淺議新形勢下如何破解失地農(nóng)民困境

□ 金華市國土資源局婺城分局 金欽帥 汪柳麗

淺議新形勢下如何破解失地農(nóng)民困境

□ 金華市國土資源局婺城分局 金欽帥 汪柳麗

土地之于農(nóng)民，幾乎涵蓋了其一切賴以生存的希望和資本，農(nóng)民失地又失業(yè)已成為一些地方影響社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“難癥”。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，越來越多的市（鎮(zhèn)）郊農(nóng)村開始了大規(guī)模的拆遷改造工作，因農(nóng)民失地而引發(fā)的社會矛盾屢見不鮮。本文僅從國土資源管理的角度，以金華市婺城區(qū)為例，對失地農(nóng)民問題作淺顯的分析，探討如何改進(jìn)國土資源管理，讓失地農(nóng)民享受到改革、開放成果，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

一、失地農(nóng)民形成的法律背景

失地農(nóng)民這一詞匯是我國由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會快速轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的新詞匯，大概在2004年左右出現(xiàn)在大眾的視野，失地農(nóng)民發(fā)展脈絡(luò)，可以從土地管理法的幾次修改中窺探一二。1986年6月25日頒布的《土地管理法》，是新中國成立后第一部全面規(guī)范土地管理和土地利用的法律，標(biāo)志著我國土地管理工作開始納入依法管理的軌道，開創(chuàng)了我國土地管理的新局面。上世紀(jì)80年代末，土地有償使用已成為我國土地使用制度改革中不可回避的核心問題。1988年12月29日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》進(jìn)行了修正，刪除了“禁止出租土地”的規(guī)定，并增加了“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度”等重要規(guī)定。由此，我國土地資產(chǎn)管理開始逐漸步入了市場化的軌道。1998年8月29日，第九屆全國人大常委會第四次會議修訂并通過了《土地管理法》。本次修訂確立了新型的土地用途管制的法律制度，規(guī)定“國家實(shí)行土地用途管制制度……嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)”。隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，涉及征地問題的土地信訪數(shù)量不斷攀升，因征地補(bǔ)償安置引發(fā)的矛盾和糾紛日益突出。2004年十屆全國人大常委會對《土地管理法》的部分條款進(jìn)行了第三次修訂，主要是將總則第二條第四款的“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用”，修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。同時(shí)，將其中的“土地征用”全部修改為“土地征收”。2012年11月28日，國務(wù)院常務(wù)會議討論通過《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》，對農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改。

土地管理法的歷次修改，我們不難看出城市化是造成農(nóng)民失地的主要原因。在城市化快速發(fā)展的過程中，必然要占用大量的農(nóng)村土地，因而會出現(xiàn)大量因耕地被征用而失去土地的農(nóng)民。近年來，隨著征地向農(nóng)村擴(kuò)散的趨勢，失地農(nóng)民也由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)及城市郊區(qū)逐步向農(nóng)村擴(kuò)散。越來越多的農(nóng)民失去土地，以及由此產(chǎn)生的一系列問題，讓“失地農(nóng)民”這個詞越來越受到社會的關(guān)注。

二、婺城區(qū)失地農(nóng)民補(bǔ)辦參保情況

2003年，金華市出臺了《金華市人民政府關(guān)于印發(fā)〈市區(qū)被征地農(nóng)民基本生活保障制度的實(shí)施辦法〉的通知》（金政發(fā)〔2003〕45號），但在土地征收實(shí)際操作中，2012年前婺城區(qū)、金東區(qū)有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，項(xiàng)目征地沒有實(shí)行即征即保；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地采用預(yù)征方式，導(dǎo)致沒有依據(jù)辦理失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)；有些村莊土地被征收的人沒有參保，未被征地的農(nóng)戶反而上報(bào)參保；失保人員眾多，類型五花八門。據(jù)全面統(tǒng)計(jì)，2003-2015年期間婺城區(qū)（不含金西開發(fā)區(qū)）依法累計(jì)征收土地1711.3924公頃，其中耕地978.7272公頃，涉及安置農(nóng)業(yè)人口24227人，其中勞動力人口15857人。

由于漏報(bào)人數(shù)較多，金華市人民政府高度重視失地農(nóng)民工作，于2015年10月，相繼出臺了《金華市人民政府辦公室關(guān)于調(diào)整完善市區(qū)被征地農(nóng)民基本生活保障安置政策的通知》（金政辦發(fā)〔2015〕118號）、《金華市人民政府辦公室關(guān)于市區(qū)被征地農(nóng)民基本生活保障歷史遺留問題處理的意見》（金政辦發(fā)〔2015〕119號）文件，要求對市區(qū)自1999-2015年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村實(shí)施過土地征收，而未落實(shí)被征地農(nóng)民基本生活保障的失地農(nóng)民進(jìn)行全面的調(diào)查摸底，做好被征地農(nóng)民基本生活保障工作。

婺城區(qū)立即行動，國土資源部門會同人力社保局，通過項(xiàng)目與10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行農(nóng)轉(zhuǎn)用面積對接和人數(shù)核實(shí)，婺城區(qū)于2015年12月分二批經(jīng)市政府批準(zhǔn)同意，對涉及10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、102個村9070人補(bǔ)辦了失地農(nóng)民參保手續(xù)。由于在第一、二批失地農(nóng)民基本情況調(diào)查核實(shí)時(shí)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)思想不重視、鄉(xiāng)村兩級人員調(diào)動頻繁，加上時(shí)間跨度長，按市政府要求時(shí)限上報(bào)時(shí)，許多征地項(xiàng)目的遺漏造成不少失地農(nóng)民漏報(bào)，又引起漏報(bào)新人員不斷上訪。2016年區(qū)政府第三次報(bào)經(jīng)市政府同意，對全區(qū)第三批涉及的7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、48個村漏報(bào)的2970人再次進(jìn)行排查補(bǔ)報(bào)。至此，婺城區(qū)自1999-2015年，共計(jì)12040人補(bǔ)辦了失地農(nóng)民參保手續(xù)。

三、引發(fā)失地農(nóng)民問題的原因分析

在具體實(shí)踐過程中，我們發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)民的產(chǎn)生原因涉及面廣，情況復(fù)雜，遺留問題多。

1.法律關(guān)于“公共利益”的界定不明確

《中華人民共和國憲法》第十條三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”；《土地管理法》第二條第四款規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。但是對于公共利益的概念和范疇，《憲法》和《土地管理法》中都沒有一個明確的界定。究竟什么是公共利益？如何界定公共利益的范疇？國家為了公共利益的需要，可以通過農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)將集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。但不少地區(qū)借著“公共利益”的幌子，通過土地征收剝奪了農(nóng)民賴以生存的基本生產(chǎn)資料，不僅嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的土地權(quán)利，甚至危及到農(nóng)民的生存，引發(fā)了嚴(yán)重的社會問題。

2.土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

《土地管理法》第四十七條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算……每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。而年產(chǎn)值計(jì)算是以國家調(diào)控的糧食等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格來測算的，是以農(nóng)村生產(chǎn)方式、勞動力成本作為參考標(biāo)準(zhǔn)所得出的15倍產(chǎn)值低得可憐，這好比近些年交通死亡事故中農(nóng)民與市民“同命不同價(jià)”一樣，差距太大。且這一標(biāo)準(zhǔn)跟城市居民的城中村改造補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比較，補(bǔ)償價(jià)格差別巨大有失公平性。而對于土地征收農(nóng)轉(zhuǎn)用后經(jīng)政府出讓土地巨額收益（俗稱土地出讓金是政府第二財(cái)政），或取得土地開發(fā)權(quán)的房地產(chǎn)暴利（其效益可觀一夜致富）行業(yè)等比較，失地農(nóng)民得到的補(bǔ)償卻是微乎其微?？梢哉f，失地農(nóng)民犧牲了自己賴以生存的土地來推動城市化進(jìn)程，為社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，理應(yīng)得到應(yīng)有的補(bǔ)償；而現(xiàn)實(shí)中，國家對于失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，沒有考慮到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人民生活水平與物價(jià)水平，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。

3.安置補(bǔ)償費(fèi)支付途徑單一

《土地管理法實(shí)施條例》把被征地農(nóng)民安置補(bǔ)償費(fèi)按三種途徑支付：一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；二是用地單位安置的支付給安置單位；三是不需單位安置的發(fā)給被安置人員個人。從實(shí)際來看，這三種安置方式都存在一些問題，集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)償費(fèi)到手后往往用于改善基礎(chǔ)設(shè)施或用于公共事業(yè)；不同用地單位有不同技術(shù)要求，一般無法妥善安置。因此，貨幣安置成本低、易操作，在實(shí)踐中成為主要的安置方式，但這種“地錢兩清”的安置方式導(dǎo)致弊端，如失地農(nóng)民文化程度偏低，勞動技能不高，綜合素質(zhì)較差，很難找到稱心滿意的工作，大部分農(nóng)民土地被征收后閑賦在家，無事可做，待業(yè)的比例很高，許多人基本生活難以保障，給失地農(nóng)民今后的生活保障埋下了諸多隱患。

4.補(bǔ)辦參保手續(xù)核實(shí)難

除了上述幾個問題外，在處理被征地農(nóng)民參保歷史遺留中還有不少細(xì)節(jié)應(yīng)引起重視。以婺城區(qū)為例，就有不少歷史遺留問題，如有些項(xiàng)目征地時(shí)間較長，征地資料缺失，征地手續(xù)不完整，舉證依據(jù)不充分，審核難度很大；有些建設(shè)項(xiàng)目時(shí)間跨度大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員調(diào)動頻繁，現(xiàn)承辦人員具體情況不清，重新調(diào)查摸底時(shí)有遺漏；有些插花地原來界限不清、土地已經(jīng)開發(fā)使用，權(quán)屬調(diào)查面積難以搞清楚，造成本應(yīng)參保的人員未保；用的項(xiàng)目由于分期施工，時(shí)間相對較長，近年來參保政策的調(diào)整已實(shí)行即征即保，因而導(dǎo)致建設(shè)早的前期工程未參保，而建設(shè)遲的配套工程（符合即征即保政策）卻有安置名額；同一地塊由于報(bào)批時(shí)間的不同，地類每年更新調(diào)查，早期使用時(shí)確是耕地，報(bào)批時(shí)已屬建設(shè)用地不涉及安置人口，而使用遲的報(bào)批時(shí)仍屬耕地，需安置失地人口，前后安置方式不一致，造成同一土地失地農(nóng)民之間不能平衡。

四、失地農(nóng)民生活保障安置建議

1.完善法律體系，嚴(yán)格“公共利益”界定

土地管理法自1986年頒布實(shí)施以來，在1988年、1998年和2004年進(jìn)行過三次修改和完善，是一部符合中國國情的最嚴(yán)格的土地管理制度，但自2004年后，土地管理法就再沒有進(jìn)行過大的改動。隨著土地管理中許多新問題、新矛盾的不斷出現(xiàn)，一些條款已經(jīng)缺乏操作性、實(shí)施性，有些已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，特別是“公共利益”、征地補(bǔ)償安置方式等必須盡快界定和完善。2017年5月23日，國土資源部在其官網(wǎng)公告了《中華人民共和國土地管理法（修正案）》（征求意見稿）及起草說明，并面向社會公開征求社會公眾意見。其中第44條嘗試明確界定征地的公共利益范圍，即“為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有土地的，可以依法實(shí)施征收：①國防和外交的需要；②由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；③由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；④由政府組織實(shí)施的保障性安居工程、搬遷安置工程建設(shè)的需要；⑤在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，由政府為實(shí)施城市規(guī)劃而進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的需要；⑥法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。”但是按照這一規(guī)定，被納入到城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的土地，都有可能以“實(shí)施城市規(guī)劃而進(jìn)行的開發(fā)建設(shè)的需要”的名義而予以征收，哪怕是純粹的商品房建設(shè)項(xiàng)目，也可以說是“實(shí)施城市規(guī)劃而進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的需要”。從四、五兩種情形看，這一條款無疑模糊了公共利益的界定，可操作性還有待加強(qiáng)。

2.提高征收標(biāo)準(zhǔn)，建成多元保障機(jī)制

土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)。現(xiàn)行《土地管理法》所規(guī)定的征地補(bǔ)償由于標(biāo)準(zhǔn)太低，早已形同虛設(shè)。新公布的土地管理法征求意見稿第47條：征收土地的，按照被征收土地的原用途，兼顧國家、集體、個人合理分享土地增值收益，給予公平合理補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障?！罢鞯匮a(bǔ)償安置費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、農(nóng)民宅基地及房屋補(bǔ)償（新增加的）、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，以及被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用（新增加的）等。第48條省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)制訂并公布區(qū)片綜合地價(jià)，確定征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)片綜合地價(jià)應(yīng)當(dāng)考慮土地資源條件，土地產(chǎn)值、區(qū)位、供求關(guān)系，以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等因素綜合評估確定，并根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，適時(shí)調(diào)整區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收土地的補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)（新增加）。征求意見稿還規(guī)定，農(nóng)民住房不再作為地上附著物補(bǔ)償，而是作為專門的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)給予公平合理補(bǔ)償?shù)鹊刃聝?nèi)容。盡管如此，一些關(guān)鍵條款仍然變化不大，比如共同責(zé)任機(jī)制、土地大家管等仍未體現(xiàn)，特別在保障民生方面要有大的突破，比如解決住房基本需求，提高失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增加地方政府用地成本，違法主體代價(jià)等等。國家在土地征收上必須要向失地農(nóng)民傾斜，縮小征地范圍，提高征地標(biāo)準(zhǔn)，健全被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值稅分配機(jī)制，合理提高集體個人收益比例。在按照國家政策給失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償后，不是“地錢兩清”，而是在解決失地農(nóng)民就業(yè)問題上舍得投入，采取“以獎代補(bǔ)”的方式，積極扶持、引導(dǎo)農(nóng)民就業(yè)，讓失地農(nóng)民享受到開發(fā)、開放的成果。

3.嚴(yán)格用途管制，實(shí)行土地同價(jià)同權(quán)

土地利用規(guī)劃制度是解決土地資源供需矛盾、落實(shí)土地宏觀調(diào)控、實(shí)行嚴(yán)格土地用途管理的一項(xiàng)基本的土地管理制度。《土地管理法》第二十一條：土地利用總體規(guī)劃實(shí)行分級審批。……土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。由于實(shí)施土地用途管制是一種限制手段，具有剛性特征，一經(jīng)在土地利用規(guī)劃中作出規(guī)定，就必須遵照執(zhí)行。為彌補(bǔ)土地用途管制彈性不足的缺陷，確立規(guī)劃修編制度實(shí)屬必要。然后在現(xiàn)實(shí)生活中，土地利用總體規(guī)劃“隨領(lǐng)導(dǎo)變”“隨項(xiàng)目變”的情況時(shí)有發(fā)生。有的項(xiàng)目不符合土地利用總體規(guī)劃，通過總規(guī)調(diào)整變成合法。還有的項(xiàng)目符合村莊建設(shè)規(guī)劃但不符合土地利用總體規(guī)劃，也以調(diào)整總規(guī)了事。甚至不少群眾都認(rèn)為總規(guī)是可以調(diào)整的，一年一度的總規(guī)調(diào)整完善工作偏離了初衷，失去其應(yīng)有的嚴(yán)肅性。必須要嚴(yán)格實(shí)行土地利用總體規(guī)劃用途管制制度，只有這樣才能體現(xiàn)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的題中之義。

《土地管理法》在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地方面，探索建立同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的入市制度。征求意見稿中刪去了現(xiàn)行《土地管理法》第四十三、六十三條關(guān)于建設(shè)用地必須使用國有土地、集體土地不得用于建設(shè)用途的規(guī)定。這意味著，集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場，不再必須一律先通過征收變成國有土地。因?yàn)橹挥斜緛砭蛯儆诮ㄔO(shè)用地的集體土地才可以入市，事實(shí)上，中國農(nóng)村的建設(shè)用地中，宅基地即至少占70%以上，另外還有部分鄉(xiāng)村公益用地，從而剩下的所謂經(jīng)營性建設(shè)用地所占比例很小。這就意味著，此次修訂對農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入土地市場，只是開了很小的口子，作用仍非常有限，我國沉睡的巨額資產(chǎn)仍未盤活。如何讓農(nóng)村的土地資源尤其是已有的宅基地，變成可以流動的活資源，實(shí)現(xiàn)集體土地和國有土地同價(jià)同權(quán)我們?nèi)匀挥泻荛L的路要走。

為了妥善處理失地農(nóng)民問題，政府采取了多種方式，包括“即征即?！薄罢鞯匦畔⒐_”。當(dāng)前我國正處于戶籍改革，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵期，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。作為國土資源部門應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，要解決失地農(nóng)民這個復(fù)雜的社會問題，任重而道遠(yuǎn)。如何更好地發(fā)揮基層國土干部的作用，保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益是每一個國土人都應(yīng)思索的重要課題。