堅(jiān)守有為 不辱使命努力打造新區(qū)發(fā)展保護(hù)和保障的舟山樣板

□舟山市國土資源局黨委書記、局長 虞國平

堅(jiān)守有為 不辱使命努力打造新區(qū)發(fā)展保護(hù)和保障的舟山樣板

□舟山市國土資源局黨委書記、局長 虞國平

編者按

為進(jìn)一步學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)﹝2017﹞4號(hào)）文件精神，浙江省國土資源廳干部職工熱烈響應(yīng)，自覺開展學(xué)習(xí)研討，各市國土資源局局長也帶頭學(xué)習(xí)，結(jié)合工作實(shí)際積極撰寫心得體會(huì)。本期選登4篇體會(huì)文章，供大家學(xué)習(xí)交流。

中共中央、國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號(hào)文件，以下簡稱《意見》）。文件圍繞實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，系統(tǒng)提出了多項(xiàng)加強(qiáng)耕地保護(hù)的新政策。同時(shí)，《意見》又堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與差別化管理相統(tǒng)一，進(jìn)一步改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡政策，完善耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核機(jī)制。當(dāng)前，正值舟山群島新區(qū)、中國（浙江）舟山自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、舟山江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心等國家重大戰(zhàn)略相繼獲批，綠色石化基地、波音完工和交付中心等一批國家戰(zhàn)略項(xiàng)目先后落地。舟山新區(qū)肩負(fù)著落實(shí)國家重大戰(zhàn)略和耕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“雙重”使命。站在歷史的十字路口，如何統(tǒng)籌把握好這兩大使命是擺在舟山各級(jí)黨委政府和每一個(gè)新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部面前的一道必答題?！兑庖姟返某雠_(tái)為舟山如何破解難題指明了方向。

一、要立足國情，堅(jiān)守國策

耕地是糧食安全的載體。我國之所以反復(fù)強(qiáng)調(diào)國家糧食安全和耕地保護(hù)，就是因?yàn)?3億人口的吃飯問題，始終是我國一件頭等重要的政治大事。保證國家糧食安全，最根本的就是保護(hù)耕地。現(xiàn)在我國人均耕地只有1.43畝，不足世界平均水平的一半。面對(duì)嚴(yán)峻的人地矛盾，是我們始終不可以忽略的基本國情。因此，在大力實(shí)施國家戰(zhàn)略的背景下，必須遵循耕地保護(hù)基本國策；在抓好耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡上，必須要突出“堅(jiān)守”，即《意見》提出的“兩個(gè)絕不能”，已經(jīng)確定的耕地紅線絕不能突破，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田絕不能隨便占用。

1.必須堅(jiān)守耕地保護(hù)主體責(zé)任

《意見》明確指出地方各級(jí)黨委政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡的主體責(zé)任。目前，舟山已在全市全面構(gòu)建耕地保護(hù)共同責(zé)任，將耕地保護(hù)列入對(duì)各縣（區(qū)）政府、功能區(qū)管委會(huì)的年度綜合考核和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容。為使責(zé)任落地生根，舟山早在2009年就率先實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任離任審計(jì)?！兑庖姟返某雠_(tái)為持續(xù)深化主體責(zé)任落實(shí)進(jìn)一步指明了方向。舟山明確將土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任離任審計(jì)與自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)相結(jié)合，將永久基本農(nóng)田保護(hù)、閑置土地消化處置以及單位GDP建設(shè)用地占用量及下降率等土地集約節(jié)約用地指標(biāo)作為離任審計(jì)評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，切實(shí)加以深化、細(xì)化、固化，切實(shí)繃緊耕地保護(hù)主體責(zé)任這根弦。

2.必須堅(jiān)守耕地保護(hù)基層共管

一是要全面實(shí)施耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。舟山市已全面建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)耕地實(shí)行差別化補(bǔ)償，對(duì)永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，已落實(shí)以獎(jiǎng)代補(bǔ)、地力保護(hù)、補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)等資金3240余萬元。同時(shí)，按照《意見》十四條“統(tǒng)籌推進(jìn)耕地修養(yǎng)生息”精神，市財(cái)政決定對(duì)實(shí)行耕地休養(yǎng)生息的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、種糧大戶、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和單位，每年另外安排300萬專項(xiàng)資金予以獎(jiǎng)勵(lì)，有效調(diào)動(dòng)耕地保護(hù)的積極性。二是積極推行村級(jí)土地民主管理模式，把實(shí)施耕地保護(hù)約束性和激勵(lì)性條款納入其中。例如，對(duì)落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任較好的承包農(nóng)戶予以優(yōu)先安排宅基地審批的獎(jiǎng)勵(lì)，并優(yōu)先享受村里的其他優(yōu)惠待遇；對(duì)于耕地拋荒、閑置或受環(huán)境污染的責(zé)任人，在取消經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)的同時(shí)取消其耕地承包經(jīng)營權(quán)，并收取拋荒費(fèi)等經(jīng)濟(jì)處罰。這些條款經(jīng)村民代表大會(huì)充分討論后寫入村規(guī)民約，有效填補(bǔ)了基層土地管理的“空白”和“盲區(qū)”。三是全面推進(jìn)國土資源基層所規(guī)范化建設(shè)。按照“職責(zé)要厘清、制度要健全、人員要融合、權(quán)責(zé)要下方、硬件要到位、工作要順暢”的“六要”標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步健全工作機(jī)制，發(fā)揮好國土資源所作用，形成基層國土資源管理合力，真正將耕地保護(hù)沉到一線，落到基層。

3.必須堅(jiān)守耕地保護(hù)執(zhí)法紅線

面對(duì)國土資源行政執(zhí)法存在的查處難、執(zhí)行難、移交難等難題，舟山市積極構(gòu)建由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭的聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法新體系，打通案件執(zhí)行“最后一公里”。在全市開展違法用地“亮劍行動(dòng)”，借助“三改一拆”、無違建縣（區(qū)）創(chuàng)建有利契機(jī)，建立市政府聯(lián)席會(huì)議制度，在不同場合公開曝光30余件重大案件，通過聯(lián)合執(zhí)法，一批歷史遺留積案和重大疑難案件有效查處到位。今年，舟山將進(jìn)一步創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)察新機(jī)制，以新建舟山市衛(wèi)片遙感和執(zhí)法監(jiān)察指揮中心為核心，建立起巡查管理系統(tǒng)、違法線索（報(bào)告、舉報(bào)）管理系統(tǒng)、案件管理系統(tǒng)、在線監(jiān)督系統(tǒng)、法律法規(guī)查詢系統(tǒng)、統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)“六位一體”的執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)，構(gòu)建起“天上看得見，網(wǎng)上查得實(shí)，地上管得住”，早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早查處的執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制。

二、要敢于擔(dān)當(dāng)，奮發(fā)有為

守住耕地保護(hù)紅線僅僅是基礎(chǔ)，面對(duì)實(shí)施國家戰(zhàn)略中的耕地占用剛性需求，實(shí)施好耕地占補(bǔ)平衡是關(guān)鍵。抓好耕地占補(bǔ)平衡必須要實(shí)現(xiàn)“有為”。

1.要在土地全域整治上有所為

以全面建設(shè)“海上花園城市”為目標(biāo)，優(yōu)化空間布局，加速推進(jìn)“大島建、小島遷”工程，研究農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，推進(jìn)漁農(nóng)村集聚區(qū)建設(shè)，結(jié)合地災(zāi)搬遷等實(shí)施全域農(nóng)村土地綜合整治。一是規(guī)劃先行、多規(guī)融合。結(jié)合發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等，深化多規(guī)合一，重視村鎮(zhèn)空間布局和集中居住點(diǎn)規(guī)劃編制，統(tǒng)籌考慮地理環(huán)境、人口變動(dòng)、產(chǎn)業(yè)布局、耕作半徑和村莊整合等因素，合理布點(diǎn)農(nóng)房集中居住區(qū)域。二是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先理念。實(shí)施“綠心綠肺”工程，將健康、生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展的“綠色”主題融入城市發(fā)展核心，樹立永久基本農(nóng)田示范區(qū)是新區(qū)“綠心綠肺”的理念，在規(guī)劃上踐行“綠水青山就是金山銀山”。三是多途徑全方位推進(jìn)。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村住房改造、地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)搬遷、農(nóng)村環(huán)境整治和中心鎮(zhèn)、中心村建設(shè)等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)搬遷、廢棄礦山治理、礦山復(fù)綠等工程，科學(xué)設(shè)置項(xiàng)目區(qū)，規(guī)范有序推進(jìn)全域土地綜合整治工作。

2.要在節(jié)約集約用地上有所為

2016年，舟山市成功創(chuàng)建全國國土資源節(jié)約集約模范市。舟山將持續(xù)抓好鞏固提升，始終把挖潛增效、創(chuàng)新模式作為實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的基礎(chǔ)點(diǎn)和突破點(diǎn)。一是嚴(yán)格規(guī)劃管控。嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃,按規(guī)劃提出的管控細(xì)則實(shí)施用途管控。嚴(yán)格實(shí)施土地預(yù)申請(qǐng)制度，在規(guī)劃、計(jì)劃、占補(bǔ)、供應(yīng)四個(gè)環(huán)節(jié)把控準(zhǔn)入，特別對(duì)涉及占用耕地的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施專業(yè)論證制度、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)制度和集體決策制度，嚴(yán)格落實(shí)源頭管控。二是全面推行城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作。貫徹實(shí)施省、市有關(guān)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)和市場主體利用開發(fā)低效用地的積極性。三是創(chuàng)新土地利用新機(jī)制。全面實(shí)行工業(yè)用地彈性年期出讓，完善長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合等多種工業(yè)用地供應(yīng)方式。同時(shí)，結(jié)合農(nóng)村土地制度改革，研究農(nóng)村存量建設(shè)用地盤活的辦法、路徑和政策措施，為探索創(chuàng)新農(nóng)村建設(shè)用地管理機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和布局調(diào)整提供政策儲(chǔ)備。

3.要在科學(xué)墾造耕地上有所為

舟山地處海島丘陵山區(qū)，生態(tài)環(huán)境比較脆弱，可供開發(fā)整理的耕地后備資源極為有限，因此舟山在實(shí)施墾造耕地時(shí)，必須把生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺在更加突出的位置，要科學(xué)論證、規(guī)范實(shí)施，立足海島資源特點(diǎn)，將實(shí)施廢棄鹽田和圍涂造地作為解決耕地占補(bǔ)平衡的最現(xiàn)實(shí)、最經(jīng)濟(jì)、最可靠和最切實(shí)可行的途徑。“十三五”期間，舟山計(jì)劃實(shí)施廢棄鹽田和圍涂造地造地4.2萬畝。今年，已啟動(dòng)了舟山歷年來最大規(guī)模的岱西廢棄鹽場復(fù)墾造地工程，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)地勢平坦，具有良好的土地復(fù)墾潛力，可墾造耕地5500畝，新增水田2500畝，將極大地緩解舟山市重大建設(shè)項(xiàng)目的耕地占補(bǔ)，特別是水田的占補(bǔ)平衡壓力。同時(shí)該項(xiàng)目經(jīng)科學(xué)規(guī)劃論證，將墾造耕地與打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)相結(jié)合，培育形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光旅游新業(yè)態(tài)示范區(qū)，將有效實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”有機(jī)結(jié)合。

三、要?jiǎng)?chuàng)新謀劃，積極作為

“但存方寸地，留與子孫耕”。耕地是我國最為寶貴的資源，事關(guān)十幾億人的吃飯大事。保住18億畝耕地紅線、落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡是一個(gè)涵蓋政治、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等多方面平衡的綜合性命題。在這個(gè)問題上必須要?jiǎng)?chuàng)新謀劃，長遠(yuǎn)謀劃，積極作為。

《意見》要求，要全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用，市（縣）政府要切實(shí)督促建設(shè)單位落實(shí)責(zé)任，將相關(guān)費(fèi)用列入建設(shè)項(xiàng)目投資預(yù)算，提高補(bǔ)充耕地質(zhì)量。耕作層是耕地精華，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。實(shí)施耕作層表土剝離再利用對(duì)提高耕地質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)藏糧于地、保障糧食安全具有十分重要的意義?，F(xiàn)行《土地管理法》未對(duì)耕作層表土剝離再利用進(jìn)行強(qiáng)制要求和剛性規(guī)定。當(dāng)前，《土地管理法》正處于修訂期間，為更好地落實(shí)《意見》精神，建議在法律層面上出臺(tái)相關(guān)約束性條款加以特殊保護(hù)。

《意見》指出，要充分發(fā)揮財(cái)政資金作用，鼓勵(lì)采取政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等，根據(jù)土地整治規(guī)劃投資或參與土地整治項(xiàng)目，多渠道落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)。因此，在今后土地整治開發(fā)中，要注重采用經(jīng)濟(jì)手段，充分調(diào)動(dòng)占補(bǔ)主體的積極性，鼓勵(lì)個(gè)人和企業(yè)通過集資、投勞、貸款等多種形式籌集資金，采取獨(dú)資、聯(lián)營和股份制等聯(lián)合方式參與耕地補(bǔ)充。同時(shí)，對(duì)新開墾耕地的所有權(quán)人和使用權(quán)人在一定時(shí)期內(nèi)發(fā)放“新增耕地耕種和管護(hù)補(bǔ)助費(fèi)”，讓新增的耕地“有人種、能產(chǎn)出、得收益”。

站在發(fā)展騰飛的歷史時(shí)刻，面對(duì)保護(hù)耕地生態(tài)和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重使命，我們深感重任在肩，全體舟山國土人必將以更強(qiáng)烈的責(zé)任感和使命感，堅(jiān)守有為、不辱使命，努力打造舟山新區(qū)發(fā)展保護(hù)和保障的舟山樣板，努力譜寫走在前列的新篇章！