地方政府土地違法違規(guī)驅(qū)動(dòng)力探析

□長(zhǎng)興縣國(guó)土資源局 胡丕勇 郭 勇

地方政府土地違法違規(guī)驅(qū)動(dòng)力探析

□長(zhǎng)興縣國(guó)土資源局 胡丕勇 郭 勇

“保發(fā)展，保紅線”是當(dāng)前土地管理的主線，中央政府統(tǒng)籌全局，注重保護(hù)耕地紅線，地方政府關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)保障用地需求。在用地指標(biāo)有限的約束條件下，地方政府顧著眼前的經(jīng)濟(jì)利益，忽視有關(guān)土地管理法律法規(guī)，進(jìn)行違法違規(guī)用地。地方政府的土地違法違規(guī)破壞耕地，不僅削弱了國(guó)家保障糧食安全的能力，同時(shí)也是群眾上訪的主要誘因之一，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。因此，杜絕或減少地方政府違法違規(guī)用地成為當(dāng)務(wù)之急。

2008年，國(guó)土資源部、監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部依據(jù)《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部第15號(hào)令），對(duì)違法用地嚴(yán)重地區(qū)的縣級(jí)以上地方人民政府主要負(fù)責(zé)人和其他負(fù)有責(zé)任的負(fù)責(zé)人啟動(dòng)問(wèn)責(zé)。2010年，土地問(wèn)責(zé)結(jié)果公布，給予44名地方政府負(fù)責(zé)人、29名國(guó)土資源管理部門(mén)負(fù)責(zé)人紀(jì)律處分。然而，地方政府在“以GDP為中心”的政績(jī)觀引導(dǎo)下，違法違規(guī)用地的勢(shì)頭未能得到有效遏制。根據(jù)2015年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)數(shù)據(jù)，全年發(fā)現(xiàn)違法用地行為8.9萬(wàn)件，涉及土地面積3.4萬(wàn)公頃（其中耕地1.1萬(wàn)公頃）?！笆濉逼陂g，累計(jì)發(fā)現(xiàn)違法用地行為38.7萬(wàn)件，涉及土地面積19.9萬(wàn)公頃（其中耕地6.6萬(wàn)公頃）。這些問(wèn)題的產(chǎn)生部分與地方政府主導(dǎo)、支持、默許下的非法擴(kuò)張用地息息相關(guān)。本文對(duì)地方政府違法違規(guī)用地的表現(xiàn)及驅(qū)動(dòng)力進(jìn)行分析，并針對(duì)性地提出切實(shí)減少地方政府違法違規(guī)用地的政策建議。

一、地方政府土地違法違規(guī)的表現(xiàn)形式

地方政府以“違法謀發(fā)展”“冒險(xiǎn)為人民”的說(shuō)辭，進(jìn)行違法違規(guī)用地，具體的表現(xiàn)形式有：違法違規(guī)批地；違反土地供應(yīng)政策出讓土地；違規(guī)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃等。

1.違法違規(guī)批地

依據(jù)《全國(guó)土地分類(lèi)》（2002），土地劃分為農(nóng)用地、未利用地和建設(shè)用地。土地所有權(quán)權(quán)屬劃分為農(nóng)村土地集體所有，城市土地國(guó)家所有。《土地管理法》規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有建設(shè)土地”。農(nóng)用地用途變更到建設(shè)用地首先需要農(nóng)轉(zhuǎn)用，再經(jīng)土地征收程序轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地，未利用地、集體建設(shè)用地直接經(jīng)土地征收程序轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。

農(nóng)轉(zhuǎn)用審批需要市級(jí)及以上人民政府審批，土地征收由省級(jí)及以上人民政府審批。地方政府違法違規(guī)批地的形式有以下幾種：農(nóng)轉(zhuǎn)用及土地征收未經(jīng)審批或越權(quán)審批（如以政府常務(wù)會(huì)議紀(jì)要形式違法批地），或直接幫助企業(yè)用地規(guī)避法律，形成違法違規(guī)用地；批少用多，用地超出批文所規(guī)定的區(qū)域和規(guī)模；以租代征，先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織手中把地租過(guò)來(lái)，再直接轉(zhuǎn)租給企業(yè)。

2.違反土地供應(yīng)政策出讓土地

為促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用，國(guó)土資源部出臺(tái)了《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕307號(hào)），明確規(guī)定工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式出讓?zhuān)涑鲎尩變r(jià)和成交價(jià)格均不得低于所在地土地等別相對(duì)應(yīng)的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。但各地方政府為了招商引資，同時(shí)也為了規(guī)避該政策，采取如出讓金返還、稅收優(yōu)惠等措施變相低地價(jià)出讓?zhuān)蛘吲c開(kāi)發(fā)商簽訂土地出讓協(xié)議后，再“量身定做”出讓條件，搞虛假掛牌出讓。

地方政府違反土地供應(yīng)政策出讓土地另外兩個(gè)表現(xiàn)為：超出《劃撥用地目錄》劃撥供應(yīng)土地，或超出《限制供地項(xiàng)目目錄》《禁止供地項(xiàng)目目錄》供應(yīng)土地，如高爾夫球場(chǎng)、別墅等項(xiàng)目；土地供應(yīng)主體不合法，土地供應(yīng)的主體是市、縣人民政府，市、縣國(guó)土資源局負(fù)責(zé)實(shí)施，儲(chǔ)備中心、交易中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村級(jí)組織、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)均不是供應(yīng)主體，在實(shí)際出讓土地當(dāng)中，供應(yīng)主體經(jīng)常錯(cuò)位，導(dǎo)致違規(guī)用地。

3.違規(guī)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃具有嚴(yán)肅性，一經(jīng)批準(zhǔn)就具有法律效力，任何單位和個(gè)人不得擅自修改土地利用總體規(guī)劃。遇到國(guó)務(wù)院、省政府批準(zhǔn)或核準(zhǔn)的能源、交通、水利等單獨(dú)選址項(xiàng)目用地，或因安全、環(huán)保等原因?qū)x址有特殊要求的重大建設(shè)項(xiàng)目以及軍事、礦山建設(shè)用地，或因行政區(qū)劃范圍依法調(diào)整等原因，確需修改的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。但是部分地方政府為了發(fā)展，盲目圈地，未經(jīng)法定程序擅自調(diào)整規(guī)劃，侵占基本農(nóng)田，或違法補(bǔ)辦用地手續(xù)等，從而造成了違法違規(guī)用地。

二、地方政府土地違法違規(guī)驅(qū)動(dòng)力分析

中央政府與地方政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、穩(wěn)定就業(yè)、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展等方面的目標(biāo)是一致的，但地方政府作為理性的經(jīng)濟(jì)人，在“GDP為中心的政績(jī)觀”引導(dǎo)下，更關(guān)注地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和當(dāng)期收益“政績(jī)”，而且“土地違法違規(guī)成本低”，“管理體制不健全”，這些原因推動(dòng)了地方政府違法違規(guī)用地。

1.GDP為中心的政績(jī)觀

1994年實(shí)行的分稅制改革，將全國(guó)財(cái)政體系劃分為中央財(cái)政和地方財(cái)政，其中中央財(cái)政相對(duì)而言容易征收，份額較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1993年中央和地方的財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重分別為22%和78%，而到了1994年該比重分別變?yōu)?5.7%和44.3%，與稅制改革前相比，地方財(cái)政收入下降了30%。地方財(cái)政收入顯著下降，但地方政府所需承擔(dān)的事權(quán)并未減少，這導(dǎo)致了分稅制改革后地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不一致。在“GDP為中心的政績(jī)觀”引導(dǎo)下，地方政府尋求擴(kuò)大財(cái)源的路徑，土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷成為擴(kuò)大融資渠道的最好途徑。

地方政府以“土地經(jīng)營(yíng)城市”，商業(yè)、住宅用地出讓地價(jià)節(jié)節(jié)攀升，部分城市土地出讓金收入已超過(guò)地方財(cái)政收入。另外，在工業(yè)用地出讓方面，地方政府考慮到引進(jìn)企業(yè)能夠帶來(lái)稅收收入，就業(yè)水平提高等因素，競(jìng)相壓低工業(yè)用地出讓地價(jià)，以遠(yuǎn)低于《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》吸引企業(yè)來(lái)投資。總體而言，GDP為中心的政績(jī)觀是地方政府違法違規(guī)批地，違反土地供應(yīng)政策出讓土地，違規(guī)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃等土地違法違規(guī)行為的根源。

2.土地違法違規(guī)成本低

土地執(zhí)法監(jiān)察一定程度上存在著執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究的問(wèn)題。在處置違法違規(guī)用地過(guò)程中，以罰代法、補(bǔ)辦手續(xù)的現(xiàn)象比較普遍。2008年出臺(tái)的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》雖然規(guī)定較為嚴(yán)格，但在實(shí)際查處當(dāng)中，對(duì)相關(guān)部門(mén)本已觸犯刑律的“違法用地”行為只是當(dāng)作違反“黨紀(jì)”“政紀(jì)”的行為去處理，再?lài)?yán)重的地方政府違法占地行為，也往往只對(duì)責(zé)任者給予記過(guò)、撤職、降級(jí)等處分，較少有追究刑事責(zé)任的。違法違規(guī)成本低也是土地違法違規(guī)愈演愈烈的重要因素。

3.管理體制不健全

集體土地產(chǎn)權(quán)制度下“扭曲的價(jià)格機(jī)制”和“垂而不直”的國(guó)土資源管理體制也是造成地方政府土地違法違規(guī)的驅(qū)動(dòng)力之一。

《土地管理法》第63條規(guī)定，“農(nóng)民所有的集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，首先實(shí)行農(nóng)轉(zhuǎn)用審批，再通過(guò)國(guó)家征收。在土地征收過(guò)程中，被征收土地的補(bǔ)償按“原有用途”給予補(bǔ)償。征地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物以及青苗補(bǔ)償費(fèi)，而征地后的土地出讓按照土地正常的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行。地方政府憑借對(duì)建設(shè)用地出讓一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，低成本地獲取城市建設(shè)用地并通過(guò)出讓方式獲取巨額差價(jià)收益。集體土地產(chǎn)權(quán)制度下這種“扭曲的價(jià)格機(jī)制”讓地方政府為了獲取土地出讓金收益以“經(jīng)營(yíng)城市”，往往無(wú)視有關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)行大規(guī)模違法違規(guī)用地。

2005年國(guó)土資源管理體制改革實(shí)行了省以下垂直管理，但只是將地方各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)負(fù)責(zé)人的管理權(quán)上收上級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)管理，地方各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)還是地方政府的職能部門(mén)，其人事、業(yè)務(wù)和經(jīng)費(fèi)仍舊歸地方政府管理。由于人事、業(yè)務(wù)和經(jīng)費(fèi)三者不能同時(shí)到位，地方各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)就不能獨(dú)立地行使管理職能，管理自主權(quán)也就喪失了，面對(duì)地方政府的土地違法違規(guī)行為時(shí)，地方國(guó)土資源管理部門(mén)很難代表國(guó)家嚴(yán)格管理土地。

三、遏制地方政府土地違法違規(guī)的政策建議

為有效地遏制地方政府土地違法違規(guī)行為，保障國(guó)家糧食生產(chǎn)能力，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，應(yīng)根據(jù)其違法違規(guī)的驅(qū)動(dòng)力采取相應(yīng)對(duì)策。

1.建立政績(jī)考核綜合評(píng)價(jià)體系

地方政府官員在“任職期限短、GDP為中心的政績(jī)觀”的約束條件下，通常只追求引進(jìn)項(xiàng)目的投資額度、稅收增長(zhǎng)和GDP等短期經(jīng)濟(jì)利益，由此導(dǎo)致了大量的違法違規(guī)用地。在制度變革中，首先需要改變“以GDP為中心的政績(jī)觀”，官員升遷考核“不單以GDP論英雄”，建立能反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的綜合評(píng)價(jià)體系，如將“在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)是否維護(hù)農(nóng)民利益，合理利用土地等資源”等作為重要內(nèi)容納入考核體系，引導(dǎo)地方政府官員科學(xué)、合理、集約、高效地利用土地資源，保證地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，真正做到“為官一任，造福一方”。

2.拓寬地方融資渠道，節(jié)約集約利用土地

1994年分稅制改革后，地方政府財(cái)政收入減少，相應(yīng)的事權(quán)并未減少，地方為“經(jīng)營(yíng)城市”亟需大量資金。唯有拓寬地方政府資金來(lái)源的渠道，才能切實(shí)減少其對(duì)土地出讓金的依賴(lài)。拓寬地方融資渠道，可以通過(guò)制度創(chuàng)新的方式進(jìn)行：開(kāi)征物業(yè)稅，一方面能夠使地方政府獲得新的財(cái)政來(lái)源，另一方面能夠加快政府職能轉(zhuǎn)變，從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，因?yàn)槲飿I(yè)稅收入的高低取決于一個(gè)地方人口的多少，地方為爭(zhēng)取更高的物業(yè)稅收入勢(shì)必要做好服務(wù)工作，以吸引人留??；修改《預(yù)算法》第28條，放行地方發(fā)債，以籌集市政建設(shè)資金。

除拓寬融資渠道（資金開(kāi)源）外，還需強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用（土地節(jié)流），以緩和用地需求與供給間的矛盾，如大規(guī)模開(kāi)展存量土地挖潛，加強(qiáng)批后監(jiān)管，加大轉(zhuǎn)而未供、供而未用土地的處置力度等。

3.強(qiáng)化土地違法違規(guī)問(wèn)責(zé)力度

由于土地違法違規(guī)成本低，即使被查到處罰也不夠嚴(yán)格，地方政府常抱著僥幸心理進(jìn)行違法違規(guī)用地。因此，需要強(qiáng)化土地違法違規(guī)問(wèn)責(zé)力度。嚴(yán)格執(zhí)行《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，加大地方政府違法違規(guī)用地的成本，既要處理事更要處理人，讓其不敢違法，違不起法，唯有如此，才能防止因處罰不力而造成違法用地屢禁不止。

4.完善土地征收制度及國(guó)土資源管理體制

現(xiàn)行土地征收制度下，農(nóng)民補(bǔ)償安置與土地出讓都是由政府單方面操辦，并未留給農(nóng)民暢通的利益訴求渠道，這就促使地方政府大量賣(mài)地，降低農(nóng)民補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，從而使土地成為“第二財(cái)政”。改革現(xiàn)行的土地征收制度，地方政府不再直接介入土地買(mǎi)賣(mài)，而是作為第三方負(fù)責(zé)制定和維護(hù)土地交易秩序，由被征地農(nóng)民代表和開(kāi)發(fā)商直接談判，土地出讓權(quán)最終掌握在農(nóng)民自身手中，地方政府則依法課稅。從而杜絕地方政府與民爭(zhēng)利，破除地方政府“土地財(cái)政”，遏制地方政府違法違規(guī)用地的沖動(dòng)，讓地方政府重新回到“守夜人”的角色中來(lái)。

完善土地征收制度的同時(shí)，還需要打破國(guó)土資源管理體制“垂而不直”的怪圈，建立中央或國(guó)土資源部垂直領(lǐng)導(dǎo)的，覆蓋全國(guó)的土地管理或執(zhí)法監(jiān)察體制。只有人事、業(yè)務(wù)和經(jīng)費(fèi)三者同時(shí)實(shí)行垂直管理，地方各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)才有管理自主權(quán)，在面對(duì)地方政府的土地違法違規(guī)行為時(shí)，才能夠代表國(guó)家依法依規(guī)嚴(yán)格管理土地。