低碳發(fā)展下中國環(huán)境治理體系轉(zhuǎn)型的理論選擇*

王 莉

(河南財經(jīng)政法大學民商經(jīng)濟法學院，河南 鄭州 450046)

低碳發(fā)展下中國環(huán)境治理體系轉(zhuǎn)型的理論選擇*

王 莉

(河南財經(jīng)政法大學民商經(jīng)濟法學院，河南 鄭州 450046)

低碳發(fā)展不是簡單的碳排放降低，而是社會經(jīng)濟發(fā)展模式的全新改變。中國的現(xiàn)行環(huán)境治理體系存在治理戰(zhàn)略不清、定位不明；管理分散、治理主體孤立；手段單一；整體性治理制度供給不足，法律制度間缺乏有效銜接與組合等弊端，轉(zhuǎn)型需求剛性。發(fā)端于企業(yè)管理的麥肯錫7S模型特別強調(diào)宏觀層面的戰(zhàn)略及理念等要素和微觀層面的人員、技術(shù)、制度等要素之間的整體聯(lián)系和系統(tǒng)效應發(fā)揮，該模型的特色及優(yōu)勢與低碳發(fā)展時代的環(huán)境治理相契合，可以作為中國環(huán)境治理體系轉(zhuǎn)型的理論選擇?；邴溈襄a7S模型對中國環(huán)境治理體系進行資源重構(gòu)，對中國現(xiàn)行環(huán)境治理法律制度體系進行條理、改造和整和應成為理論績效的重心。

低碳發(fā)展 環(huán)境治理體系 理論選擇

從2003年英國政府文件首次出現(xiàn)“低碳經(jīng)濟”到2009年聯(lián)合國哥本哈根氣候變化會議強調(diào)“低碳發(fā)展”， 從1997年的《京都議定書》到2007年的《巴厘島路線圖》，從德班平臺和綠色氣候基金到2015年12月巴黎氣候會議及《巴黎協(xié)定》的通過，世界各國一直在為碳減排的責任和低碳發(fā)展的目標尋求途徑和方法。我國十八大報告首次提出推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，十三五規(guī)劃也要求著力推進經(jīng)濟社會的低碳循環(huán)發(fā)展，《生態(tài)文明總體改革方案》就落實低碳發(fā)展具體制度，如碳交易等做了總體部署。2016年6月，中國向聯(lián)合國氣候變化框架公約秘書處提交應對氣候變化國家自主貢獻文件，提出到2030年，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%等目標，可以預見未來十多年低碳發(fā)展將成為中國應對發(fā)展難題的關鍵所在。

低碳發(fā)展不是孤立的社會存在，在探索低碳發(fā)展應對措施的道路上，人們逐漸認識到低碳發(fā)展是一個復雜的系統(tǒng)工程，不僅需要多元主體的共同參與，更需要架構(gòu)全局性的、從宏觀到微觀的全面系統(tǒng)的法律制度體系以及類型化的、能切實操作的實施模式。我國現(xiàn)有的環(huán)境治理體系存在諸多問題，無法與低碳發(fā)展的系統(tǒng)要求相匹配，亟待找尋理論支撐以便完成轉(zhuǎn)型并滿足其低碳發(fā)展的現(xiàn)實需求，最終實現(xiàn)助力治理體系現(xiàn)代化和法治化的時代需求。

一、低碳發(fā)展是經(jīng)濟社會的全新變革

低碳一詞最早起源于2003年英國政府發(fā)表的能源白皮書：《我們能源的未來:創(chuàng)建低碳經(jīng)濟》，因此，最初意義的低碳發(fā)展與能源結(jié)構(gòu)密不可分，其初始目標是減少高碳化石能源(如石油、煤炭)的消耗和使用，積極開發(fā)和使用中性碳能源(主要是植物秸稈和薪材)和零碳能源(如水能、核能等)。然而，隨著低碳發(fā)展路徑研究的日漸深入，更多的研究成果傾向認為低碳發(fā)展并不僅適用于來解決氣候變暖單一環(huán)境問題，生態(tài)文明背景下的低碳發(fā)展要求達致所有污染物低排放的可持續(xù)發(fā)展階段，人類社會的未來發(fā)展要求在環(huán)境的承載能力范圍內(nèi)實現(xiàn)低能耗、低污染、低排放的協(xié)調(diào)發(fā)展，這里的發(fā)展已經(jīng)突破了低碳的最本真含義，不僅要求碳排放量的下降，而且要求其它的污染物質(zhì)排放量的下降，下降的底線就是環(huán)境整體的承載能力。

并且，盡管低碳發(fā)展的提出始于經(jīng)濟領域并且與經(jīng)濟發(fā)展方式密不可分，經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變是低碳發(fā)展需要必須要考慮也是必須要考慮的問題，但是單一經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變不能必然達致經(jīng)濟社會低碳發(fā)展。社會的發(fā)展進步，其基本的架構(gòu)是五維向度的，即經(jīng)濟、政治、文化、社會和環(huán)境。盡管經(jīng)濟基礎決定上層建筑，經(jīng)濟在整個社會發(fā)展中居于核心和關鍵的位置，但是經(jīng)濟層面的改變需要相應的政治、文化等的改變，經(jīng)濟領域的調(diào)整必然引起其它思維向度的隨之轉(zhuǎn)變。具體來說，在經(jīng)濟層面，應創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展方式，從高耗能、高排放的傳統(tǒng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)向低耗能、低排放的低碳發(fā)展方式；在政治領域，國家必須制定低碳發(fā)展的規(guī)劃方針政策，建立低碳發(fā)展的長效機制；在文化領域，積極倡導生態(tài)文明的核心價值觀，普遍形成資源節(jié)約、低碳消費的社會意識形態(tài)；在社會發(fā)展領域，創(chuàng)新低碳發(fā)展的社會管理體系，開發(fā)清潔低碳能源，改善民生保障人民免受或少受全球變暖的不利影響；在生態(tài)環(huán)境領域，尊重生態(tài)發(fā)展規(guī)律，切實減少溫室氣體排放，實現(xiàn)美麗中國夢。低碳發(fā)展不僅需要經(jīng)濟社會發(fā)展模式的全面改變，而且需要創(chuàng)新改變。低碳發(fā)展所需要的改變不僅是全方位的，而且是深度的創(chuàng)新變革。在經(jīng)濟領域，主要的創(chuàng)新點在于完善健康有序的碳減排量交易市場，形成碳交易的價格機制和市場監(jiān)督機制；在政治領域，實現(xiàn)低碳發(fā)展相關法律制度的科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法，爭取生態(tài)文明法治的早日實現(xiàn)；在文化領域，強化低碳消費、生態(tài)文明價值觀的宣傳教育，形成良好的低碳文化意識形態(tài)；在社會發(fā)展領域，主要體現(xiàn)為創(chuàng)新政府的行政管理范式，契合低碳發(fā)展的內(nèi)生需求；在生態(tài)文明領域，完善與國家公約配套的國內(nèi)法規(guī)，比如節(jié)能減排的法律法規(guī)，保障低碳發(fā)展有法可依。因此作為一項系統(tǒng)的發(fā)展工程，低碳發(fā)展的實現(xiàn)需要經(jīng)濟社會發(fā)展各領域的全新變革方可實現(xiàn)。

二、低碳發(fā)展亟需中國環(huán)境治理體系的轉(zhuǎn)型

我國政府從20世紀80年代就開始通過制定法律規(guī)范和宏觀政策應對中國的環(huán)境污染問題，一批旨在提高違法成本和預防污染源頭防控的法律規(guī)范陸續(xù)出臺或修訂，國家的宏觀綱領文件也圍繞科學發(fā)展、生態(tài)文明建設等方略，系統(tǒng)規(guī)劃未來中國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的宏觀藍圖，構(gòu)建適應中國環(huán)境治理需求的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。然而，我國早期的規(guī)范性文件更多無法擺脫經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護矛盾的桎梏，更多關注政府在環(huán)境管理中的核心和支配地位，強調(diào)政府環(huán)境管理中職權(quán)的配置，市場手段使用和公眾參與度不足，且制度之間的有效協(xié)調(diào)性不足，制度割裂割據(jù)現(xiàn)象普生。在此類規(guī)范指引之下，現(xiàn)行環(huán)境治理體系存在治理戰(zhàn)略不清、定位不明；管理分散、治理主體孤立；手段單一；整體性治理制度供給不足，制度間缺乏有效銜接與組合等弊端，無法完成將各種體制內(nèi)外、新舊治理要素協(xié)調(diào)重塑于低碳發(fā)展的歷史使命，致使環(huán)境治理的有效性無法保障，中國的環(huán)境治理體系轉(zhuǎn)型需求剛性。

國外環(huán)境治理研究隨著時間變遷和情勢發(fā)展，從早期的政府管制理論、所有權(quán)控制理論、自主治理理論發(fā)展到目前的多中心治理理論、整體治理理論、網(wǎng)絡化治理理論、協(xié)同治理理論、生態(tài)系統(tǒng)管理理論等，具體的環(huán)境治理模式也從政府管制-命令型模式、市場化模式、公民治理模式逐漸向多元治理模式發(fā)展。目前，國內(nèi)學界對環(huán)境治理的研究重點是將國外環(huán)境治理理論和模式引借中國，并嘗試探討其在中國的擴展性和適用性，如整體治理模式[1]P93、協(xié)同治理模式[2]P17、多中心治理模式[3]P20、轉(zhuǎn)型管理模式[4]P78等。統(tǒng)觀國內(nèi)外環(huán)境治理模式和制度建構(gòu)研究，目前國內(nèi)外環(huán)境治理研究雖然創(chuàng)設模式眾多，但大多強調(diào)治理主體從單一到多元的合作共治，欠缺宏觀視域的全局框架安排和全面系統(tǒng)的法律制度設計。

2015年國務院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求到2020年要建立包括環(huán)境治理體系在內(nèi)的系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，構(gòu)建以改善環(huán)境質(zhì)量為導向，監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴明、多方參與的環(huán)境治理體系，著力解決污染防治能力弱、監(jiān)管職能交叉、權(quán)責不一致、違法成本過低等問題。2016年國務院印發(fā)的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》要求加快制度創(chuàng)新，積極推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，形成政府、企業(yè)、公眾共治的治理體系。并且，2015年1月1日生效的《環(huán)境保護法》也在推動多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系上實現(xiàn)了重要突破。[5]盡管這些綱領性文件和法律規(guī)范彰顯了中國政府優(yōu)化和重構(gòu)現(xiàn)行環(huán)境治理體系的決心，并且將會指引中國的環(huán)境治理體系日臻完善，然而我國低碳發(fā)展下環(huán)境治理體系的建構(gòu)和完善發(fā)展是一個復雜的系統(tǒng)工程，不僅需要多元主體的共同治理，[6]P122更需要架構(gòu)全局性的、從宏觀到微觀的全面系統(tǒng)的制度體系以及類型化的、能切實操作的實施模式。因此，因應低碳發(fā)展的目標要求，中國環(huán)境治理模式及制度建設也必須從國家全局視角對社會經(jīng)濟發(fā)展進行整體安排、統(tǒng)籌考慮，唯此才能有效解決環(huán)境惡化難題。

發(fā)端于企業(yè)管理的麥肯錫7S模型主張企業(yè)治理必須要綜合考慮關乎企業(yè)發(fā)展的7種因素，包括戰(zhàn)略(Strategy)、結(jié)構(gòu)(Structure)、制度(System)、風格(Style)、人員(Staff)、技術(shù)(Skill)和共同理念(Shared value)，[7]P15只有在這7種軟硬件要素很好溝通和協(xié)調(diào)的情況下，企業(yè)才能成功獲得發(fā)展。麥肯錫7S思維模型從宏觀的戰(zhàn)略、理念到微觀的人員、技術(shù)，全面構(gòu)列了企業(yè)成功治理的7個要素，并強調(diào)各要素之間的整體聯(lián)系和統(tǒng)籌安排，具有整體管理的制度優(yōu)勢。該模型契合了低碳發(fā)展作為系統(tǒng)工程的內(nèi)在要求和時代內(nèi)涵，其為低碳發(fā)展下的中國環(huán)境治理研究提供了從國家全局視角對社會經(jīng)濟發(fā)展進行整體安排的、具體的可操作的實施模式。[8]P21目前，麥肯錫7S思維模型已引起管理學界的關注，如華中師范大學張立榮教授借用7S模型探討當代中國政府的公共治理范式，但利用該模型進行環(huán)境治理制度分析的人數(shù)寥寥。根據(jù)中國知網(wǎng)平臺的文獻檢索結(jié)果，截至 2016年 12月，我國利用7S思維模型分析環(huán)境治理的研究論文尚沒有一篇。本文嘗試通過運用麥肯錫7S模型理論打破傳統(tǒng)“頭疼治頭、腳痛醫(yī)腳”環(huán)境治理模式，進而構(gòu)建順應低碳發(fā)展的、全面系統(tǒng)的環(huán)境整體治理制度框架，力圖為中國治理環(huán)境危機提供具體的可操作的實施模式和可參考的制度依據(jù)理論。同時，通過找尋破解環(huán)境治理效果不彰的系統(tǒng)方法及相應的制度建設，引領中國經(jīng)濟社會低碳發(fā)展，推動生態(tài)文明建設。

三、麥肯錫7S模型理論契合中國環(huán)境治理體系轉(zhuǎn)型的內(nèi)生需求

(一) 7S模型具有社會治理的普適性特征

治理理論是傳統(tǒng)管理理論劃時代的又一重大變革，它的興起源于全球性的國家和社會治理危機，這種危機在發(fā)達國家表現(xiàn)為政府權(quán)能型的福利主義的失敗，在發(fā)展中國家則表現(xiàn)為社會解體、國家政府行政職能的崩潰。[9]P290而這又根源于政府和市場的雙重困境，國家、市場、社會運行新情況，要求如各個社會組織或單位內(nèi)部和外部間的互動日益頻繁，簡單地借助于國家計劃或資本市場的運行遠遠不夠。這種客觀經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的變化，導致制定政策所應遵循基本層面也發(fā)生變化；從而，國家社會治理的總體結(jié)構(gòu)和功能必然發(fā)生新的動向。[10]P30適應這種變化所產(chǎn)生的治理理論改變了原有管理的單向性、權(quán)力性、支配性，而發(fā)展出擁有互動、權(quán)利、參與等更加重視個體主體的治理新時代。

7S模型就是現(xiàn)代企業(yè)管理階段的產(chǎn)物，二十世紀七、八十年代，基于經(jīng)濟危機和工人失業(yè)等社會問題解決的現(xiàn)實需求，長期服務于美國著名的麥肯錫管理顧問公司的學者、兩位斯坦福大學的管理碩士，托馬斯·J·彼得斯和小羅伯特·H·沃特曼，努力尋找著適合于本國企業(yè)發(fā)展振興的法寶。他們通過對選中的美國62家大公司和43家獲利能力和成長速度較快的模范公司進行調(diào)查，并充分思考和討論總結(jié)，以企業(yè)組織七要素(簡稱7S模型)為研究的框架，創(chuàng)作了《追求卓越——美國企業(yè)成功的秘訣》一書，構(gòu)造了企業(yè)發(fā)展的經(jīng)典管理模式7S模型。7S模型以戰(zhàn)略(Strategy)、結(jié)構(gòu)(Structure)、制度(System)為管理當中的硬件要素，以風格(Style)、人員(Staff)、技術(shù)(Skill)和共同理念(Shared value)為管理當中的軟件要素，其十分典型的將現(xiàn)代社會管理創(chuàng)新即治理結(jié)構(gòu)的核心要素予以具體運用和型構(gòu)，充分表達了現(xiàn)代社會工業(yè)理性、科學化、社會主體自我認可和發(fā)展以及社會文化建設等現(xiàn)代性體驗，并以要素的方式將上述現(xiàn)代性體驗和理念模塊化、具體化和可操作化，實現(xiàn)了“人的問題要求人性地解決”的現(xiàn)代治理理念和目標。環(huán)境治理則是社會治理的重要內(nèi)容和特殊組成部分，由于7S模型與社會治理的內(nèi)在相通性和核心一致性，7S模型客觀上必然具有可以適用于環(huán)境治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的普適性特征。

(二)7S模型與環(huán)境治理結(jié)構(gòu)對應

從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變過程中，我國社會結(jié)構(gòu)、社會組織形式、社會價值理念等領域正在發(fā)生著深刻的變化，復雜的公共事務、多元化的利益主體和民眾需求決定著社會治理對象和結(jié)構(gòu)必然從管理走向治理?！肮芾怼焙汀爸卫怼北M管都在強調(diào)政府對社會的職能和責任，但二者在本質(zhì)上是兩種不同的治國理政體系。不同于管理所要求的權(quán)力強制、中心單一、事權(quán)集中和命令效率模式，治理強調(diào)政府、社會、民眾多主體互動協(xié)作，作為一種政治過程，治理的權(quán)威是多中心來源的，是協(xié)商互動的、分散化與集中化相結(jié)合辯證過程。哈貝馬斯提出了交往理性概念、商談理論和協(xié)商民主原則，認為通過協(xié)調(diào)民主而形成的治理體系，才具有真正的正當性、合法性和有效性。

國家治理的現(xiàn)代化就是國家治理體系的現(xiàn)代化和國家治理能力的現(xiàn)代化的雙重現(xiàn)代化。國家治理體系現(xiàn)代化就是通過法律法規(guī)的制定，科學規(guī)劃各個領域的總體指導思想、組織機構(gòu)、組織人員等要素的制度安排，形成完整系統(tǒng)的治理體系。國家治理能力的現(xiàn)代化意味著以事權(quán)、財權(quán)為核心的國家執(zhí)政能力、以公民素質(zhì)、社會文化培育等為中心的社會自治能力等方法方式的全面現(xiàn)代化，同時也包括信息、網(wǎng)絡等治理技術(shù)的現(xiàn)代化。環(huán)境治理是國家治理體系的一個重要領域和環(huán)節(jié)，同樣立足于上述治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而7S模型所構(gòu)造的發(fā)展和建設模型既產(chǎn)生于這種治理現(xiàn)代化的變革，也是此種治理現(xiàn)代化變革的結(jié)果。該模型的7個要素，能夠與中國環(huán)境治理的現(xiàn)代化模式形成結(jié)構(gòu)性對應，并為其提供結(jié)構(gòu)構(gòu)造的要素對應策略。

首先，戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)、制度等硬件要素，事實上可以為中國環(huán)境治理制度的體制框架和具體制度體系設置、包括權(quán)利義務權(quán)力職責的配置提供思路。現(xiàn)代的環(huán)境治理必須遵循科學治理原則、民主治理原則和制度治理原則。戰(zhàn)略是治理發(fā)展目標、具體策略和發(fā)展路徑的總體性規(guī)劃，現(xiàn)代的公共治理是戰(zhàn)略制勝的時代，戰(zhàn)略的正確選擇將確保治理的方向，有利于組織效率的提升，戰(zhàn)略的失誤是最大失誤，戰(zhàn)略的錯誤將導致治理的整體性失效。環(huán)境治理戰(zhàn)略的變化，基本內(nèi)容就是從重經(jīng)濟發(fā)展到重經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展的轉(zhuǎn)變，環(huán)境問題產(chǎn)生的根本原因就在于過去單純追求GDP增長的粗放型經(jīng)濟增長方式，因此，治理的良性運動必須依靠人本主義的理性、科學、全面協(xié)調(diào)的經(jīng)濟社會綜合發(fā)展方式。結(jié)構(gòu)即事務構(gòu)成的要素及其要素間的本質(zhì)性聯(lián)系。環(huán)境治理戰(zhàn)略的基本依靠乃是環(huán)境治理組織結(jié)構(gòu)的科學構(gòu)建。環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新關鍵在于從離散型、垂直化的結(jié)構(gòu)到綜合型、扁平化結(jié)構(gòu)發(fā)展變化。這種變化又直接體現(xiàn)為國家治理體制機制的頂層設計方面。原有的治理結(jié)構(gòu)中，部門分工、行業(yè)治理的權(quán)力分立與中央地方垂直管理的情況同時存在，職能分散性、中央地方的不協(xié)調(diào)以及政令一致化帶來的僵化和行政壁壘，嚴重制約著市場要素的積極性。立足“國家-社會-市場”的統(tǒng)一協(xié)調(diào)治理結(jié)構(gòu)，以對社會主體整體的尊重和認可為前提，充分利用主客觀激勵機制，有效形成多元化的治理格局，并重視法律制度體系的生態(tài)化變革。[11]P53

其次，作為軟件要素的風格、人員、技術(shù)和共同理念，則直接規(guī)定了國家環(huán)境治理體系的治理行為特征、參與主體、治理技術(shù)和治理文化。中央明確指出，生態(tài)文明建設必須融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。因此，中國環(huán)境治理的風格、人員、技術(shù))和共同理念要求必須契合上述生態(tài)建設的一體化過程。作為體現(xiàn)風格的治理行為特征，環(huán)境治理必然呈現(xiàn)的鮮明特征乃是從行政管制型到公共服務型的轉(zhuǎn)變，政府治理職能和執(zhí)法主體的行為必然定位于公益性服務，行政就是服務、執(zhí)法就是服務，既要加強城鎮(zhèn)的公共服務建設、也要加強廣大農(nóng)村的公共服務建設，構(gòu)建不同區(qū)域、不同領域相配合的公共服務體系，推進公共服務的市場化。而人員即治理主體問題，要從客體化時代走向主體化時代、從傳統(tǒng)人事管理走向現(xiàn)代人力資源管理、從單一被動的管理主體走向多元主動參與的主體，充分動員和調(diào)動社會組織和公民的參與，實現(xiàn)國家與社會的良性互動，一方面，以民主行政、信息公開、民主監(jiān)督為現(xiàn)代行政的基本要求，實現(xiàn)公民個體對社會治理決策、立法、執(zhí)法、司法和監(jiān)督的全面參與，而不是完全被動的守法，使每個公民個體都成為治理的完善主體；另一方面，培育和發(fā)展第三方獨立自治社會組織，利用社會組織成員內(nèi)部的契約自主管理，建立政府與社會的相互依賴、相互協(xié)作的互動關系。未來信息經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟、綠色循環(huán)經(jīng)濟將成為新世紀全球經(jīng)濟發(fā)展的新的增長點，環(huán)境治理技術(shù)將不再依靠過去簡單的強制治理、懲罰約束和政策引導，而更多的依靠宏觀調(diào)控和市場策略的有機結(jié)合，用法律制度確保市場力量的積極、主動自我治理，環(huán)境治理技術(shù)實際上將轉(zhuǎn)變?yōu)樾陆?jīng)濟發(fā)展模式的啟動點和核心引擎，治理技術(shù)變革本質(zhì)上就是經(jīng)濟增長方式的變革。治理理念或共同的價值觀是走向善治的內(nèi)動力，其與公民社會的文化培育直接相關，理念的轉(zhuǎn)型深深植根于文化的變遷，現(xiàn)代的國家和環(huán)境治理必然要求從注重效率轉(zhuǎn)向關注公平、從發(fā)展經(jīng)濟轉(zhuǎn)向熱愛自身，參與、民主、多元、認同、包容將成為環(huán)境治理內(nèi)在的基本要求。治理文化建設包括文化事業(yè)建設和思想道德治理二個層面。文化事業(yè)是以文化產(chǎn)業(yè)為基礎的文化建設實體。發(fā)展文化事業(yè)，應通過構(gòu)建現(xiàn)代公共文化治理的體制機制促進文化產(chǎn)品生產(chǎn)、交易市場的全面提升。思想道德建設則以培育和弘揚社會主義核心價值體系和社會主義職業(yè)和行為道德為基本要求。

(三)7S模型在中國環(huán)境治理中具有制度優(yōu)勢

1. 整體管理的系統(tǒng)優(yōu)勢

整體方法的奧妙在于：人類應當認識到，當他們希望并試圖用某種方法改變世界時，隨著世界的改變，他們自身及所使用的方法也會被改變了的世界改變。明智的實踐活動應該去駕馭這種改變，而不是抗拒它。[12]P1697S模型整體框架的哲學基礎就是系統(tǒng)論和控制論的哲學和方法論，因此，7S模型管理理論能夠為日趨復雜的公共治理系統(tǒng)提供有益的方法論指導。公共治理是一個復雜的多主體、多層次系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)在的各層次、各方面之間存在著多種多樣的交互作用，因此，復雜性和不確定性十分突出。[13]P36公共治理視野中，政府的角色需要重新定位，各種非政府的自主性的組織之間、以及公民個體之間復雜的合作伙伴關系均非單一化和線條化的存在，與之相適應，善治價值及其公共治理方法的選擇同樣是復雜的。所以，公共治理必須沖破傳統(tǒng)的簡單化的理論范式。7S模型科學、合理地建構(gòu)了系統(tǒng)的整體觀，并能圍繞治理創(chuàng)新的核心要素主體、制度、文化予以結(jié)構(gòu)分析，有力地建構(gòu)了創(chuàng)新的運動因子。同時，7S模型內(nèi)在的基本內(nèi)容不是靜止不動的，而是動態(tài)性的要素構(gòu)成。各個要素必須保持對社會環(huán)境的最佳適應狀態(tài)，從而有利于創(chuàng)新性維持和發(fā)展。

2.現(xiàn)代治理體系要求的主體型構(gòu)優(yōu)勢

7S模型進行一般歸納的觀測對象或經(jīng)驗本體是現(xiàn)代社會最典型的構(gòu)成單元即企業(yè)，這種構(gòu)成單元是在傳統(tǒng)社會走向現(xiàn)代社會過程中的一個核心組織體。就中國社會的變遷而言，古代社會中的家族體系已被瓦解，建國后計劃經(jīng)濟時代的單位體制正在崩潰和解體，未來在新的現(xiàn)代小家庭結(jié)構(gòu)單元之外，除卻從事公務工作的人員，人們唯一還可以獲得歸屬感的單元就是企業(yè)。而且，伴隨著企業(yè)創(chuàng)新能力的不斷提升，現(xiàn)代社會人類個體的組織形式之發(fā)展內(nèi)在趨勢也正被企業(yè)化所引領。現(xiàn)代社會不同于古代傳統(tǒng)社會的根本點就在于，人主體性的發(fā)現(xiàn)，這種發(fā)現(xiàn)不僅體現(xiàn)在政治哲學和政治體制建設的權(quán)力歸屬、權(quán)利配置方面，而且這種發(fā)現(xiàn)還體現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中自我力量的證明和實現(xiàn)。企業(yè)化、自治和去中心化則正是這種主體性力量不斷蓬勃發(fā)展的不竭源泉，資本一方面束縛著人、但另一方面也塑造和解放著人。7S模型作為立基于現(xiàn)代管理哲學變遷的新理論，同樣基于社會人、文化人、自我實現(xiàn)等主體建構(gòu)的基礎之上，并且該模型的目標本就是為了實現(xiàn)經(jīng)濟增長、企業(yè)發(fā)展、個體成長以及文化孕育的整體性發(fā)展。由于7S模型實現(xiàn)了“以事為中心”向“以人為中心”的治理方式和治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，強調(diào)以人為本的治理理念，其必然與現(xiàn)代社會治理體系中主體的自我認可相一致。

3.便于執(zhí)行的效率優(yōu)勢

7S模型通過將戰(zhàn)略(Strategy)、結(jié)構(gòu)(Structure)、制度(System)和風格(Style)、人員(Staff)、技術(shù)(Skill)、共同理念(Shared value)區(qū)分為硬件和軟件二個層次，[14]P95有效實現(xiàn)了治理體系宏觀和微觀的區(qū)分協(xié)調(diào)，一方面既考慮了治理的頂層設計問題，另一方面也考慮了治理的具體執(zhí)行和落實問題。同時，強調(diào)和注重模型構(gòu)成要素之間的互動、通約關系，具體認知的確定性和創(chuàng)新的靈活性等特點?；诖?，將該模型應用于國家環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的改革和變遷，從改革的動員、改革理念制度的確立和教育傳播、改革的具體貫徹落實等方面，受到財力、物力以及參與改革全部個體認知學習能力的限制較少，便于社會整體的接受。7S模型的模塊化直接和具體地將操作的內(nèi)容和程序細化，極大地實現(xiàn)了易操作、便于執(zhí)行的制度改革優(yōu)勢。

4.制度績效激勵的強化優(yōu)勢

7S模型關注整體性，以主客觀的辯證認識綜合源頭、過程和結(jié)果一體化程式，以新的視角通過對治理對象、治理內(nèi)容和治理方法進行模塊化形塑，從而客觀上產(chǎn)生了以過程和效果的考核代替了以約束和強制的考核的績效激勵機制變革。同時該模型7大模塊的具體化，也為環(huán)境治理績效考核目標和標準的設計提供了可資量化的總體性評價標準。并且，關注主體性和人的能力發(fā)揮的7S模型，將人的主體能動性構(gòu)筑為制度創(chuàng)新和機制創(chuàng)新的核心力量，改變了傳統(tǒng)“權(quán)力本位”的治理權(quán)威依靠，而創(chuàng)造性地發(fā)展出“能力本位”的新權(quán)威。由“權(quán)力本位”轉(zhuǎn)向“能力本位”是政府治理人員變革的一項重要使命。因此，組織激勵和個體激勵獲得極好的結(jié)合，形成了激勵機制的總體強化效果。

當然，麥肯錫7S模型應用于中國環(huán)境治理法治也會存在如下的預設問題：作為公司治理的現(xiàn)代模型，從根本上說，畢竟不同于國家和社會治理的綜合性、復雜性，特別是不同于國家和社會治理過程中公共性和非公共性問題的具體面向。并且，模式作為一種事物發(fā)展的標準樣式，其存在主要是為事物發(fā)展的方向提供一個確定的路徑，為事物特定階段的運行提供一個既定的運作體系，但是模式并不能涵蓋事物的全部，一方面模式是對特殊性之中共性的抽象、不能替代特殊性，另一方面一種模式的存在必然具有特定的時空限制，當事物量變達到質(zhì)變進入新的階段時，既定的模式將會產(chǎn)生對事物發(fā)展的限制。環(huán)境治理存在著大量的特殊問題，并且許多問題還可能是溢出模式之外的問題。同時，既定的一種模式往往會排斥另外一種新模式的產(chǎn)生，可能會造成治理思維的固化，因此，7S模型的適用可能會產(chǎn)生對制度創(chuàng)新靈活性的制約。此問題在具體制度構(gòu)建時應加以考慮。

四、條理、改造和整和中國環(huán)境法律制度體系是理論績效的重心

盡管本文僅僅就低碳發(fā)展下中國環(huán)境治理體系轉(zhuǎn)型的理論進行了論證，但實質(zhì)上依據(jù)該理論進行中國環(huán)境治理體系制度建構(gòu)才是最終的目的。參照麥肯錫7S分析模型并立基于低碳發(fā)展下中國環(huán)境治理的內(nèi)在要求，環(huán)境治理的硬件要素包括環(huán)境治理戰(zhàn)略、環(huán)境治理結(jié)構(gòu)和環(huán)境治理制度。其中，環(huán)境治理戰(zhàn)略是關于環(huán)境治理目標、發(fā)展策略和發(fā)展途徑的總體謀劃與導向。[15]P57環(huán)境治理結(jié)構(gòu)包括環(huán)境治理的外在空間結(jié)構(gòu)和內(nèi)在組織結(jié)構(gòu)。環(huán)境治理制度作為貫穿環(huán)境治理軟硬件各要素的規(guī)范體系，目的在于保障環(huán)境治理戰(zhàn)略的有效實現(xiàn)并在此基礎上對治理結(jié)構(gòu)予以優(yōu)化。軟件要素是中國環(huán)境有效治理的內(nèi)部動力，包括共同理念、治理人員、治理風格和治理技術(shù)，其中共同理念是中國環(huán)境治理的核心要素；中國環(huán)境治理人員要架構(gòu)多元治理主體的具體權(quán)利義務和協(xié)同治理參與路徑；治理風格應呈現(xiàn)從行政管制型到公共服務型的特征；環(huán)境治理技術(shù)要重點建構(gòu)環(huán)境治理技術(shù)創(chuàng)新的法律制度安排。

具體來講，環(huán)境治理的戰(zhàn)略是對我國未來經(jīng)濟社會發(fā)展的整體把握和未來的籌劃：戰(zhàn)略的確定需要把脈我國現(xiàn)行環(huán)境治理中的詬病，需要追溯治理理論發(fā)展的歷史軌跡，確定適合我國的環(huán)境治理的總體謀劃方略。我國環(huán)境治理戰(zhàn)略應從兩方面確定，其一是從宏觀上來講，環(huán)境治理的最終目標還是為經(jīng)濟社會發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境保護服務，環(huán)境治理的戰(zhàn)略必須體現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展特征；其二從微觀上來講，環(huán)境治理需要解決現(xiàn)行治理體系的弊端，環(huán)境治理戰(zhàn)略必須體現(xiàn)多中心協(xié)調(diào)共治的全球治理發(fā)展趨向。環(huán)境治理結(jié)構(gòu)包括環(huán)境治理的外在空間結(jié)構(gòu)和內(nèi)在組織結(jié)構(gòu)：環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)需要從治理戰(zhàn)略梳理出治理的總體框架或脈絡，需要與戰(zhàn)略形成對應性的結(jié)構(gòu)布置。單中心治理的低效率及失靈已經(jīng)成為立法者及學界的共識，改變單中心的垂直化治理(行政管理)結(jié)構(gòu)走向多中心共治的扁平化(包含行政主體在內(nèi)的多元主體參與)結(jié)構(gòu)勢在必行。并且，我國包含諸多省份與城市，不同省份與不同省份的城市之間長期以來形成的行政區(qū)域，阻隔了區(qū)域之間在環(huán)境治理問題上的聯(lián)合協(xié)調(diào)，更為關鍵是，環(huán)境的空間性、地域性特點使得行政區(qū)劃與環(huán)境影響和保護的范圍不一致。有鑒于此，環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)除了應當以治理主體為主線的治理結(jié)構(gòu)(即組織結(jié)構(gòu))布局外，還應考慮以自然資源生態(tài)系統(tǒng)，比如水文單元的流域作為空間單元進行分區(qū)治理(空間結(jié)構(gòu))。就治理的組織結(jié)構(gòu)而言，政府、市場與民眾是掌控環(huán)境治理的三駕馬車，同時也構(gòu)成了我國環(huán)境治理的總體組織結(jié)構(gòu)元素。一方面，需要協(xié)調(diào)并理順政府、市場與民眾三方的良性互動關系，塑形比例協(xié)調(diào)的治理結(jié)構(gòu)，避免政府權(quán)力配置失當、市場激勵與民眾參與制度不足的局面形成；同時注重各單元制度的建構(gòu)或外圍環(huán)境的培育，比如在完善市場類法律制度的同時，必須同時培育我國的市場經(jīng)濟氛圍及厚重的市場經(jīng)濟土壤，在完善民眾參與法律制度的同時，必須培育民眾崇尚法律、敬畏自然的精神情愫。 就治理的空間結(jié)構(gòu)而言，應當在組織結(jié)構(gòu)形成的基礎上，考慮以生態(tài)系統(tǒng)為單元進行整體治理，生態(tài)系統(tǒng)的確定可以以相對完整、邊界清楚的區(qū)域為標準，也可以以流域、地下水等自然水文單元為標準。環(huán)境治理制度作為貫穿環(huán)境治理軟硬件各要素的規(guī)范體系，目的在于保障環(huán)境治理戰(zhàn)略的有效實現(xiàn)并在此基礎上對治理結(jié)構(gòu)予以優(yōu)化。

共同理念是中國環(huán)境治理的核心要素：中國環(huán)境治理必須符合生態(tài)文明建設的基本要求，彰顯麥肯錫7S模型的核心理念。我國的環(huán)境治理應當充分考慮生態(tài)理性與經(jīng)濟理性之間的關系，運用生態(tài)理性糾偏經(jīng)濟理性的合理限度，并通過立法協(xié)調(diào)兩者之間的關系，進而對現(xiàn)行法律系統(tǒng)進行系統(tǒng)的生態(tài)改造，達致協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的良好狀態(tài)。因此，在低碳發(fā)展的背景下，我國未來的環(huán)境治理環(huán)保立法應當充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的基本規(guī)律及生態(tài)系統(tǒng)承載能力，確立生態(tài)理性及整體保護的理念，合理配置國家及地方和區(qū)域立法資源并且完善相應的環(huán)境保護法律制度，尊重生態(tài)規(guī)律，法律規(guī)范的制定、執(zhí)行和遵守都應當著意于人與自然和諧共處的客觀要求，實施一體化整體治理的理念。同時，從長遠來說應當注重將生態(tài)理性及整體保護的理念融入我國的法治文化建設。中國環(huán)境治理人員要架構(gòu)多元治理主體的具體權(quán)利義務和協(xié)同治理參與路徑：公共行政應當從單中心的管理走向多中心的治理，各級政府管理部門應當在公共事務管理中，將相關的權(quán)力和責任等推向市場與公眾，形成政府、市場和民眾的三方穩(wěn)固關系，政府部門應當與企業(yè)和非企業(yè)組織以及公民共同找尋解決治理困境的良方，形成多元化的治理中心，提高管理效率并實現(xiàn)善治目標。多中心環(huán)境治理要求政府、市場、民眾的社會關系多元化，治理變革是找好三者各自的角色分配及功能定位，形成治理人員良性架構(gòu)并良好運行的人員構(gòu)成系統(tǒng)。治理風格應呈現(xiàn)從行政管制型到公共服務型的特征：治理體系的現(xiàn)代化要求政府從傳統(tǒng)的生硬管理風格蛻變?yōu)楣卜招偷闹卫盹L格，既要加強城鎮(zhèn)的公共服務建設、也要加強廣大農(nóng)村的公共服務建設，構(gòu)建不同區(qū)域、不同領域相配合的公共服務體系，推進公共服務的市場化。深化我國行政體制改革，構(gòu)建完善與經(jīng)濟社會相適應的、與法治國家相協(xié)調(diào)的行政管理體制，是環(huán)境治理風格轉(zhuǎn)換的保障。環(huán)境治理技術(shù)要重點建構(gòu)環(huán)境治理技術(shù)創(chuàng)新的法律制度安排：保護好生態(tài)環(huán)境，必須依靠環(huán)境治理技術(shù)創(chuàng)新，技術(shù)創(chuàng)新需要通過激勵措施激勵科研機構(gòu)及企業(yè)和科研人員投入到技術(shù)創(chuàng)新中來。同時，應當應以互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)為技術(shù)支撐，面向公眾、企業(yè)和地方各級環(huán)保部門及其他環(huán)境保護管理機關，建立統(tǒng)一、開放、共享的地方環(huán)境技術(shù)信息系統(tǒng)和平臺，并逐步與國家的環(huán)境技術(shù)信息系統(tǒng)對接，實現(xiàn)環(huán)境技術(shù)信息、政策信息、評價機構(gòu)及專家?guī)煨畔?、先進環(huán)境技術(shù)等管理體系的共享和一體化。

環(huán)境治理法律制度建構(gòu)應成為是整個治理體系的核心。盡管我國也制定了眾多環(huán)境保護制度來應對環(huán)境資源危機，但現(xiàn)行治理制度體系與當前政治、經(jīng)濟、司法體制不匹配、不協(xié)調(diào)，導致制度實施困難、異化分化嚴重、制度目標不能有效達成。同時，現(xiàn)行環(huán)保制度體系缺乏核心價值目標、基本保護權(quán)益及統(tǒng)領性制度引領和架構(gòu)，制度重疊、沖突不斷，制度實施成本與制度績效反差較大。另外，環(huán)境保護有關單行制度缺乏科學性，在程序正義與實體正義、權(quán)力(權(quán)利)行使與責任承擔、政府管制與社會自律的選擇中隨意而行，制度執(zhí)行力弱化，制度成本較高。在環(huán)境保護制度的理論研究層面上，學界大多關注某一具體制度的設計和完善；對環(huán)境保護制度體系的構(gòu)建一般從環(huán)境污染的全過程視角出發(fā)，忽視了制度實施的成本和效果，導致制度實施中制度間的重疊和沖突。另外，現(xiàn)行環(huán)境保護制度安排也缺乏全局性、統(tǒng)領性、透視性的制度檢視和制度設計，尤其缺少架構(gòu)制度間協(xié)調(diào)互動的制度體系安排。[16]P97因此，審慎反思現(xiàn)行環(huán)境保護制度體系，科學建構(gòu)系統(tǒng)的、現(xiàn)代化的中國環(huán)境保護制度體系，通過中國環(huán)境治理能力現(xiàn)代化達致環(huán)境保護整體目標已經(jīng)迫在眉睫。

結(jié)合麥肯錫7S環(huán)境治理模型的組織結(jié)構(gòu)，根據(jù)中國環(huán)境保護管理主體和手段，將環(huán)境保護制度進行類型劃分為三種類型，分別是環(huán)境管制制度、環(huán)境經(jīng)濟制度和社會互動制度。這里環(huán)境管制制度，即以政府為主體，使用行政強制手段進行環(huán)境保護的制度體系；環(huán)境經(jīng)濟制度，即以市場為主體，主要采用市場手段進行環(huán)境保護的制度體系；社會互動制度，即多元主體互動，多種手段并用進行環(huán)境保護的制度體系。需要針對上述三種制度類型的制度目標、實施風險、社會效果等方面進行解剖分析，[17]P23并結(jié)合我國經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律、環(huán)境資源變化規(guī)律，優(yōu)化組合不同制度分類，進而建構(gòu)一套制度間相互配合協(xié)調(diào)、銜接周延、高效運行的中國環(huán)境治理制度體系。

具體來說，在政府環(huán)境管制制度體系中，需要反思并重構(gòu)我國的行政審批、行政控制、行政檢查、行政調(diào)查、行政處罰等制度，并著力構(gòu)建重點區(qū)域和流域統(tǒng)一執(zhí)法機構(gòu)或聯(lián)防聯(lián)控機構(gòu)；在環(huán)境經(jīng)濟制度體系中，需要反思并重構(gòu)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度、排污權(quán)交易制度、環(huán)境責任保險制度、環(huán)境金融制度、環(huán)境費稅制度、企業(yè)環(huán)境信用制度等；[18]P12在社會互動制度體系中，需要反思并重構(gòu)公民環(huán)境權(quán)(享有權(quán))制度[19]P51、環(huán)境訴訟制度、公眾參與激勵制度、自主協(xié)商制度、環(huán)境教育制度、生態(tài)損害賠償磋商制度[20]P14等。在反思并重構(gòu)不同種類的制度時，應當確立統(tǒng)一的制度目標，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、層次明晰的制度體系，同時健全相關制度溝通機制和實施程序，在環(huán)境保護制度結(jié)構(gòu)體系設計中，要特別強化系統(tǒng)研究，既要注重環(huán)境保護制度體系要素及其關系，也要注重制度組合與執(zhí)行力研究，尤其注重分析制度體系在不同發(fā)展階段的演變規(guī)律，探尋制度的應然樣態(tài)。

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TheTheoreticalChoiceofChina'sEnvironmentalGovernanceSystemTransformationunderLowCarbonDevelopment

WangLi
(Henan University of Economics and Law，Zhengzhou Henan 450046)

Low carbon development is not a simple reduced carbon emissions, but new change of the social economic development model. China's current environmental governance system exist governance strategy is not clear, positioning is unknown; Dispersion management, governance body isolated; Methods single; Holistic governance system supply is insufficient, lack of effective connection between legal system and combination of disadvantages, such as rigid transformation requirements. Originated in the McKinsey 7s model of business management with particular emphasis on a macro level of strategy and the concept of elements and micro level personnel, technology, system elements such as the overall relationship between and the effect of the system, the characteristics and advantages of the model with low carbon corresponds to the development of the era of environmental governance, can choose as China's environmental governance system transformation theory. Based on the McKinsey 7s model resource reconfiguration, for China's environmental governance system for China's current legal system of environmental governance in order, the transformation and the whole and should be the core of the whole management system.

low carbon development; environmental governance system ;theoretical choice

1002—6274(2017)05—136—08

DF46

A

(責任編輯：黃春燕)

2013年國家社科基金項目《低碳發(fā)展下中國環(huán)境治理模式創(chuàng)新與制度建構(gòu)研究》(項目編號：13BGL107)、2016年河南省哲學社會科學規(guī)劃項目《中國環(huán)境治理體系法治化的理論及制度建構(gòu)研究》(項目編號：2016BFX002)的階段性成果。

王 莉(1976-)，女，河南桐柏人，河南財經(jīng)政法大學民商經(jīng)濟法學院副教授、環(huán)境與資源能源法研究中心副主任，研究方向為環(huán)境法學。