黃河灘區(qū)居民遷建與脫貧攻堅(jiān)的調(diào)研與思考

文/“黃河灘區(qū)搬遷脫貧攻堅(jiān)模式研究”課題組

（課題組成員：?jiǎn)贴i程吳樹蘭田建民滕永忠上官彩霞侯宏偉梅星星許保疆林博）

黃河灘區(qū)，自河南洛陽(yáng)市孟津縣白鶴鎮(zhèn)至山東省東營(yíng)市墾利區(qū)，河道總長(zhǎng)1092 公里，灘區(qū)面積3818 平方公里，居住人口近186 萬人，是最為集中連片的貧困地區(qū)之一。做好黃河灘區(qū)居民遷建與脫貧攻堅(jiān)，不僅是落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略的需要，也是全面推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)工作的重要抓手，對(duì)于確保黃河安瀾、推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展意義重大。

近年來，在河南、山東省委省政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，黃河灘區(qū)居民遷建與脫貧攻堅(jiān)成績(jī)顯著，但也暴露出一些新的矛盾和問題，居民遷建與脫貧任務(wù)依然十分繁重。由河南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院牽頭成立的“黃河灘區(qū)搬遷脫貧攻堅(jiān)模式研究”課題組深入貫徹落實(shí)省領(lǐng)導(dǎo)批示要求，抽調(diào)精干力量組成專題調(diào)研組，歷時(shí)3 年（2017-2019），對(duì)河南中牟縣、祥符區(qū)、蘭考縣等9 個(gè)縣（市、區(qū)）和山東濟(jì)南市、淄博市、東營(yíng)市等7個(gè)市灘區(qū)群眾搬遷安置情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，比較全面系統(tǒng)地調(diào)查和分析了灘區(qū)群眾搬遷安置情況和脫貧攻堅(jiān)實(shí)施效果，為針對(duì)性推進(jìn)黃河灘區(qū)居民遷建和脫貧攻堅(jiān)工作提供了決策參考。

一、黃河灘區(qū)居民遷建和脫貧攻堅(jiān)基本情況

（一）河南省基本情況

河南省灘區(qū)居民遷建和脫貧攻堅(jiān)工作穩(wěn)步推進(jìn)。工程建設(shè)方面，黃河灘區(qū)居民遷建規(guī)劃建設(shè)35個(gè)安置區(qū)；搬遷入住方面，截至2019 年底，累計(jì)搬遷入住9.1 萬人，鑰匙發(fā)放1.1 萬人，分房到戶8 萬人；拆舊復(fù)墾方面，河南全省累計(jì)復(fù)墾土地8400余畝；轉(zhuǎn)移就業(yè)方面，灘區(qū)各縣（市、區(qū)）結(jié)合自身實(shí)際，多途徑實(shí)現(xiàn)了遷建群眾就業(yè)，遷建群眾就業(yè)后，戶均月收入普遍增加2000 元-5000 元不等，群眾收入水平較遷建前有明顯提高。

河南黃河灘區(qū)居民遷建涉及9 縣（市、區(qū)）34 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)30 萬人，河南灘區(qū)居民遷建與山東模式不完全相同，主要采取外遷安置一種方式，可具體分為傳統(tǒng)村落安置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)安置和縣城社區(qū)安置三種模式?！皞鹘y(tǒng)村落安置模式”仍以原村民相對(duì)集中定居為主，安置房屋多為兩層獨(dú)家小院，距原承包地距離不是太遠(yuǎn)，大多村民仍以從事農(nóng)業(yè)為主，并配套建有農(nóng)機(jī)具等倉(cāng)儲(chǔ)用房，該模式主要在蘭考縣，涉及7449人；“鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)安置模式”是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地通過小城鎮(zhèn)擴(kuò)建進(jìn)行集中安置，安置房屋多是中高層樓房，同時(shí)安置地主要以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)靈活吸收就近就業(yè)人群，并利用人口的集聚發(fā)展帶動(dòng)就業(yè)，涉及祥符區(qū)、原陽(yáng)縣、封丘縣、濮陽(yáng)縣、臺(tái)前縣、范縣6 縣（區(qū)）19.06 萬人；“縣城社區(qū)安置模式”是一種城鎮(zhèn)化安置，安置房屋屬于城市商品房，以高層樓房為主，涉及中牟縣、長(zhǎng)垣市、原陽(yáng)縣、濮陽(yáng)縣、臺(tái)前縣、范縣6縣（市、區(qū)）10.45 萬人。具體情況詳見附表1。

搬遷群眾生產(chǎn)生活條件普遍有了明顯改善。調(diào)查結(jié)果顯示，各縣高度重視遷建群眾穩(wěn)定就業(yè)和增收問題，能夠結(jié)合自身情況，積極將相關(guān)工作納入縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃。總的來看，外遷安置給遷建群眾生產(chǎn)生活帶來了四個(gè)方面好處：一是71.6%的群眾戶均安置房面積達(dá)到120 平方米以上，家電家具齊全占比明顯上升，由搬遷前的14.5%上升至40%；二是安置區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施的配套為群眾的生活提供了極大便利，特別是銀行、超市、公園、幼兒園、小學(xué)、社區(qū)服務(wù)中心、衛(wèi)生站、養(yǎng)老院等配套設(shè)施完善的比例較搬遷前大幅度提升，群眾對(duì)人居環(huán)境表現(xiàn)出較高滿意度；三是搬遷后灘區(qū)群眾非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)增加，尤其是縣城社區(qū)安置模式非農(nóng)就業(yè)比例更高；四是將安置后一些具有商業(yè)價(jià)值的資源歸屬村集體，實(shí)現(xiàn)了集體收入的明顯增加。

附表1 河南省黃河灘區(qū)居民遷建具體情況（單位：個(gè)、人）

（二）山東省基本情況

黃河山東段由東明縣入境，在東營(yíng)市墾利區(qū)入渤海，河道長(zhǎng)628 公里，灘區(qū)總面積1702 平方公里，涉及9 個(gè)市、26 個(gè)縣（市、區(qū)）、91 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、782個(gè)村，居住人口65 萬人。2019 年底，山東省主要通過分類實(shí)施外遷安置、就地就近筑村臺(tái)、筑堤保護(hù)、舊村臺(tái)改造提升、臨時(shí)撤離道路改造提升等五種模式完成灘區(qū)居民遷建各項(xiàng)任務(wù)。根據(jù)課題組調(diào)研結(jié)果，截至2019 年底，山東五種遷建模式進(jìn)展順利。

按照《山東省黃河灘區(qū)居民遷建規(guī)劃》，到2020年，山東全面完成灘區(qū)居民遷建各項(xiàng)任務(wù)，基本解決除聊城市和德州市外剩余7 市、17 個(gè)縣（市、區(qū)）39個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)697 個(gè)村莊60.62 萬灘區(qū)居民的防洪安全和安居問題。其中，“外遷安置模式”與河南省類似，新建社區(qū)42 個(gè)，涉及的人數(shù)為14.52 萬人，占總遷建人數(shù)的23.95%；“就地就近筑村臺(tái)安置模式”主要采用雙拼或聯(lián)排等方式建設(shè)新筑村臺(tái)30 個(gè)，涉及菏澤市鄄城縣和東明縣共158 個(gè)村莊、3.87 萬戶13.2 萬人，占總遷建人數(shù)的21.84%；“筑堤保護(hù)模式”筑堤長(zhǎng)度達(dá)40.44 公里，涉及濟(jì)南市平陰縣、長(zhǎng)清區(qū)和槐蔭區(qū)3 個(gè)縣114 個(gè)村15.97 萬人，占26.34%；“舊村臺(tái)改造提升模式”主要是對(duì)破爛不堪、基礎(chǔ)設(shè)施落后的104個(gè)舊村臺(tái)進(jìn)行改造，涉及濟(jì)南市、淄博市、東營(yíng)市、泰安市、濱州市、菏澤市等6 個(gè)市7 個(gè)縣104 個(gè)村5.34萬人，遷建人數(shù)占總數(shù)的8.81%；“臨時(shí)撤離道路改造提升模式”參照平原微丘三級(jí)公路新建改造道路497.35 公里，涉及濟(jì)南市平陰縣、長(zhǎng)清區(qū)和泰安市東平縣3 個(gè)縣119 個(gè)村共11.55 萬人，遷建人數(shù)占總數(shù)的19.05%。具體見附表2。

（三）山東省的經(jīng)驗(yàn)做法對(duì)河南后續(xù)開展黃河灘區(qū)居民遷建和脫貧攻堅(jiān)的啟示

一是較為完善的政策保障有力推動(dòng)了相關(guān)工作的順利開展。為了順利推進(jìn)居民遷建，山東省黃河灘區(qū)脫貧遷建專項(xiàng)小組辦公室組織有關(guān)成員單位制定了26 個(gè)專項(xiàng)方案，形成政策合力，加大對(duì)灘區(qū)群眾搬遷支持力度。同時(shí)，灘區(qū)遷建的7 市9 縣區(qū)結(jié)合各自資源優(yōu)勢(shì)分別編制了灘區(qū)遷建專項(xiàng)方案或產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，針對(duì)性提出從灘區(qū)居民遷建到就業(yè)安置一攬子方案，有力推動(dòng)了相關(guān)工作的順利實(shí)施。

附表2 山東省黃河灘區(qū)居民遷建具體情況（單位：個(gè)、人）

二是花更少的錢辦更多的事。山東省選擇在有限財(cái)政支持下優(yōu)先將高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)人口全部納入遷建，對(duì)于低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)人口則采取就地就近筑村臺(tái)、筑堤保護(hù)、舊村臺(tái)改造提升、臨時(shí)撤離道路改造提升等模式解決。同時(shí)，山東省在推進(jìn)外遷安置方式時(shí)較好的考慮了安置社區(qū)建設(shè)、群眾就業(yè)和灘區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

三是統(tǒng)籌多方力量打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)。2019 年，山東省統(tǒng)籌扶貧、科技、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化旅游、畜牧等部門，整合落實(shí)相關(guān)扶持資金約8 億元，扶持灘區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、畜牧、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，不斷提升農(nóng)業(yè)科技化和信息化服務(wù)水平。

四是“山東模式”的利弊有待進(jìn)一步探討。與河南一種外遷安置模式相比，山東的五種安置模式優(yōu)勢(shì)明顯：第一，總體投資少，安置群眾多，財(cái)政負(fù)擔(dān)輕，成果見效快，可以把有限的錢“用在刀刃上”；第二，遷建任務(wù)輕，工作難度低，有利于相關(guān)工作的順利推進(jìn)；第三，與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)緊密結(jié)合，在推進(jìn)舊村臺(tái)改造提升、臨時(shí)撤離道路改造提升等遷建任務(wù)的同時(shí)完成了村容整治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等系列工作，可謂“一舉多得”。

三、黃河灘區(qū)居民遷建和脫貧攻堅(jiān)面臨的主要困難和問題

缺少灘區(qū)搬遷安置政策保障和產(chǎn)業(yè)支持是困擾灘區(qū)居民遷建和脫貧攻堅(jiān)“搬得出、穩(wěn)得住”的主要“攔路虎”。針對(duì)搬遷安置后如何提高灘區(qū)群眾收入實(shí)現(xiàn)小康，如何開展職業(yè)技能培訓(xùn)增強(qiáng)轉(zhuǎn)移就業(yè)能力，如何脫貧致富建設(shè)美麗鄉(xiāng)村等缺乏整體設(shè)計(jì)層面的系統(tǒng)性研究，尤其是在地方財(cái)政難以為繼、無法提供專項(xiàng)資金支持情況下，如何對(duì)安置后的灘區(qū)居民以及未搬遷居民給予政策支持，如何在政策和產(chǎn)業(yè)配套上加大支持力度亟待進(jìn)一步研究。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)布局不合理是困擾灘區(qū)居民遷建和脫貧攻堅(jiān)“可發(fā)展、能致富”的主要“瓶頸因素”。2019 年底，黃河灘區(qū)除了傳統(tǒng)的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和少量加工業(yè)外，其他驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)型產(chǎn)業(yè)較少，無明顯的高附加值農(nóng)業(yè)產(chǎn)品輸出，灘區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)布局不合理、發(fā)展不平衡的問題還比較突出。由于灘區(qū)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)薄弱、綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低、生態(tài)環(huán)境較為脆弱、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型困難，因此，如何促進(jìn)廣大灘區(qū)居民就業(yè)與發(fā)展，降低失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，是實(shí)現(xiàn)灘區(qū)居民遷建和脫貧攻堅(jiān)“搬得出、穩(wěn)得住”目標(biāo)的迫切現(xiàn)實(shí)問題。

人多地廣、自然環(huán)境復(fù)雜是灘區(qū)難以有統(tǒng)一高效發(fā)展模式的主要“前置條件”。根據(jù)兩省黃河灘區(qū)居民遷建規(guī)劃安排，到2020 年，兩省將用3 年時(shí)間把受洪水威脅較大、群眾搬遷愿望強(qiáng)烈的低灘區(qū)和高灘區(qū)中的“近堤村”“落河村”整體外遷，由于灘區(qū)自然環(huán)境較為復(fù)雜，不同區(qū)域的貧困程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)不盡相同，造成灘區(qū)難以有統(tǒng)一高效的發(fā)展模式可循，灘區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作難度大。

安置地建安成本的快速上漲是造成地方財(cái)政壓力過大和灘區(qū)居民遷建進(jìn)度放緩的“首要原因”。按照要求，河南灘區(qū)2017-2019 年遷建任務(wù)應(yīng)于2020 年搬遷入住完畢。但是，由于環(huán)保管控以及近年來砂石、水泥、鋼材、人工等價(jià)格的持續(xù)上漲，導(dǎo)致安置地建安成本不斷增加。由于灘區(qū)居民遷建是系統(tǒng)性工程，整體資金需求量巨大，相關(guān)縣大部分又是財(cái)政窮縣，這就造成遷建資金缺口對(duì)地方財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，影響了灘區(qū)居民遷建進(jìn)度。

四、深入推進(jìn)黃河灘區(qū)居民遷建和脫貧攻堅(jiān)的對(duì)策建議

黃河灘區(qū)作為集中連片貧困地區(qū)，單純靠財(cái)政支持的扶貧模式無法從根本上解決灘區(qū)群眾貧困問題，只有把黃河灘區(qū)居民遷建和脫貧攻堅(jiān)納入黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略“大盤子”統(tǒng)籌謀劃，進(jìn)一步加強(qiáng)灘區(qū)與周邊產(chǎn)業(yè)的協(xié)同布局，完善灘區(qū)生態(tài)環(huán)境和公共服務(wù)，對(duì)遷建后的群眾生活進(jìn)行持續(xù)的產(chǎn)業(yè)和政策支持，才能順利完成灘區(qū)居民遷建和脫貧攻堅(jiān)這一重大歷史任務(wù)。

（一）做好統(tǒng)籌規(guī)劃

針對(duì)灘區(qū)不同區(qū)域的特點(diǎn)，要因地制宜，在統(tǒng)籌防洪安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，做好統(tǒng)籌規(guī)劃，編制灘區(qū)土地資源開發(fā)“一攬子”規(guī)劃。結(jié)合舊村莊復(fù)墾，充分考慮灘區(qū)資源稟賦特點(diǎn)，編制涉及開發(fā)模式、開發(fā)機(jī)制、要素保障、生態(tài)建設(shè)等系統(tǒng)全面的灘區(qū)資源開發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃，爭(zhēng)取讓灘區(qū)成為生態(tài)優(yōu)、效益好的農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展示范帶（區(qū)），讓群眾獲得更多的資源財(cái)產(chǎn)性收入。

（二）營(yíng)造良好環(huán)境

圍繞基層組織建設(shè)、村規(guī)民約、配套設(shè)施、公共服務(wù)、集體收入等進(jìn)行全面規(guī)劃，在加快硬件設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，強(qiáng)化軟環(huán)境建設(shè)，配齊配好醫(yī)生、教師隊(duì)伍，確保安置區(qū)路通、水通、電通、網(wǎng)通，確保群眾入托、入學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老，確保綠化到位、美化到位、亮化到位，打造宜居環(huán)境，推動(dòng)遷建群眾思想觀念、生活習(xí)慣和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，切實(shí)把好事辦好，不斷增強(qiáng)搬遷群眾的獲得感、幸福感，實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住”目標(biāo)。

（三）抓好產(chǎn)業(yè)支撐

針對(duì)灘區(qū)農(nóng)地產(chǎn)業(yè)，以土地托管、土地流轉(zhuǎn)等為抓手大力推進(jìn)土地集約化利用，通過稅收獎(jiǎng)勵(lì)等方式強(qiáng)化招商引資，積極引進(jìn)龍頭企業(yè)開展規(guī)?；?jīng)營(yíng)。發(fā)揮科研院所、高校在人才、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)，在灘區(qū)大力發(fā)展規(guī)模種養(yǎng)、水生種養(yǎng)、田園綜合體等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式，打造具有灘區(qū)特色的農(nóng)產(chǎn)品品牌，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，結(jié)合黃河流域生態(tài)保護(hù)要求，積極建設(shè)黃河下游生態(tài)旅游大通道，打造具有黃河文化特色的創(chuàng)新、綠色產(chǎn)業(yè)鏈條。

（四）加強(qiáng)政策保障

由于黃河灘區(qū)的地理位置特殊，受防洪、河道等因素制約，灘區(qū)建設(shè)缺乏具體國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，土地利用水平不高，項(xiàng)目審批困難，高質(zhì)量發(fā)展受限。建議統(tǒng)籌國(guó)家、部委、省各項(xiàng)政策，打破地域和部門界限，由省發(fā)展改革委牽頭，組織水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、生態(tài)環(huán)境、財(cái)政等職能部門統(tǒng)籌研究出臺(tái)促進(jìn)黃河灘區(qū)資源保護(hù)與利用的財(cái)政、金融、土地、科技等一攬子優(yōu)惠支持政策，形成政策合力，促進(jìn)灘區(qū)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，為灘區(qū)脫貧攻堅(jiān)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)有力的政策保障。