構(gòu)建東北老工業(yè)基地振興發(fā)展的政策體系
——以“十三五”時期為例

孫浩進(jìn), 冉政語,2

(1.黑龍江省社會科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所, 哈爾濱 150018； 2.吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，長春 130012)

構(gòu)建東北老工業(yè)基地振興發(fā)展的政策體系
——以“十三五”時期為例

孫浩進(jìn)1, 冉政語1,2

(1.黑龍江省社會科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所, 哈爾濱 150018； 2.吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，長春 130012)

繼2003年國家實(shí)施東北振興戰(zhàn)略以來，東北地區(qū)一直處于良好戰(zhàn)略機(jī)遇發(fā)展時期。如何從新的角度構(gòu)建東北老工業(yè)基地振興發(fā)展的政策支持體系，利用好政策這一外生動力，在此基礎(chǔ)上激發(fā)內(nèi)生動力，成為東北老工業(yè)基地振興發(fā)展的關(guān)鍵所在。東北地區(qū)的全面振興和發(fā)展，應(yīng)把握好戰(zhàn)略機(jī)遇，著力解決投融資不合理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整失衡、域外資源開發(fā)不健全、反向梯度傾斜缺失等機(jī)制問題；搶抓發(fā)展機(jī)遇，在“十三五”時期應(yīng)創(chuàng)新東北振興的投資融資導(dǎo)向機(jī)制、構(gòu)建新的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、提高域外資源開發(fā)力度、促進(jìn)產(chǎn)能轉(zhuǎn)換機(jī)制重建、構(gòu)建反向梯度傾斜機(jī)制及央企國企改革機(jī)制，以此破解東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的難題，以政策創(chuàng)新推動體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)東北老工業(yè)基地的有效振興與長足發(fā)展。

老工業(yè)基地振興；內(nèi)生動力；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；政策支持體系

伴隨著區(qū)域的工業(yè)化進(jìn)程，東北地區(qū)曾經(jīng)有過長期輝煌的歷史。 20世紀(jì)上半葉，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)不僅領(lǐng)先全國，且工業(yè)規(guī)模超過日本位居亞洲第一；新中國成立以后到1978年，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)也一直位居全國大區(qū)前列，遠(yuǎn)高于當(dāng)時長三角、珠三角和京津冀地區(qū)在全國的分量。但是改革開放以來，東北經(jīng)濟(jì)在全國的比重不斷下滑，近年來東北經(jīng)濟(jì)更是下行壓力大、衰退趨勢顯現(xiàn)，老工業(yè)基地振興面臨重大挑戰(zhàn)。1978年東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量相當(dāng)于三個廣東，而到2015年(5.8萬億元)則變?yōu)椴患皬V東的80%，且僅占全國的8.6%，2016年這一比重還將下降到8%左右。面對東北經(jīng)濟(jì)趨于衰退的不利態(tài)勢，黨中央、國務(wù)院高度重視并出臺了一系列政策，再次吹響了新一輪東北振興的號角。2014-2016年，隨著《關(guān)于近期支持東北振興若干重大舉措的意見》《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》《推進(jìn)東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興三年滾動實(shí)施方案》等政策的出臺，國家發(fā)改委又批準(zhǔn)了哈爾濱城市新區(qū)建設(shè)，哈爾濱綜合保稅區(qū)和遼寧自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)[1]，面對如此重大的政策紅利，在“十三五”時期，如何從新的角度來構(gòu)建東北老工業(yè)基地振興發(fā)展的政策支持體系，利用好政策這一外生動力，并在此基礎(chǔ)上激發(fā)內(nèi)生動力，進(jìn)一步發(fā)揮比較優(yōu)勢，揚(yáng)長避短、揚(yáng)長克短、揚(yáng)長補(bǔ)短，成為東北老工業(yè)基地振興發(fā)展的關(guān)鍵所在。

一、 政策支持體系的內(nèi)涵

東北老工業(yè)基地振興的政策支持體系是指針對東北老工業(yè)基地振興發(fā)展的不同政策單元之間和同一政策內(nèi)部不同要素之間的關(guān)聯(lián)性及其與東北老工業(yè)基地振興發(fā)展社會環(huán)境相互作用而形成的一系列政策支持體系的統(tǒng)一體。東北老工業(yè)基地振興發(fā)展的政策支持體系具有整體性、相關(guān)性、層次性、有序開放性四大特點(diǎn)。東北老工業(yè)基地振興發(fā)展的政策支持體系是一個有機(jī)的整體，政策支持體系內(nèi)部以及系統(tǒng)與環(huán)境之間具有相互依存的性質(zhì)。從縱向結(jié)構(gòu)來看，政策支持體系分為高層級政策支持、低層級政策支持等若干等級；從橫向結(jié)構(gòu)看，東北老工業(yè)基地振興發(fā)展的政策支持體系內(nèi)部分為不同類別之間相互配合、補(bǔ)充、協(xié)調(diào)的子系統(tǒng)，這一系列支持體系的結(jié)構(gòu)和運(yùn)動按照一定秩序有規(guī)則地進(jìn)行，以實(shí)現(xiàn)東北老工業(yè)基地的振興發(fā)展。

東北老工業(yè)基地振興發(fā)展的政策支持體系由總政策支持體系、基本政策支持體系、具體政策支持體系組成。2016年11月16日，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)實(shí)施新一輪東北振興戰(zhàn)略加快推動?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好若干重要舉措的意見》，是東北老工業(yè)基地振興發(fā)展的政策支持主體為實(shí)現(xiàn)東北老工業(yè)基地振興發(fā)展任務(wù)而規(guī)定指導(dǎo)全局的總原則，其構(gòu)成要素主要包括總目標(biāo)、總?cè)蝿?wù)和總路線[2]。對東北老工業(yè)基地振興發(fā)展進(jìn)行了概括性、綜合性、長期性、全局性的闡述，是東北老工業(yè)基地振興發(fā)展的一種戰(zhàn)略性政策支持。2017年1月，國家發(fā)改委東北老工業(yè)基地振興司發(fā)布的《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)分類引導(dǎo)培育資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展新動能的指導(dǎo)意見》，這是東北老工業(yè)基地振興發(fā)展政策主體用以指導(dǎo)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展方面工作的指導(dǎo)原則、基本方針。它是東北老工業(yè)基地振興發(fā)展政策在資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展方面的具體化，具有區(qū)域性、階段性等特征。此外，“十三五”時期，東北地區(qū)各省、市、縣不同層次的政策支持主體，圍繞國家以及各部委有關(guān)東北老工業(yè)基地振興發(fā)展的政策支持體系建設(shè)方案，針對東北老工業(yè)基地振興發(fā)展的相關(guān)政策支持也分別制定了相應(yīng)的準(zhǔn)則、具體措施、界限性規(guī)定，對基本政策支持做了具體化分解工作，這一系列具體政策支持有可操作性、具體性、變動快、時效短等特點(diǎn)。其分別從政治政策支持、經(jīng)濟(jì)政策支持、文化政策支持、社會政策支持、對外政策支持等不同視角對東北老工業(yè)基地振興發(fā)展政策支持體系進(jìn)行了系統(tǒng)化、專業(yè)化的補(bǔ)充和闡述。

東北老工業(yè)基地的振興發(fā)展在吸收借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)，試點(diǎn)市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，完善政府守信踐諾機(jī)制；推動駐東北地區(qū)的央企開展國有資本投資運(yùn)營公司，支持部分央企開展混合所有制改革；重點(diǎn)培育有利于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場環(huán)境、政策環(huán)境、金融環(huán)境、法治環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境等，增強(qiáng)民企發(fā)展信心。提高綠色制造、智能制造、服務(wù)型制造、精益制造能力；擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)品銷售市場，打造東北地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品和地理標(biāo)志品牌；加快推進(jìn)吉林省煤業(yè)集團(tuán)、黑龍江龍煤集團(tuán)、阜新礦業(yè)集團(tuán)等煤炭企業(yè)深化改革，有序退出過剩產(chǎn)能。大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”新產(chǎn)業(yè)，支持打造互聯(lián)網(wǎng)雙創(chuàng)平臺，引導(dǎo)知名互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)深度參與電子商務(wù)發(fā)展；推進(jìn)建設(shè)長春、哈爾濱等城市雙創(chuàng)平臺，加快沈陽渾南區(qū)雙創(chuàng)示范基地建設(shè)；推進(jìn)老工業(yè)基地振興三年滾動實(shí)施方案的公路、鐵路、機(jī)場、農(nóng)業(yè)、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)；加快既有鐵路擴(kuò)能改造和高速鐵路網(wǎng)建設(shè)，參照中西部地區(qū)執(zhí)行支線機(jī)場建設(shè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。創(chuàng)新完善大連金普新區(qū)、哈爾濱新區(qū)、長春新區(qū)管理體制機(jī)制，加快東北沿邊重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)和邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)；加快推進(jìn)東北三省地方政府債務(wù)置換，引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對東北地區(qū)信貸支持力度；強(qiáng)化東北振興的主體責(zé)任，振奮精神、轉(zhuǎn)變觀念、扎實(shí)苦干，創(chuàng)造性開展工作。

二、東北老工業(yè)基地振興發(fā)展政策支持中存在的問題

隨著2003年國家關(guān)于東北老工業(yè)基地振興系列發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，東北振興政策逐步完善，并取得了較大的成效。但近年來，特別是“新東北現(xiàn)象”出現(xiàn)以來，關(guān)于以往東北老工業(yè)基地振興政策存在的問題也日漸顯現(xiàn)，域外資源開發(fā)機(jī)制不健全、投融資機(jī)制不合理、反向梯度傾斜機(jī)制缺失、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)制失衡等問題和矛盾仍然較為突出，在很大程度上制約著東北振興發(fā)展的步伐。

(一)投融資機(jī)制不合理

在投融資體制機(jī)制建設(shè)方面，國家決定近三年對東北地區(qū)投資1.6萬億元，支持東北地區(qū)上137個重大項(xiàng)目，顯然是對東北地區(qū)的重大支持。但這筆資金重點(diǎn)投向的是基礎(chǔ)設(shè)施、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，而根據(jù)以往的教訓(xùn)，如果投融資機(jī)制不創(chuàng)新，依然沿用封閉運(yùn)行、國有國營的老辦法，國家投資將會擴(kuò)大國有經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勢結(jié)構(gòu)，固化東北重型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化東北投資拉動結(jié)構(gòu)，無法同步拉動更多消費(fèi)、就業(yè)，無法形成創(chuàng)新活力，容易產(chǎn)生“路徑依賴”，甚至形成“資源魔咒”。 造成大國企、大央企只考慮當(dāng)前不考慮長遠(yuǎn)，采取壟斷式經(jīng)營、繼續(xù)掠奪式開采，一旦出現(xiàn)價格波動、資源衰減，就會導(dǎo)致企業(yè)效益下降，甚至出現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)總量下滑，產(chǎn)生稅收窟窿，形成城市經(jīng)濟(jì) “塌陷”。比如近兩年大慶石油量價齊跌，造成大慶GDP損失1 000億元以上，減少了東北地區(qū)一個中等城市的GDP，就造成黑龍江省工業(yè)增加值縮水10個百分點(diǎn)。

(二)域外資源開發(fā)機(jī)制不健全

在域外資源開發(fā)方面，國家安排1 000億元左右專項(xiàng)資金用于“一帶一路”建設(shè)，支持東北地區(qū)特別是黑龍江省，在已有經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)和相當(dāng)規(guī)模合作基礎(chǔ)上，以成建制組織東北地區(qū)特別是黑龍江省石油、林業(yè)、鋼鐵、煤炭、農(nóng)墾等行業(yè)，在俄遠(yuǎn)東地區(qū)開發(fā)百億立方米可采森林、數(shù)以千萬畝閑置耕地、十萬億立方米天然氣、百億噸石油、煤炭，以東北地區(qū)的富余勞動力和富余產(chǎn)能“走出去”。以蒙古、俄羅斯等域外資源為龍頭，帶動外資參與投資經(jīng)營，不僅可以彌補(bǔ)東北地區(qū)以往過度開發(fā)域內(nèi)資源的歷史欠賬，也可支撐東北振興發(fā)展大局。在此方面，黑龍江省租賃開發(fā)了俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)600多萬畝耕地，獲數(shù)百萬畝林地采伐權(quán)，并在境外建設(shè)若干中俄合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)。僅就俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)而言，就有600多萬平方公里土地，卻只有600多萬人口，每平方公里約1人；而東北地區(qū)三省有1.2億人口，土地不足80萬平方公里，每平方公里約150人。也就是說，俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)面積是東北地區(qū)三省面積的7.5倍，人口卻只有東北地區(qū)三省人口的1/20。俄遠(yuǎn)東地區(qū)擁有近180億噸石油、200億噸煤炭、25萬億立方米天然氣資源儲量和200億立方米木材蓄積量、4 000多萬畝耕地，按人均計(jì)算相當(dāng)于東北地區(qū)戰(zhàn)略資源的10～100倍。其中俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)天然氣、石油儲量分別超過我國5萬億噸、8億噸，閑置耕地多達(dá)2 000萬畝以上，超過我國10倍以上，森林蓄積量相當(dāng)于東北地區(qū)蓄積量的3倍。這些數(shù)據(jù)表明，東北地區(qū)應(yīng)成為我國對俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)資源合作的主力軍，而現(xiàn)有中俄合作開發(fā)規(guī)模不及合作開發(fā)綜合潛能的1/10。

(三)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)制失衡

東北地區(qū)國企、央企比重大，遼寧省國有經(jīng)濟(jì)占比超過30%，黑龍江省接近50%，吉林省超過40%，都高出全國平均水平。2015年黑龍江省規(guī)模以上企業(yè)4 154家，國有企業(yè)資產(chǎn)比重超過60%。國有經(jīng)濟(jì)比重過大，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行內(nèi)生動力不足。不僅如此，在東北地區(qū)的國企中，由于國家“一五時期”把東北作為建設(shè)重點(diǎn)，至今央企所占比重也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平。截至2015年，東北地區(qū)的央企及其子企業(yè)共有3 000多戶，資產(chǎn)4.5萬億元，職工174.8萬人，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著舉足輕重的作用。目前，遼寧省央企占規(guī)模以上工業(yè)資產(chǎn)總額的47%，吉林省央企占規(guī)模以上工業(yè)比重90%，黑龍江省央企占規(guī)模以上工業(yè)比重60%。東北地區(qū)的國企中，央企是絕對主力軍，且實(shí)施資源壟斷，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有不可估量的重要作用[3]。

(四)反向梯度傾斜機(jī)制缺失

東北地區(qū)特別是黑龍江省還面臨著由于氣候寒冷、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、城鎮(zhèn)人均可支配收入水平過低(2015年黑龍江和吉林兩省城鎮(zhèn)人均可支配收入分別排名全國第30和27位)等問題，導(dǎo)致東北地區(qū)三省年均外流人口約200萬人，且多為高職稱、高學(xué)歷、高技能的“三高人才”。東北地區(qū)人才大量外流現(xiàn)象嚴(yán)重，將會持續(xù)加大經(jīng)濟(jì)下行壓力，步入惡性循環(huán)怪圈。

三、構(gòu)建東北老工業(yè)基地振興發(fā)展的新政策支持體系

在“十三五”時期， 應(yīng)進(jìn)一步貫徹落實(shí)好“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，結(jié)合國家新一輪的東北振興規(guī)劃，在六個方面創(chuàng)新東北振興發(fā)展的政策安排，構(gòu)建新的政策支持體系，促進(jìn)東北老工業(yè)基地在“十三五”時期走出困境、實(shí)現(xiàn)崛起。

(一)構(gòu)建新的投資融資導(dǎo)向機(jī)制

“十三五”時期，國家對東北振興的支持，一定要創(chuàng)新構(gòu)建投融資導(dǎo)向機(jī)制。根據(jù)東北地區(qū)振興發(fā)展面臨困難的大小，國家拿出3 000億元左右產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新導(dǎo)向資金和再就業(yè)杠桿資金，由東北地區(qū)三省分別根據(jù)省情實(shí)際支持發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)型產(chǎn)業(yè)和改造提升老字號、深度開發(fā)原字號、扶持壯大新字號產(chǎn)業(yè)，形成投資獎勵、貸款貼息的“投1引10”遞增功效，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府導(dǎo)向、企業(yè)運(yùn)營、市場運(yùn)作、體制多元的功效。如國家支持實(shí)施這種投融資導(dǎo)向機(jī)制，投資 3 000億元可帶動3萬億元，產(chǎn)生比1.6億直接投資作用更大，確保東北地區(qū)盡快形成民營、國有、外資和一、二、三產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)發(fā)展新格局。

(二)構(gòu)建新的產(chǎn)業(yè)園區(qū)構(gòu)建機(jī)制

區(qū)域合作是東北振興的重要路徑，目前東北地區(qū)振興發(fā)展面臨著對外東北亞區(qū)域的韓、日、朝、蒙、俄合作的諸多不確定因素，這使得“十三五”時期尋求東北各省的區(qū)域合作顯得更加重要。加強(qiáng)“哈-長城市群”暨哈、沈、長、大三省四市經(jīng)濟(jì)帶合作，推進(jìn)綏芬河-滿洲里跨省區(qū)經(jīng)濟(jì)帶合作，構(gòu)建東北東部經(jīng)濟(jì)帶、沿黑龍江烏蘇里江與圖們江沿邊鐵路區(qū)域合作機(jī)制，創(chuàng)新“南聯(lián)北合”的產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作機(jī)制?！笆濉睍r期，應(yīng)借鑒廣東省2014年實(shí)施的“深汕特殊合作區(qū)建設(shè)聯(lián)合園區(qū)創(chuàng)新模式”(汕頭出土地100多平方公里，深圳出干部、出資金、出項(xiàng)目、出體制、出機(jī)制，深圳分得70%的GDP，汕頭分得30%的GDP；財(cái)政收入50%留在聯(lián)合園區(qū)，另50%深圳、汕頭對半分配)，目前已有上百個企業(yè)入駐，達(dá)成3 000億元投資意向，促使汕頭這個欠發(fā)達(dá)地區(qū)立即產(chǎn)生了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)活力，正在崛起形成一個互利互惠的產(chǎn)業(yè)新城。東北三省可以爭取國家支持借鑒“深汕聯(lián)合園區(qū)合作模式”，劃出幾個100平方公里的聯(lián)合產(chǎn)業(yè)園區(qū)，分別與江蘇、山東、廣東等GDP總量分別已達(dá)6萬～7萬億元的發(fā)達(dá)地區(qū)結(jié)成合作對子，采取東北三省出土地，東部沿海三省出干部、出項(xiàng)目、出資金、出機(jī)制的辦法，采取分財(cái)政收入、分GDP的方式聯(lián)合建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，這樣既可解決產(chǎn)業(yè)需要梯度轉(zhuǎn)移的“出口”以及發(fā)達(dá)地區(qū)土地資源緊缺問題，也可解決東北地區(qū)缺資金、缺干部、缺機(jī)制、缺項(xiàng)目的“短板”，更有利于實(shí)現(xiàn)“南聯(lián)北開”，強(qiáng)化區(qū)域合作，實(shí)現(xiàn)“一帶一路”與“歐亞聯(lián)盟”的對接，共同開辟歐美市場，應(yīng)對全國經(jīng)濟(jì)下行壓力，加快實(shí)現(xiàn)東北地區(qū)振興發(fā)展，堪稱將是事半功倍、互利雙贏之舉。在開辟俄羅斯市場方面，租賃俄羅斯數(shù)千萬畝耕地，再造域外“綠色有機(jī)食品基地”；租賃上千萬公頃林地，再造域外“森工木材產(chǎn)品基地”；收購俄羅斯參股數(shù)億噸級油氣礦產(chǎn)資源，再造域外“能源礦產(chǎn)基地”；吸引轉(zhuǎn)化俄羅斯智力與科技成果，再造域外“科技成果產(chǎn)業(yè)化基地”。以此打破中俄戰(zhàn)略合作“政熱經(jīng)冷”長期存在的困局，形成與日韓等國爭奪俄羅斯市場的強(qiáng)大競爭力。

(三)構(gòu)建新的產(chǎn)能轉(zhuǎn)換重建機(jī)制

東北地區(qū)的重化型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要向發(fā)展輕型結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)，老字號產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向新字號產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)，原字號產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向加工型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)，資源密集型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向資本人力密集型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)，低附加值產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高附加值產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)[4]。特別是如何兼顧東北地區(qū)鋼鐵、煤炭、林業(yè)等幾大產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能與安置富余職工再就業(yè)問題相結(jié)合，“十三五”時期，要在創(chuàng)新產(chǎn)能轉(zhuǎn)換重建機(jī)制上尋求突破：一應(yīng)把鋼鐵、煤炭、林業(yè)等行業(yè)去產(chǎn)能與發(fā)展非鋼、非煤、非林產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)、特色種植。二應(yīng)把發(fā)展補(bǔ)長原字號產(chǎn)業(yè)的深度加工短板與煤炭、石油、鋼鐵、林業(yè)等行業(yè)去產(chǎn)能相結(jié)合。實(shí)施“以電補(bǔ)煤”“以化補(bǔ)油”等，既可揚(yáng)長補(bǔ)短，也可自力更生。三應(yīng)把發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的生態(tài)旅游等短板與鋼鐵、煤炭、林業(yè)等行業(yè)去產(chǎn)能相結(jié)合。最佳途徑是國家對鋼鐵、煤炭、林業(yè)等行業(yè)去產(chǎn)能，由輸血為主轉(zhuǎn)變到增強(qiáng)造血功能上來。譬如，國家確定拿出1 000億元專項(xiàng)獎補(bǔ)資金支持地方企業(yè)去產(chǎn)能是明智之舉，但前不久國家下達(dá)關(guān)停小煤礦分流轉(zhuǎn)崗，每個職工補(bǔ)貼僅有2萬元左右(需要地方配套安排大頭，而地方又難以負(fù)擔(dān))。這筆資金既遠(yuǎn)不足以支付分流安置每個職工的開支(1999年大慶油田分流職工7萬多人，人均補(bǔ)償10萬元尚發(fā)生群體性事件)，也遠(yuǎn)不足以支撐創(chuàng)造人均轉(zhuǎn)崗再就業(yè)的開支(以黑龍江省的條件而言，人均轉(zhuǎn)崗開支至少需要8～10萬元)。因此建議國家在安排東北地區(qū)煤炭、鋼鐵、林業(yè)等行業(yè)去產(chǎn)能資金時，應(yīng)按人均10萬元左右安排為宜(其中國家補(bǔ)貼應(yīng)占大頭，地方財(cái)政應(yīng)占小頭，因?yàn)闁|北地區(qū)財(cái)政收入嚴(yán)重不足無力支撐)。這樣以龍煤集團(tuán)為例，其富裕的10萬人可得到轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)崗資金100億元，且這筆資金不宜發(fā)給個人，而應(yīng)采取政府導(dǎo)向、市場運(yùn)作、企業(yè)招標(biāo)的辦法。煤炭行業(yè)富余職工既可以向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)，也可向第一產(chǎn)業(yè)有國內(nèi)總需求、東北地區(qū)有總供給優(yōu)勢的有機(jī)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)。例如，在黑龍江省每投資1億元支持企業(yè)發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)，加上企業(yè)1∶1配套投資1億元，至少可形成3 000畝左右的經(jīng)營規(guī)模，采取一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展的模式，既可安排轉(zhuǎn)崗職工1 000人以上，也可實(shí)現(xiàn)一般無公害糧食生產(chǎn)去產(chǎn)能，還可增加國內(nèi)高端市場有機(jī)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品供給不足補(bǔ)短板這樣的一箭三雕目標(biāo)。

(四)構(gòu)建新的域外資源開發(fā)機(jī)制

“十三五”時期，東北振興不僅需要深度開發(fā)域內(nèi)資源，而且亟須實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，開發(fā)利用域外資源。國家應(yīng)在“十三五”時期繼續(xù)給予東北地區(qū)更多財(cái)力政策的支持，由各省行為變?yōu)槿」餐袨?，由地方級別發(fā)展戰(zhàn)略提升到國家級別戰(zhàn)略，并創(chuàng)新構(gòu)建東北地區(qū)振興發(fā)展的域外資源開發(fā)合作機(jī)制，將是“十三五”時期東北地區(qū)振興發(fā)展主動對接“一帶一路”戰(zhàn)略的突破之舉，也是中俄“歐亞聯(lián)盟”對接的可行路徑。

(五)構(gòu)建新的反向梯度傾斜機(jī)制

“十三五”時期，扭轉(zhuǎn)東北地區(qū)人才外流嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)增幅下滑的狀況，亟須國家創(chuàng)新東北地區(qū)振興發(fā)展的反向梯度傾斜配套政策機(jī)制。一是在金融、財(cái)政、稅收上實(shí)施反梯度傾斜。國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付向東北地區(qū)傾斜，國家金融政策上實(shí)施存款不出省、提高貸存比的傾斜，國家稅收上應(yīng)對東北地區(qū)實(shí)施類似西部的減免稅傾斜，當(dāng)務(wù)之急是加快批準(zhǔn)黑龍江、吉林兩省建設(shè)自由貿(mào)易區(qū)。二是在重大基本建設(shè)投資比重上向東北地區(qū)尤其是經(jīng)濟(jì)最困難的黑龍江省反梯度傾斜。比如鐵路建設(shè)、公路建設(shè)、機(jī)場建設(shè)、口岸建設(shè)、道橋建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，比照國家對西部地區(qū)的相關(guān)政策，由國家承擔(dān)，現(xiàn)有公路建設(shè)的1 000多億元的歷史欠賬也由國家給予豁免。三是在遏制人才外流方面實(shí)施反梯度傾斜。比照國外通行慣例，對寒冷邊遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)施高寒邊遠(yuǎn)補(bǔ)貼，做到邊遠(yuǎn)高寒地區(qū)人員工資水平高于內(nèi)地平均水平30%～50%；比照國家對西部西藏、青海等高原地區(qū)給予差額補(bǔ)貼辦法，對東北地區(qū)實(shí)施按高寒緯度和溫度補(bǔ)貼，突出解決工資津貼覆蓋面過小、類別過低、標(biāo)準(zhǔn)過低的三大問題，使東北地區(qū)也能享受到寒冷補(bǔ)貼，且與每年增加的開支大體持平，與西藏、青海的工資水平接近持平，形成真正起到遏制東北地區(qū)人才外流嚴(yán)重的力度。四是在國家重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目布局上向東北地區(qū)傾斜。例如，大飛機(jī)、大軍工、大煉化、大數(shù)據(jù)、大燃?xì)廨啓C(jī)、石油戰(zhàn)略儲備等重大項(xiàng)目等由過多地在沿海布局，轉(zhuǎn)為向東北地區(qū)布局。

(六)構(gòu)建新的央企國企體制機(jī)制

“十三五”時期，應(yīng)著力實(shí)現(xiàn)東北地區(qū)央企國企體制機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展。一是應(yīng)著力解決央企國企產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一的問題，譬如黑龍江的產(chǎn)油大省、加工小省(產(chǎn)油含進(jìn)口與加工之比為4∶1)，遼寧的煉油大省、乙烯小省(60∶1)。二是應(yīng)解決國企、央企歷史包袱沉重問題，國家出資解決東北地區(qū)社會辦企業(yè)每年支付數(shù)以百億元的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。包括解決黑龍江省公路建設(shè)貸款1 000多億元，每年僅還利息的缺口即達(dá)數(shù)十億元。三是應(yīng)解決國企、央企資產(chǎn)負(fù)債率過高的問題，大慶油田、黑龍江省龍煤集團(tuán)曾是央企和地企的首富，2015年以來相繼累計(jì)發(fā)生虧損超百億元，導(dǎo)致企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率過高，造成企業(yè)上繳財(cái)政稅收減少2/3。四是解決國企、央企組織結(jié)構(gòu)不合理問題，關(guān)鍵是應(yīng)因企施策、分類推進(jìn)國企、央企的公司制、股份制改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，以股權(quán)多元化激活打破國企、央企相對沉悶的體制機(jī)制。

四、結(jié)論

東北地區(qū)的全面振興與發(fā)展是一項(xiàng)偉大而艱巨的任務(wù)，應(yīng)抓緊推進(jìn)已納入東北各省“十三五”規(guī)劃和東北振興實(shí)施方案的項(xiàng)目建設(shè)，激發(fā)社會投資活力，扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下行態(tài)勢，在政策、資金方面向促進(jìn)就業(yè)和保障養(yǎng)老金支付傾斜，有序推進(jìn)重點(diǎn)企業(yè)退出過剩產(chǎn)能，支持資源枯竭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，推動國企改革，支持央企開展混合所有制，增強(qiáng)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”新業(yè)態(tài)，重塑東北裝備競爭力，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建立對口合作機(jī)制，開創(chuàng)東北地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展新局面。

[1] 衣保中.中國東北區(qū)域經(jīng)濟(jì)[M].長春：吉林大學(xué)出版社，2000.

[2] 孫國平.振興東北老工業(yè)基地區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略與對策研究[D].吉林大學(xué)，2004.

[3] 賈康.從“新供給”研究的視角看供給側(cè)改革[N].光明日報(bào)，2016-01-06.

[4] 李佐軍.結(jié)構(gòu)性改革：改什么怎么改[N].經(jīng)濟(jì)日報(bào)，2015-11-23.

〔責(zé)任編輯：徐雪野〕

2017-02-23

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“東北老工業(yè)基地承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移研究”(16BJL120)；黑龍江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“黑龍江省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題研究”(15jyc02)

孫浩進(jìn)(1980-)，男，黑龍江哈爾濱人，研究員，博士，碩士研究生導(dǎo)師，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，從事中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論、空間經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

F812.0

A

1000-8284(2017)04-0121-05

基金成果傳播 孫浩進(jìn)，冉政語.構(gòu)建東北老工業(yè)基地振興發(fā)展的政策體系——以“十三五”時期為例[J].知與行,2017,(4):121-125.