我國國土資源面臨的主要生態(tài)問題及對策探討

陳瑜琦，郭旭東，呂春艷

（中國土地勘測規(guī)劃院…國土資源部土地利用重點實驗室，北京……100035）

伴隨資源、生態(tài)、環(huán)境問題逐漸成為制約我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關鍵因素，生態(tài)文明建設成為中國特色社會主義事業(yè)的重要內容。國土資源作為生態(tài)文明建設的物質基礎、空間載體和構成要素，其生態(tài)狀況不僅關系到我國生態(tài)文明建設戰(zhàn)略的成敗，而且對人民生活質量和社會經(jīng)濟發(fā)展都起著決定作用。全面了解我國國土資源生態(tài)現(xiàn)狀、發(fā)現(xiàn)我國國土資源生態(tài)問題、有效推進國土生態(tài)文明建設成為國土資源管理部門面臨的重要任務。

目前我國不同行業(yè)部門和專家學者都針對生態(tài)問題開展了大量監(jiān)測調查和研究工作。從政府工作看，我國林業(yè)、農業(yè)、環(huán)保、國土等不同行業(yè)部門都開展了一系列生態(tài)資源和生態(tài)狀況調查工作，如國家林業(yè)局的全國森林資源清查、水利部的全國土壤侵蝕遙感調查、農業(yè)部的草地資源清查、國家環(huán)境保護部的全國生態(tài)環(huán)境遙感監(jiān)測等。盡管這些工作都提供了某類單項生態(tài)要素的基礎性信息，但由于國土資源涉及林地、草地、土壤、濕地、城市公園、綠地等多個方面，這些信息都難以全面反映國土資源的整體生態(tài)狀況。從現(xiàn)有國土資源相關的生態(tài)狀況科學研究成果看，文獻數(shù)量雖多，但多數(shù)著眼于土地生態(tài)狀況的某一個方面或幾個方面，如水土流失、沙漠化或城市生態(tài)環(huán)境問題，對全國尺度上土地生態(tài)問題的全面系統(tǒng)介紹較為少見，且受不同研究目的影響，不同研究提出的土地生態(tài)問題定量化數(shù)據(jù)也有較大差異，不利于對我國土地生態(tài)問題進行客觀認識。

基于此，為全面認識我國國土資源生態(tài)狀況，本研究全面搜集了近年來全國權威的與土地生態(tài)相關的調查監(jiān)測數(shù)據(jù)，如全國水土流失遙感調查，全國荒漠化、沙化土地監(jiān)測，全國土地利用調查及最新變更調查，全國森林資源清查，全國濕地資源調查，中國環(huán)境狀況公報，中國國土綠化狀況公報等，系統(tǒng)綜述了我國國土資源面臨的生態(tài)用地面積減少和土地退化問題，并在此基礎上提出了推進國土資源生態(tài)文明的政策建議。

1 生態(tài)用地面積總體減少

生態(tài)用地是具備較強的生態(tài)系統(tǒng)服務功能，對維護關鍵生態(tài)過程具有重要意義的土地利用類型，如林地、草地、濕地、公園綠地等。近年來，受耕地開墾、建設用地占用等影響，具備生態(tài)涵養(yǎng)功能的林地、草地、灘涂、濕地、冰川和積雪面積均處于不斷減少趨勢，生態(tài)承載功能削弱。生態(tài)用地面積減少、承載力削弱嚴重制約著土地生態(tài)功能的發(fā)揮，是我國國土生態(tài)面臨的首要問題。

1.1 林地生態(tài)系統(tǒng)脆弱

林地植被對于增加降水、調節(jié)徑流、減少洪澇與干旱災害、減輕污染以及保持水土改善生態(tài)環(huán)境等都具有重要作用。2015年我國土地利用變更調查結果顯示，林地①這里的林地概念來源于《土地利用分類系統(tǒng)》（GB/T21010-2007），指生長喬木、竹類、灌木的土地，及沿海生長紅樹林的土地。包括跡地，不包括居民點內部的綠化林木用地，鐵路、公路征地范圍內的林木，以及河流、溝渠的護堤林。面積為25299.20萬hm2，相對于2009年減少了95.82萬hm2。其中，生態(tài)服務功能最高的有林地減少面積最大，6年間減少了61.69萬hm2；灌木林地和其他林地分別減少了12.78萬hm2和21.36萬hm2。

從林業(yè)部門的第八次全國森林②森林的概念來源于國家林業(yè)局《全國森林資源連續(xù)清查主要技術規(guī)定》，凡疏密度（單位面積上林木實有木材蓄積量或斷面積與當?shù)赝瑯浞N最大蓄積量或斷面積之比）在 0.3以上的天然林；南方3年以上，北方5年以上的人工林；南方5年以上，北方7年以上的飛機播種造林，生長穩(wěn)定，每畝成活保存株數(shù)不低于合理造林株數(shù)的70%，或郁閉度（森林中樹冠對林地的覆蓋程度）達到0.4以上的林分,均構成森林資源。因此森林面積要少于林地面積。資源清查結果看[1]，2013年全國森林面積2.08億hm2，森林覆蓋率21.63%，森林蓄積151.37億m3。森林資源普遍存在著絕對量大相對量小、人工林面積大、單位面積蓄積量小、區(qū)域分布不均等問題。首先，受人口數(shù)量影響，我國森林覆蓋率遠低于全球31%的平均水平，人均森林面積僅為世界人均水平的1/4，人均森林蓄積只有世界人均水平的1/7。其次，從森林資源結構看，我國人工林面積所占比重較高，2013年達0.69億hm2，占全國森林總面積的33.17%，而人工林整體質量不高，且殘次林比重大，導致人工林蓄積量較低，為24.83億m3，僅相當于森林總蓄積量的16.40%。第三，從區(qū)域分布看，我國森林資源集中分布在東北和西南地區(qū)，而廣大的西部干旱半干旱地區(qū)的森林覆蓋率尚不到1%，且幼齡林和中齡林較多，林齡結構不合理，嚴重制約森林生態(tài)功能的發(fā)揮。

1.2 草地面積減少，質量退化

草地兼具調節(jié)氣候、調蓄水量、凈化水體、釋放氧氣等生態(tài)價值，在維護區(qū)域生態(tài)安全、建設生態(tài)屏障、發(fā)揮生態(tài)功能等方面都具有重要作用。我國土地利用變更調查結果顯示，截止到2015年，我國草地面積為28640.20萬hm2，其中，天然草地21759.66萬hm2，人工草地182.41萬hm2，其他草地6698.13萬hm2，主要分布在西藏、內蒙古、新疆、青海等省（區(qū)）。從我國草地資源變化情況看，近年來草地面積一直處于減少趨勢，與2009年相比，合計減少了91.21萬hm2，其中天然牧草地、人工牧草地和其他草地分別減少了25.47萬hm2、4.52萬hm2和61.21萬hm2。

除草地面積不斷減少外，在氣候干旱、全球變暖的自然因素和超載過牧、亂采濫挖、濫捕野生動物的人為因素雙重作用下，草地質量也在不斷退化，具體表現(xiàn)為：植被種群變少，草群稀疏低矮，草原土壤干旱化、沙化與貧瘠化，生物多樣性減少，草原景觀荒漠化等。這些變化可直接導致草地生產力下降，載畜量減少，并可能造成物種滅絕、沙塵暴、氣候惡化等后果。

1.3 濕地面積不斷萎縮

近年來，我國濕地資源面積萎縮、質量下降的趨勢不斷加劇，導致自然濕地的生態(tài)服務功能退化顯著，淡水儲量減少、蓄洪防旱凈化水質功能下降、生物多樣性迅速降低等一系列問題。第二次全國濕地資源調查結果顯示[2]，到2013年，全國濕地總面積5360.26萬hm2，濕地面積占國土面積的比率（即濕地率）為5.58%。其中，自然濕地面積4667.47萬hm2，占87.37%；人工濕地面積674.59萬hm2，占12.63%。自然濕地中，近海與海岸濕地面積579.59萬hm2，河流濕地面積1055.21萬hm2，湖泊濕地面積859.38萬hm2，沼澤濕地面積2173.29萬hm2。

與第一次全國濕地資源調查相比，十年間，我國濕地面積減少了339.63萬hm2，其中自然濕地面積減少337.62萬hm2，減少率為9.33%。此外，河流、湖泊濕地沼澤化，河流濕地轉為人工庫塘等情況也很突出。污染、過度捕撈和采集、圍墾、外來物種入侵和基建占用成為威脅濕地面積和生態(tài)狀況的主要因素。導致濕地生態(tài)系統(tǒng)功能下降，生物多樣性減退。僅從濕地鳥類資源變化情況看，兩次調查記錄到的鳥類種類呈現(xiàn)減少趨勢，超過一半的鳥類種群數(shù)量明顯減少。

1.4 城鎮(zhèn)公園與綠地面積仍比較匱乏

城市綠地率是標志城市生態(tài)狀況和生態(tài)功能的重要指標，較高的城市綠化覆蓋率能保持良好的生態(tài)環(huán)境。盡管近年來我國城市綠化水平不斷上升，據(jù)我國城鎮(zhèn)地籍調查數(shù)據(jù)顯示，從2009年到2015年我國城鎮(zhèn)公園與綠地面積從19.33萬hm2增加到21.81萬hm2，增加幅度為12.80%。但從公園與綠地的覆蓋度看，目前僅占全國城鎮(zhèn)土地總面積的2.38%。按照城市建成區(qū)計算，2015年我國城市建成區(qū)綠地率為36.34%，人均公園綠地面積為13.16m2[3]，遠遠低于世界上一些發(fā)達城市，如2000年美國華盛頓為50 m2/人，澳大利亞堪培拉為70 m2/人，瑞典斯德哥爾摩超過68.3 m2/人[4]。

2 土地退化

土地退化是指土地受到人為因素或自然因素或人為、自然綜合因素的干擾、破壞而改變土地原有的內部結構、理化性狀，土地環(huán)境日趨惡劣，逐步減少或失去該土地原先所具有的綜合生產潛力的演替過程。當前我國主要土地退化類型包括水土流失、土地荒漠化和沙化、土地鹽堿化和土地污染等。

2.1 水土流失

水土流失不僅造成肥沃的表土流失，土壤肥力下降，土壤養(yǎng)分越來越貧瘠，而且導致土層越來越薄，土壤的蓄水能力下降，下游農田受泥沙淤埋，大量的坡面泥沙沉積下游河道，淤積湖泊水庫，增加洪水的發(fā)生頻率和洪災危害，嚴重影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境。受山地面積廣大、降水不均，以及長期放牧墾殖、城市化發(fā)展等因素影響，我國水土流失問題嚴重。水利部2010年至2012年開展的第一次全國水利普查結果顯示[5]：我國水土流失面積為2.95億hm2，占國土總面積的30.72%，因水土流失，全國年均損失耕地6.67萬hm2，黃土高原嚴重區(qū)每年流失表土1cm以上，東北黑土地變薄。

2.2 土地荒漠化和沙化

土地荒漠化和沙化造成土壤結構破壞，有機質和細粒物質流失，土壤抗風蝕能力降低，還造成土壤養(yǎng)分含量降低，加速土壤的貧瘠化，對農業(yè)和牧業(yè)的減產、對生態(tài)環(huán)境和一些生產基本設施都有顯著影響。我國目前荒漠化和沙化土地面積分別占國土面積的1/4以上和1/6以上。第五次全國荒漠化、沙化土地監(jiān)測結果顯示[6]，截至2014年，全國荒漠化土地面積2.61億hm2，占國土面積的27.20%；沙化土地面積1.72億hm2，占國土總面積的17.93%。盡管與第四次監(jiān)測相比，5年間荒漠化土地減少了121.20萬hm2，沙化土地減少了99.02萬hm2，但由于荒漠化和沙化面積較大，未來防治任務仍較為艱巨。

2.3 土地鹽堿化

土地鹽堿化不僅影響作物對水分和養(yǎng)分的吸收，甚至使作物產生生理毒害，特別是堿化后土壤結構變壞，土壤養(yǎng)分的有效性降低，使土地地力退化，給農業(yè)可持續(xù)發(fā)展造成危害。

我國鹽漬土地總面積9900萬hm2，其中現(xiàn)代鹽漬土壤3693萬hm2，潛在鹽漬化土壤1733萬hm2；全國受鹽堿化危害的耕地933萬hm2，主要分布在新疆、河西走廊、柴達木盆地、河套平原、銀川平原、黃淮海平原、東北平原西部以及濱海地區(qū)。在我國的鹽堿耕地中27%為中強度鹽堿化，對農業(yè)生產影響較大[7]。

2.4 土地污染

大量固體廢棄物、化肥、農藥、工業(yè)廢水等不斷向土地表面堆放和傾倒，不僅導致耕地數(shù)量減少，而且造成土地污染，土地質量下降，并通過糧食、蔬菜甚至空氣、水資源等影響人體健康。據(jù)環(huán)保部調查，全國約有1000萬hm2耕地受到“三廢”危害，其中遭受大工業(yè)“三廢”污染的耕地達400萬hm2，污水灌溉耕地216萬hm2[8]，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染的耕地187萬hm2。此外，土地受重金屬污染現(xiàn)象也較為嚴重。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國受鎘污染的土壤1.33萬hm2，受汞污染的土壤3.2萬hm2，受氟污染的土壤66.7萬hm2。全國受農藥嚴重污染的土地面積超過1333萬hm2。被污染耕地約占全國耕地總面積的1/10以上，其中多數(shù)集中在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)[9]。耕地污染同時造成有害物質在農作物中積累，通過食物鏈進入人體，從而引發(fā)各種疾病，最終危害到人體健康。

3 對策建議

國土資源是生態(tài)文明建設的重要基礎要素，在生態(tài)文明建設戰(zhàn)略推進過程中，國土資源部門要起到源頭管控作用，加強土地用途管制，高度重視生態(tài)用地保護；強化落實土地“數(shù)量-質量-生態(tài)”三位一體的綜合管理理念；落實國土空間規(guī)劃，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局；做好生態(tài)規(guī)劃、加強土地綜合整治等，多方面推進國土生態(tài)文明建設工作。

3.1 加強土地用途管制，高度重視生態(tài)用地保護

在我國嚴格的耕地保護和占補平衡政策下，面對城市化和工業(yè)化對城鎮(zhèn)建設用地、交通用地和采礦用地等的大量需求，相對于耕地，直接占用生態(tài)用地在經(jīng)濟補償和社會影響兩方面都有顯著優(yōu)勢，因而成為地方政府增加建設用地或者是實現(xiàn)耕地占補平衡的首要選擇，也是導致我國生態(tài)用地不斷減少的重要原因。因此，要推進國土資源生態(tài)文明建設，首要的是應加強土地用途管制，高度重視生態(tài)用地保護，出臺保護林地、草地、濕地、水域等生態(tài)用地的相關政策措施及生態(tài)補償制度，尤其是在大城市周邊，要堅決杜絕建設用地直接占用生態(tài)用地或通過占補平衡政策間接占用生態(tài)用地現(xiàn)象，充分發(fā)揮生態(tài)用地對該區(qū)域人居環(huán)境改善、人地系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的基礎性作用。

3.2 強化落實土地“數(shù)量-質量-生態(tài)”三位一體的綜合管理理念

我國長期存在的土地資源管理和開發(fā)利用中的“重視數(shù)量、輕視質量和忽視生態(tài)”問題，是導致土地生態(tài)問題的主要原因，盡管目前已經(jīng)逐步樹立土地“數(shù)量-質量-生態(tài)”三位一體的綜合管理理念，但要真正落實還需要長期努力。首先，出臺針對土地污染、土地損毀等問題的防治和處罰條例，并以制度建設為基礎，切實保障土地生態(tài)保護政策及工作的實施。其次，突破當前單部門工作模式，構建跨部門、多利益相關方參與的土地綜合管理協(xié)作系統(tǒng)。再次，構建土地資源數(shù)量-質量-生態(tài)監(jiān)測指標體系，通過長期綜合監(jiān)測獲取土地監(jiān)測數(shù)據(jù)[10]。最后，基于土地綜合監(jiān)測數(shù)據(jù)，根據(jù)不同區(qū)域自然、社會經(jīng)濟特點和功能定位，探索具有區(qū)域特色的土地生態(tài)管護工作模式和土地生態(tài)管護方法。

3.3 落實國土空間規(guī)劃，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局

生態(tài)環(huán)境的外部性和溢出效應要求從國土空間整體落實生態(tài)保護、解決土地生態(tài)問題。《全國國土規(guī)劃綱要（2016～2030年）》體現(xiàn)了整體謀劃國土空間開發(fā)與保護的思路，通過構建科學的城市化格局、農業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，形成合理的生產、生活、生態(tài)空間?！度珖鴩烈?guī)劃綱要（2016～2030年）》提供了宏觀指導，在具體落實中，在制定不同區(qū)域土地利用規(guī)劃目標時，應充分考慮環(huán)境現(xiàn)狀評價和環(huán)境監(jiān)測結果，將生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性和生物保護多樣性等評價結果作為劃定建設區(qū)域和邊界的重要依據(jù)，并通過區(qū)域布局、城鄉(xiāng)建設、交通發(fā)展、土地利用、國土整治、生態(tài)保護等空間規(guī)劃編制過程的統(tǒng)一，實現(xiàn)優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的目標。

3.4 做好生態(tài)規(guī)劃，加強土地綜合整治

開展土地生態(tài)狀況調查和評價，全面科學了解我國土地的生態(tài)狀況及存在問題，并深入分析土地生態(tài)系統(tǒng)的結構、能流、物流特征，綜合分析各種土地利用的生態(tài)適宜程度，在此基礎上制定土地利用的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃。對于水土流失、沙漠化、土壤污染等導致的退化土地，要在充分開展退化土地狀況評價的基礎上，研究不同區(qū)域、不同類型土地（農地整治、城鄉(xiāng)建設用地整治、損毀土地復墾等）的生態(tài)化途徑，制定設計規(guī)范和竣工驗收標準，并基于地塊特征，提出生態(tài)型技術組合方案，逐步形成國土資源生態(tài)管護的完整體系。