云和縣林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證登記的實(shí)踐與思考

□ 云和縣國(guó)土資源局 金建青 劉林平

云和縣林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證登記的實(shí)踐與思考

□ 云和縣國(guó)土資源局 金建青 劉林平

開展林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記工作是全面深化改革和推進(jìn)農(nóng)村重點(diǎn)改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)農(nóng)民群眾財(cái)產(chǎn)權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)工程。2017年11月，云和縣國(guó)土資源局遵循“穩(wěn)定、規(guī)范、上圖、換證”的原則，選擇緊水灘鎮(zhèn)垟后村開展了林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記試點(diǎn)工作，現(xiàn)已實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，完成了該村行政界線內(nèi)29塊宗地《林權(quán)證》換發(fā)《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》工作，獲得了一定的經(jīng)驗(yàn)，取得了積極的社會(huì)效應(yīng)。本文通過對(duì)云和縣林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記試點(diǎn)的總結(jié)，分析問題，提出建議，為推進(jìn)工作提供借鑒。

一、云和縣林權(quán)管理概況

云和縣位于浙江省西南部，甌江上游，素有“九山半水半分田”之稱?？h域總面積984平方公里，下轄3鄉(xiāng)3鎮(zhèn)4街道、168個(gè)行政村，總?cè)丝?1.2萬，據(jù)最新的資源調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全縣共有林業(yè)用地面積125萬畝，占縣域總面積的84.1%。重點(diǎn)公益林面積80.4萬畝，森林覆蓋率80.8%，活立木蓄積426萬立方米。云和縣林權(quán)登記管理經(jīng)歷了“林業(yè)三定”（1981-1983年）、“完善林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”（1989-1990年）、“山林延包”（2006年）三個(gè)時(shí)期的工作。2006年，全縣121.6萬畝集體山林再次明確了經(jīng)營(yíng)主體，其中責(zé)任山78.1萬畝，自留山14.2萬畝，統(tǒng)管山29.3萬畝。全縣山林延包確權(quán)到戶面積82.3萬畝，家庭承包率75.9%；責(zé)任山、自留山和統(tǒng)管山三山發(fā)證到戶21227戶，發(fā)證到戶率100%，簽訂責(zé)任山承包合同16002份，簽訂率100%； 134處國(guó)有山林換發(fā)了林權(quán)證，面積共3.4萬畝。

二、云和縣林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證登記模式

云和縣林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證登記采取“兩會(huì)一到場(chǎng)”模式，就是指外業(yè)調(diào)查前召開戶主會(huì)、外業(yè)調(diào)查時(shí)現(xiàn)場(chǎng)指界、外業(yè)調(diào)查后召開地形圖與影像圖疊層后勾繪宗地界址復(fù)核會(huì)。

1.準(zhǔn)備工作

一是宣傳發(fā)動(dòng)。林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記工作涉及千家萬戶、關(guān)系村民切身利益，離不開群眾的充分認(rèn)同和廣泛參與。工作中，召開戶主會(huì)議廣泛開展宣傳培訓(xùn)、宣講政策、解疑釋惑，讓村民群眾明白試點(diǎn)工作目的、意義和作用，以及需要配合的注意事項(xiàng)。同時(shí)，各村民小組推選2-3名林地承包知情人組建“議事會(huì)”，為村民提供“林業(yè)三定”“完善生產(chǎn)責(zé)任制”“山林延包”三個(gè)時(shí)期林地發(fā)包情況咨詢服務(wù)，發(fā)揮群眾的積極性，也保護(hù)了群眾的合法權(quán)益。二是建立組織。抽調(diào)測(cè)量隊(duì)、權(quán)籍調(diào)查科、綜合受理科等業(yè)務(wù)骨干和熟悉林情的村民組成外業(yè)調(diào)查工作組。三是調(diào)查準(zhǔn)備。電腦安裝Arcgis軟件作為外業(yè)勘界調(diào)查工具，在Arcgis軟件中查找試點(diǎn)村行政界線范圍內(nèi)的地形圖和衛(wèi)星影像圖，按所需比例尺大小打印作為外業(yè)調(diào)查工作底圖；在林權(quán)登記管理系統(tǒng)導(dǎo)出試點(diǎn)村2006年山林延包時(shí)期的林權(quán)登記清冊(cè)；根據(jù)試點(diǎn)村的地形地貌擬定外業(yè)調(diào)查路線。

2.外業(yè)調(diào)查

首先入村培訓(xùn)。外業(yè)調(diào)查人員攜帶準(zhǔn)備好的外業(yè)資料和電腦進(jìn)村，對(duì)參加指界的村民進(jìn)行影像圖和地形圖基礎(chǔ)知識(shí)的培訓(xùn)，針對(duì)實(shí)地地形講解山峰、山脊、山谷、陡崖、鞍部不同部位的等高線和影像特征，以及林地、耕地等地類的識(shí)別，使其初步掌握地形圖、影像圖與實(shí)地地形的對(duì)比辨認(rèn)知識(shí)；其次指界勾繪。為方便指界人員判讀，技術(shù)員利用Arcgis軟件中的旋轉(zhuǎn)和縮放工具按鈕進(jìn)行坡面方向、大小的調(diào)整，根據(jù)指界人對(duì)宗地界址的口頭敘述，技術(shù)人員利用地形圖和影像圖勾繪宗地界線，并根據(jù)清冊(cè)對(duì)每塊宗地進(jìn)行編號(hào)。如遇到影像圖陰暗面無法辨別或指界人表述不清楚，技術(shù)人員難以確定界址時(shí)，采用無人機(jī)進(jìn)行拍攝，依據(jù)拍攝的圖片或影像進(jìn)行確認(rèn)。

3.內(nèi)業(yè)

一是影像整理與發(fā)證受理材料準(zhǔn)備。檢查修正宗地和地類界線，將地形圖疊加到影像圖上，并在每塊宗地上標(biāo)注權(quán)利人名字。同時(shí)準(zhǔn)備好不動(dòng)產(chǎn)登記詢問表、申請(qǐng)表、勘界表等資料。二是召開復(fù)核會(huì)。召集戶主林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記宗地復(fù)核會(huì)，技術(shù)人員根據(jù)戶主的林權(quán)登記情況，逐戶逐宗地講解核對(duì)，無異議的宗地進(jìn)行毗鄰簽字，并填寫換證詢問表、申請(qǐng)表等資料。有異議的宗地，召集權(quán)利人與相鄰人到現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核，復(fù)核再有異議的暫緩換證。三是公告期滿后，按照不動(dòng)產(chǎn)登記程序發(fā)放統(tǒng)一式樣的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書。

三、主要問題

0.3614萬宗、林地所有權(quán)1.9148萬宗）；屬農(nóng)戶的11.2439萬宗（自留山4.5135宗、責(zé)任山6.7304宗）；屬國(guó)有的134宗。試點(diǎn)期間，共完成29個(gè)宗地的換證工作，合計(jì)費(fèi)用4500元，依此推算，如要完成全縣所有林權(quán)宗地的換證工作，預(yù)計(jì)費(fèi)用2000萬元以上，這對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級(jí)財(cái)政壓力較大。

1.干部畏難情緒重，主動(dòng)性不強(qiáng)

林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證登記工作涉及面廣、任務(wù)重、財(cái)力物力消耗大、數(shù)據(jù)要求準(zhǔn)，政府部門干部面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。有些干部認(rèn)為原權(quán)利人持有的《林權(quán)證》具有同等法律效力，換證工作多此一舉；還有些干部擔(dān)心換證工作易引發(fā)新的矛盾糾紛，造成社會(huì)不穩(wěn)定。如林權(quán)權(quán)屬糾紛和生態(tài)公益林補(bǔ)償金分配爭(zhēng)議等等。

2.村民認(rèn)識(shí)不到位，積極性不高

近年來，云和縣委、縣政府圍繞“小縣大城”發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)施了下山轉(zhuǎn)移、異地搬遷等工程，越來越多的村民選擇外出務(wù)工、經(jīng)商，改變了“靠山吃山”的格局；再者全縣公益林占比高，公益林林木采伐的限制性，使采伐變現(xiàn)較弱，造成部分村民對(duì)林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記工作積極性不高；參加林業(yè)“三定”和“完善林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”工作的村民陸續(xù)去世，繼承的部分村民又不從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對(duì)自己的林權(quán)宗地界址不清楚。從試點(diǎn)村來看，約有20%左右的村民不能準(zhǔn)確指認(rèn)宗地界址。

3.技術(shù)規(guī)程缺失，操作難度大

一是記載在不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書的各類信息具有法律效力。由于宗地圖的準(zhǔn)確性受指界人、技術(shù)人員等影響，界址點(diǎn)、界址線與實(shí)際地形可能會(huì)有偏差，如遇村民超界址采伐引起的盜伐林木行政、刑事案件及征占用林地的民事訴訟，發(fā)證機(jī)關(guān)存在被提起行政訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。二是一些村民不配合相鄰界址認(rèn)定工作，引起相鄰宗地的權(quán)利人權(quán)益得不到法律保障（試點(diǎn)工作中采用林地所有權(quán)人簽字蓋章予以確認(rèn)）。

4.工作費(fèi)用較高，財(cái)政負(fù)擔(dān)重

2006年山林延包時(shí)期，全縣共完成13.5335萬宗地的延包工作，其中屬集體的2.2762萬宗（統(tǒng)管山

四、幾點(diǎn)建議

1.廣泛宣傳，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)

各級(jí)政府認(rèn)真謀劃，充分做好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，層層召開動(dòng)員會(huì)和推進(jìn)會(huì)，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，消除干部畏難情緒；利用新聞媒體、村民代表會(huì)、戶主會(huì)、工作簡(jiǎn)報(bào)等大力宣傳林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記的目的、意義、作用和任務(wù)，讓廣大村民充分了解法律法規(guī)和政策，提高村民參與的積極性。

2.建立組織，完善工作機(jī)制

一是市級(jí)建立林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記包縣督導(dǎo)組，對(duì)縣區(qū)換證工作實(shí)行分片督查。同時(shí)，市林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記辦根據(jù)工作進(jìn)展，每月對(duì)各地?fù)Q證工作進(jìn)行一次巡回督查指導(dǎo)，對(duì)進(jìn)度滯后的地方和督查發(fā)現(xiàn)的問題，以文件形式點(diǎn)名通報(bào)到縣委縣政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)進(jìn)度緩慢、落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行排名，傳導(dǎo)工作壓力。二是市、縣建立由國(guó)土、林業(yè)、信訪、司法、法院等部門組成的林權(quán)權(quán)屬糾紛調(diào)解組織，專門受理換證工作中遇到的林權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議案件，使林權(quán)糾紛全面得到妥善化解，消除隱患，維護(hù)村民和集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。三是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立黨政一把手任組長(zhǎng)的林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建起縣、鄉(xiāng)、村、組四級(jí)工作組織網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行分片包干，責(zé)任到人。

3.制定規(guī)程，保證工作質(zhì)量

首先是根據(jù)《土地承包法》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)的規(guī)定，遵循林地承包關(guān)系、承包戶承包地塊、承包期限三不變的原則，制定工作流程、技術(shù)方案規(guī)范操作，著重把好外業(yè)調(diào)查指界關(guān)、宗地界址復(fù)核關(guān)、毗鄰簽字確認(rèn)關(guān)、公告關(guān)、結(jié)果審核關(guān)，保證換證工作合法有效。此次，垟后村的1900多畝林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記工作用時(shí)3.5日（不包括公告時(shí)間），且無新的權(quán)屬糾紛產(chǎn)生，體現(xiàn)了 “兩會(huì)一到場(chǎng)”模式省時(shí)省力、準(zhǔn)確率高、操作簡(jiǎn)單等特點(diǎn)。其次是規(guī)范《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》登記內(nèi)容。一是林權(quán)是指森林、林木和林地的所有權(quán)和使用權(quán)，《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》發(fā)證系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)增加權(quán)利事項(xiàng)，準(zhǔn)確記載林地所有權(quán)、林地使用權(quán)、林木所有權(quán)、林木使用權(quán)四項(xiàng)權(quán)利。二是應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確記載宗地面積。三是取消原《林權(quán)證》記載的林種、樹種等不穩(wěn)定的因子。根據(jù)森林發(fā)揮的主導(dǎo)功能不同，森林按小班區(qū)劃為公益林和商品林，同一林權(quán)宗地存在兩種森林類別并存現(xiàn)象，區(qū)分公益林和商品林的界線與面積精度得不到保障。根據(jù)《浙江省公益林管理辦法》的規(guī)定，公益林確實(shí)需改變?yōu)榉枪媪值?，?jīng)一定程序?qū)徟夂?，可以終止公益林保護(hù)協(xié)議。也就是說，因墾造耕地項(xiàng)目、林區(qū)道路建設(shè)、風(fēng)力發(fā)電等工程需要，公益林是可以調(diào)整的；主要樹種因自然、人工等因素的影響而發(fā)生變化，特別是松材線蟲病的發(fā)生，將會(huì)改變以馬尾松為主要樹種的林分。四是制定檔案驗(yàn)收辦法，統(tǒng)一印制換證檔案盒、卷宗、建檔目錄，對(duì)林權(quán)登記資料整理歸檔作出統(tǒng)一規(guī)范。再次是明確宗地圖與四至的法律證據(jù)效力順序。如宗地圖與實(shí)地不符，應(yīng)當(dāng)以四至為準(zhǔn)。

4.落實(shí)經(jīng)費(fèi)，強(qiáng)化工作保障

將林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記工作經(jīng)費(fèi)納入政府財(cái)政預(yù)算，并明確兜底保障。省、市設(shè)立專項(xiàng)資金，采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)或轉(zhuǎn)移支付的辦法向欠發(fā)達(dá)縣傾斜，確保減輕欠發(fā)達(dá)縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，不增加農(nóng)民和村級(jí)負(fù)擔(dān)，為換證工作提供有力保障。