)督的新職能、新任務(wù)，聚焦監(jiān)督主責(zé)主業(yè)的新重心，堅持檢察業(yè)務(wù)工作扁平化管理，契合檢察官的職業(yè)化、精英化，將檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)依據(jù)被監(jiān)督對象性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)進行設(shè)置，實現(xiàn)內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)的模塊化、合成化、精細化。所謂“2”，就是以“忠誠、為民、擔(dān)當(dāng)、公正、廉潔”為檢察職業(yè)道德基本準(zhǔn)則，以員額制檢察官選任制為前提，實現(xiàn)檢察官的精英化、職業(yè)化。精英化就是通過在現(xiàn)有檢察官中優(yōu)中選優(yōu)，使具有扎實理論功底和豐富實踐經(jīng)驗的、能夠勝任員額檢察官職責(zé)的少數(shù)精英分子選任為檢察官；職業(yè)化就是檢察官要將檢察事業(yè)作為崇高的職業(yè)而終身追求，履行檢察監(jiān)督辦案的重要職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行檢察官辦案責(zé)任制，并享有完善的職業(yè)保障。所謂“3”是機構(gòu)模塊化、合成化、精細化。具體來說，模塊化就是依據(jù)被監(jiān)督個案的性質(zhì)來劃分組織內(nèi)的功能單元，有利于同行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)和審判機關(guān)職能緊密呼應(yīng)，并根據(jù)國情變化和社會發(fā)展及時靈活調(diào)整；合成化就是在每個單元中可糅合從立案監(jiān)督開始直至執(zhí)行監(jiān)督的全部監(jiān)督手段和措施，有利于凝聚監(jiān)督合力，避免單個監(jiān)督方式的柔性無力；精細化就是在模塊化的機構(gòu)內(nèi)要按照各類案件性質(zhì)對程序和實體作出具體要求，有利于凸顯檢察監(jiān)督的專業(yè)特點，有利于檢察官精細操作。而且在這樣的設(shè)置中“2”和“3”，也就是人和機構(gòu)又是相輔相成、相互促進的，有利于達到理想的監(jiān)督效果。批捕、起訴、抗訴、檢察建議、移交犯罪線索等這些工作手段和業(yè)務(wù)技能，是一名員額檢察官應(yīng)當(dāng)熟練掌握的功夫和本領(lǐng)，而在模塊化的機構(gòu)內(nèi)，精英檢察官恰好可以根據(jù)案件所處環(huán)節(jié)綜合運用多種監(jiān)督手段來辦案。由此可見，在模塊化的機構(gòu)中，職業(yè)化的精英檢察官采取合成化手段，按照精細化的工作要求開展辦案工作，形成了人與機構(gòu)的完美組合搭配，最終實現(xiàn)了檢察職能的充分高效發(fā)揮。

在統(tǒng)一劃分標(biāo)準(zhǔn)的同時，還應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一機構(gòu)名稱。機構(gòu)名稱只是一個形式，看似無足輕重，但是形式的統(tǒng)一能夠帶來的是機關(guān)整體的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性，必須給予高度重視。鑒于司法體制改革增強司法屬性和檢察官職業(yè)化的要求，建議省以下檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)統(tǒng)一稱為“處”，其負責(zé)人稱謂統(tǒng)一為“主任”。并初步設(shè)想可成立：刑事檢察處、職務(wù)犯罪檢察處、未成年人犯罪檢察處、民事檢察處、行政檢察處、環(huán)境保護檢察處、特別檢察處（如海事檢察處、金融犯罪檢察處、國安檢察處、毒品犯罪檢察處等）。刑事檢察處負責(zé)普通刑事犯罪案件的批捕、偵查監(jiān)督、起訴、抗訴等監(jiān)督工作；職務(wù)犯罪檢察處專司監(jiān)察機關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件的審查起訴等工作；未成年人犯罪檢察處專司未成年人犯罪的各項監(jiān)督工作；民事檢察處負責(zé)民事訴訟監(jiān)督和民事執(zhí)行監(jiān)督；行政檢察處承擔(dān)行政訴訟監(jiān)督和行政執(zhí)法監(jiān)督職能；環(huán)境保護檢察處承擔(dān)環(huán)境保護執(zhí)法工作中的各項監(jiān)督；特別檢察處負責(zé)特定地點或時間某類多發(fā)特殊案件的監(jiān)督職責(zé)。

通過推行“2+3”內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)設(shè)置模式，有效應(yīng)對化解監(jiān)察體制改革對檢察機關(guān)的消極影響，變被動為主動，同時能大幅提升司法體制改革帶給檢察機關(guān)的積極影響，強化檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)的運行效率，增強檢察機關(guān)的辦案能力，提高檢察監(jiān)督案件的質(zhì)量和水平，樹立檢察機關(guān)的司法權(quán)威和司法公信力。

*河南省信陽市人民檢察院［464000］