人大行政化：表現(xiàn)·影響·矯治

潘國(guó)紅

（啟東市人大常委會(huì)，江蘇 啟東 226200）

人大行政化：表現(xiàn)·影響·矯治

潘國(guó)紅

（啟東市人大常委會(huì)，江蘇 啟東 226200）

當(dāng)前人大在運(yùn)行和履職實(shí)踐中呈現(xiàn)一種行政化的現(xiàn)象和趨勢(shì)，影響了人大制度功能目標(biāo)和價(jià)值取向的實(shí)現(xiàn)。矯治人大行政化需要在人大代表組成、自主機(jī)制建立、民主氛圍營(yíng)造和人大活動(dòng)改進(jìn)等方面下功夫。

人大行政化；表現(xiàn)；影響；矯治

人大行政化，指的是人大組織按照行政組織的功能定位、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式來建構(gòu)和運(yùn)行，表現(xiàn)出與行政組織基本相同的屬性。當(dāng)前人大在運(yùn)行和履職實(shí)踐中呈現(xiàn)一種行政化的現(xiàn)象和趨勢(shì)，影響了人大制度的功能目標(biāo)和價(jià)值取向的實(shí)現(xiàn)，成為人大制度發(fā)展中亟待研究解決的問題。

一、人大具有不同于行政組織的特征和屬性

人大制度是中國(guó)特色的代議民主制，人大組織與行政組織有相同點(diǎn)，即遵循法治原則，但因其職責(zé)分工不同，而具有與行政組織不同的一些特征和屬性。

（一）功能定位：議決而非執(zhí)行

奠定我國(guó)人大制度憲法基礎(chǔ)和法制框架的新中國(guó)成立后的第一部憲法——1954年憲法規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，“全國(guó)人民代表大會(huì)決定國(guó)家重大事情，它議出的東西，由主席發(fā)出，需要執(zhí)行的，由國(guó)務(wù)院執(zhí)行，這叫作人民代表大會(huì)議事，國(guó)務(wù)院辦事?！保?］地方國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置也大體類似。人大的基本任務(wù)和職能是議事決策，行使立法、重大事項(xiàng)決定、選舉和任免、監(jiān)督等國(guó)家權(quán)力。國(guó)家行政機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。

（二）核心價(jià)值：民主至上而非效率優(yōu)先

人大制度體現(xiàn)了國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的原則，其首要價(jià)值目標(biāo)就是“民主”，要求“真正代表民意。”［2］人民通過人大這一平臺(tái)和載體，通過政治參與來加強(qiáng)對(duì)國(guó)家與政府的監(jiān)督和控制，以使公共決策更好地反映和體現(xiàn)民意，保證人大按照人民的意志行使國(guó)家權(quán)力。政治追求的目標(biāo)在于民主，而行政以追求效率和效益為主要目標(biāo)，要求迅速有效地貫徹落實(shí)人大決策或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)意圖，其核心價(jià)值在于“效能”。“要弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門的任務(wù)。”［3］效率是好政府的特征，政府管理的最高標(biāo)準(zhǔn)是效率。

（三）組織構(gòu)成：平等而非層級(jí)

民主作為一種國(guó)家政權(quán)組織形式。人大民主的特點(diǎn)是每個(gè)人大代表都是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，政治地位（不因黨派、官職、財(cái)產(chǎn)、文化等不同而受影響）一律平等，權(quán)力（每人一票，自主投票）一律平等，保障（在人大活動(dòng)中的發(fā)言和表決受法律保護(hù)）一律平等。行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，正職與副職之間是上下級(jí)關(guān)系，地位、權(quán)力和責(zé)任也不相同。正職就本機(jī)關(guān)的全面工作直接對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，副職就其分管的工作直接對(duì)正職負(fù)責(zé)。

（四）運(yùn)行機(jī)制：集體行權(quán)而非個(gè)人決策

與其他國(guó)家權(quán)力相比，人大職權(quán)的特點(diǎn)在于權(quán)力的集體行使，討論和決定問題，作出決議和決定，都要經(jīng)過全體組成人員的過半數(shù)通過。集體行使權(quán)力、集體決定問題。行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制度下，雖然行政首長(zhǎng)個(gè)人在做出決策前應(yīng)發(fā)揚(yáng)民主，聽取各方意見，但卻可以不按照少數(shù)服從多數(shù)的民主集中制原則進(jìn)行決斷。

二、人大行政化的表現(xiàn)

當(dāng)前，在人大的運(yùn)行中，無論是人大組織的人員構(gòu)成，還是人大的運(yùn)行方式，或是人大發(fā)展完善的措施，都表現(xiàn)出一種行政化的傾向，有的還相當(dāng)強(qiáng)烈。但由于人大本身屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，行政化的表現(xiàn)和不良趨勢(shì)往往容易為人們所忽視。

（一）人大代表議政地位事實(shí)上的不平等

在人大組織構(gòu)成中，官員代表太多的問題一直受到社會(huì)的廣泛關(guān)注和熱議。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“2008年1月選出的十一屆全國(guó)人大代表總數(shù)為2987人，其中，官員公務(wù)員（含國(guó)企、事業(yè)單位等公營(yíng)機(jī)構(gòu)官員） 代表，共2496人，占大陸代表的85.3%?！保?］2013年1月選出的十二屆全國(guó)人大代表總數(shù)為2987人，占我國(guó)人口絕大多數(shù)的一線工人、農(nóng)民其代表僅401名，占代表總數(shù)的13.42%。

基層代表太少、官員代表過多的問題在全國(guó)各地也普遍存在。有學(xué)者通過統(tǒng)計(jì)分析歷年來全國(guó)人大、地方各級(jí)人大中各種職業(yè)人大代表的比例結(jié)構(gòu)得出，“各級(jí)官員在歷屆全國(guó)或地方縣級(jí)以上人大中都占據(jù)很大比重，而且人數(shù)還在不斷增多?！薄澳壳暗胤近h委、政府及主要職能部門的主政官員，幾乎無一例外地被‘選舉’成了全國(guó)或省市人大代表……人大代表已經(jīng)在某種程度上成為一定級(jí)別官員的必備‘頭銜’?！保?］官員在人大代表中的比例過高，勢(shì)必造成人大代表議政地位事實(shí)上的不平等，使代表失去其自主性和獨(dú)立性，造成一方服從于另一方，表達(dá)、爭(zhēng)論以及協(xié)商很難實(shí)現(xiàn)。

代表主體構(gòu)成的行政化，必然導(dǎo)致科層化關(guān)系移植到人大會(huì)議中，“使人民代表大會(huì)會(huì)議的性質(zhì)發(fā)生變化，更像是開干部會(huì)或黨代會(huì)?！保?］官員代表遠(yuǎn)比普通代表發(fā)言時(shí)間長(zhǎng)、發(fā)言機(jī)會(huì)多。官員代表的發(fā)言變成了領(lǐng)導(dǎo)講話，普通代表發(fā)言變成了工作匯報(bào)，成了貫徹和學(xué)習(xí)領(lǐng)導(dǎo)講話的表態(tài)。

（二）人大職權(quán)行使存在少數(shù)人決策的問題

目前，人民代表大會(huì)會(huì)議期間的會(huì)議主持模式，是“人民代表大會(huì)——主席團(tuán)——執(zhí)行主席——常務(wù)主席”，這樣一種組織模式，在更大程度上類似于行政的等級(jí)結(jié)構(gòu)，最重要的議程都由主席團(tuán)設(shè)定，而主席團(tuán)內(nèi)部的會(huì)議運(yùn)作，又是由常務(wù)主席這個(gè)更小的機(jī)構(gòu)在決定。［7］以質(zhì)詢權(quán)的行使為例，法律并未規(guī)定哪些問題可以質(zhì)詢，哪些不可以，主席團(tuán)只能對(duì)質(zhì)詢案作形式要件的審查，如質(zhì)詢案的提出時(shí)間、主體等，只能決定受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)的方式、場(chǎng)合、時(shí)間和地點(diǎn)，無權(quán)否決將其列入會(huì)議議程。但在實(shí)踐中，主席團(tuán)往往以“質(zhì)詢內(nèi)容不清或者質(zhì)詢的問題不是人民群眾普遍關(guān)注、社會(huì)反映強(qiáng)烈的問題”為由，擅自將質(zhì)詢轉(zhuǎn)換為詢問、批評(píng)、建議或意見來處理，使得大量的質(zhì)詢案不能進(jìn)入質(zhì)詢程序。眾多人大代表在人大會(huì)議上提出重大問題議案，往往不經(jīng)主席團(tuán)詳細(xì)研究、討論，只憑少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)的意圖，就決定“不作議案，改作建議辦理”。當(dāng)這種程序?qū)彶榈男问綑?quán)力變成了實(shí)質(zhì)性權(quán)力時(shí)，人大權(quán)力的運(yùn)作與行政審批沒有差別了。

在人大組織結(jié)構(gòu)上，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大采用的是“主任——副主任——人大常委會(huì)——人民代表大會(huì)”的組織模式，與行政等級(jí)結(jié)構(gòu)有許多類似之處。在地方人大的運(yùn)行機(jī)制方面，一些本該提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議決定的事項(xiàng)，如政府舉債、重大投資項(xiàng)目等，由主任會(huì)議所代替；“一府兩院”一些本應(yīng)提請(qǐng)人大常委會(huì)審議決定的事項(xiàng)，采取邀請(qǐng)常委會(huì)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)參加會(huì)議的方式，代替了常委會(huì)會(huì)議的審議決定。在日常工作中，不少地方的人大常委會(huì)唯“一把手”的意圖行事，無論大事、小事，事事都要請(qǐng)示“一把手”。一些需要討論才能決定的事情，也是請(qǐng)“一把手”來拍板定音。人大權(quán)力運(yùn)行時(shí)流露出的行政權(quán)力運(yùn)作軌跡，背離了人大工作中的民主原則和民主程序，更與“集體行使權(quán)力、集體決定問題”的人大組織原則背道而馳。

（三）人大會(huì)議片面追求“行政化的高效率”

1.會(huì)期短，很難就每個(gè)議題進(jìn)行深入的討論審議。近年來，許多地方在人大會(huì)議日程安排上，以提高效率為名，不斷縮減人代會(huì)、人大常委會(huì)會(huì)議會(huì)期，會(huì)議議題過多與會(huì)期過短之間的矛盾日益突出。目前，省級(jí)人民代表大會(huì)的會(huì)期一般是5至7天，真正用于審議“一府兩院”報(bào)告的時(shí)間一般不超過4天；市縣級(jí)人民代表大會(huì)的會(huì)期一般是3至5天，真正用于審議“一府兩院”報(bào)告的時(shí)間一般不超過3天?？h級(jí)人大常委會(huì)一般每次會(huì)議議程安排三四項(xiàng)，但是，會(huì)議時(shí)間通常為一天，有的甚至只安排半天，聽取大會(huì)報(bào)告后留給分組審議的時(shí)間很少。代表在短短的會(huì)期中要完成繁重的審議工作，使真正分配到每個(gè)具體問題和關(guān)鍵問題上的時(shí)間非常有限，導(dǎo)致代表的審議討論只能是淺嘗輒止。人大會(huì)議片面追求運(yùn)行效率，使人大會(huì)議近似于行政性的工作傳達(dá)和落實(shí)會(huì)議，代表之間缺乏深入的交流和溝通。這樣，常常使人大會(huì)議流于形式，走過場(chǎng)。有學(xué)者指出，“在如此短的會(huì)期內(nèi)密集通過相關(guān)議程等事項(xiàng)，往往不是通過交流、辯論乃至達(dá)成妥協(xié)于共識(shí)，可能必須依附于代表的行政性服從?！保?］

2.會(huì)議缺乏批評(píng)和質(zhì)疑氛圍。人大會(huì)議中適度的批評(píng)和質(zhì)疑氛圍是人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān)的當(dāng)然要求，也是人大履行職權(quán)的基礎(chǔ)和前提。目前，人大會(huì)議中的批評(píng)氛圍日漸衰落。總結(jié)成績(jī)歌功頌德，評(píng)功擺好；指出問題隔靴搔癢，輕描淡寫；提出對(duì)策，講空話、套話。很明顯，公共決策過程中缺少批評(píng)、質(zhì)疑和論辯氛圍，設(shè)計(jì)再好的民主制度，也很難發(fā)揮它的作用。

（四）人大履職自主性不強(qiáng)

1.立法民主程序欠缺，公眾參與度低。在立法方面，有研究者在肯定創(chuàng)造“立法奇跡”、短時(shí)間內(nèi)完成社會(huì)主義基本法律建設(shè)的同時(shí)，指出了全國(guó)人大立法過程中存在的問題，即“立法決策和制定過程通常表現(xiàn)為由上而下，過多體現(xiàn)黨政組織意志，與主權(quán)在民的立法民主精神相違背?！保?］立法價(jià)值取向存在偏差，“治民”意識(shí)濃厚，“治官”“治權(quán)”意識(shí)淡薄。政府管理公民的法多，而監(jiān)督權(quán)力的法少；對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的內(nèi)容多，而對(duì)政府的行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約的內(nèi)容相對(duì)較少。

2.監(jiān)督作用不明顯。一些地方人大監(jiān)督議題的確定以及視察、調(diào)查、執(zhí)法檢查內(nèi)容的選擇，常常被某位領(lǐng)導(dǎo)或某些部門的要求所左右，疏于圍繞那些人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行，糾纏于具體的事務(wù)圈子中，充當(dāng)了“第二政府”的角色。調(diào)查、視察、執(zhí)法檢查路線的安排、需要走訪對(duì)象的確定，常常按照行政部門的安排進(jìn)行，沒有真正深入群眾、了解事實(shí)，這使得人大調(diào)研、視察、執(zhí)法檢查等活動(dòng)在性質(zhì)上與行政系統(tǒng)自上而下的檢查基本沒有差別。

3.關(guān)注社會(huì)熱難點(diǎn)不夠。在重大事項(xiàng)決定權(quán)行使上，討論審議什么事項(xiàng)，是否作出決定決議，往往看黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)的意思，忽視人大代表和社會(huì)公眾反映強(qiáng)烈的問題和傳媒反映的社會(huì)熱點(diǎn)問題。

4.人事任免工作有待改進(jìn)。把選舉和任免工作視為辦法律手續(xù)、走程序過場(chǎng)，任前調(diào)查走訪不夠，對(duì)擬任人員情況不明，盲目進(jìn)行投票和表決。有的地方刻意追求“全票當(dāng)選”，劃寫選票時(shí)實(shí)行對(duì)“同意的不寫任何符號(hào)”的做法，嚴(yán)重遏制了人大代表按照自己的意愿行使民主權(quán)利。人事任命之后，人大對(duì)任職人員的履職情況不聞不問，監(jiān)督缺位。

5.偏離人大的職權(quán)和功能定位。在“圍繞中心、服務(wù)大局”名義下，許多地方將人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)與黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)捆綁在一起，分片包干，負(fù)責(zé)指導(dǎo)推進(jìn)一個(gè)系統(tǒng)、一條戰(zhàn)線、一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作。人大常委會(huì)機(jī)關(guān)干部直接主抓某項(xiàng)具體行政工作，如擔(dān)任某項(xiàng)重點(diǎn)工程的指揮長(zhǎng)，直接參與拆遷安置、招商引資、文明創(chuàng)建、項(xiàng)目建設(shè)等。有的地方對(duì)人大機(jī)關(guān)和人大干部的年終績(jī)效考核評(píng)先，僅以從事經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政工作的成效為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

三、人大行政化的消極影響

行政權(quán)的擴(kuò)張和膨脹，行政化對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域的侵蝕，實(shí)際是全球共同出現(xiàn)的問題。長(zhǎng)期以來，人大擁有的政治資源和職權(quán)地位一直弱于由其產(chǎn)生、受其監(jiān)督的政府。人大行政化的產(chǎn)生，是“官本位”文化傳統(tǒng)的影響，黨委、人大、政府關(guān)系不清，公民權(quán)利意識(shí)缺失和對(duì)人大政府職責(zé)分工認(rèn)識(shí)不到位等多重因素作用的結(jié)果。人大行政化，損害了人大權(quán)威，影響了人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（一）混淆了人大與“一府兩院”職權(quán)分工和功能定位

第一，我國(guó)政治組織形式雖然不是西方“三權(quán)分立”的照搬，但人大機(jī)關(guān)和“一府兩院”分別有自己的職權(quán)分工。人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，以民主機(jī)制形成法律制度，監(jiān)督和制約公共權(quán)力，形成權(quán)在法下、保障人權(quán)、依法行政和公正司法的法治實(shí)踐和法治社會(huì)。第二，人大作為我國(guó)政治體制中最重要的一元——權(quán)力機(jī)關(guān)，其行政化將使原本應(yīng)該分立而且制約的國(guó)家機(jī)構(gòu)傾向于一元化。人大權(quán)力的行政化、事務(wù)化，混淆了人大與“一府兩院”職權(quán)區(qū)別和功能定位，泯滅了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)之間的職權(quán)界限，使本應(yīng)作為代議機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān)的人大，無法充分發(fā)揮官民溝通紐帶的作用，導(dǎo)致憲法和法律確定的國(guó)家機(jī)關(guān)之間職權(quán)設(shè)定和法治秩序遭到破壞。

（二）影響了人大法定職權(quán)的履行

第一，人大代表中各級(jí)各類官員過多、國(guó)有私營(yíng)企業(yè)老總比例過高，勢(shì)必?cái)D占了一線工人、農(nóng)民和專業(yè)技術(shù)人員等基層人大代表名額。這就使一線工人、農(nóng)民和專業(yè)技術(shù)人員等群體失去了自己的“代言人”，難以通過制度化的利益表達(dá)渠道來保障他們的權(quán)益，使人大不能真正成為社會(huì)各階層反映其利益、訴求的平臺(tái)。第二，代表和官員“一身兩任”，陷入官員自己監(jiān)督自己的窘狀，人大的監(jiān)督權(quán)難以真正落實(shí)。人大自主性不夠，各方利益訴求和意志表達(dá)寬松自由度缺乏，影響了人大履職的質(zhì)量和公信力。第三，人大工作多具宏觀管理性，而行政工作則更具直接操作性。人大干部直接插手具體行政工作，混淆了“監(jiān)督與被監(jiān)督”、“決定與執(zhí)行”關(guān)系，導(dǎo)致人大干部無暇顧及人大本職工作，“耕了別人的田，荒了自家的地”，看似“風(fēng)風(fēng)火火”，實(shí)則影響了人大自身職能的履行和人大的法定權(quán)威。

（三）挫傷了權(quán)力主體的政治效能感

第一，政治效能感是公民對(duì)自身影響政治體系的能力和對(duì)政治體系就其要求做出回應(yīng)的心理認(rèn)知。政治效能感與政治參與具有明顯的正相關(guān)性。如果公民認(rèn)為自己的政治參與能夠?qū)φ螞Q策或者結(jié)果產(chǎn)生影響，那么，他們參與的積極性和主動(dòng)性就會(huì)高；反之，參與的熱情就會(huì)降低。第二，從法理上講，人大代表和人大常委會(huì)組成人員的政治效能感是很強(qiáng)的。但人大行政化中，議政主體平等性不夠、運(yùn)行機(jī)制不民主，使代表和常委會(huì)組成人員在行使職權(quán)的過程中處于被動(dòng)地位，挫傷了其了解和反映民意的積極性，影響了其參政議政、履職行權(quán)的政治熱情。同時(shí)，還堵塞了公民宣泄情緒、表達(dá)利益和維護(hù)權(quán)利的空間和途徑，導(dǎo)致公民有序政治參與無效或低效，這也是部分公民當(dāng)自身利益得不到充分保障或受到侵害時(shí)，轉(zhuǎn)而另辟他徑選擇信訪、傳媒抑或是越級(jí)上訪、堵塞交通等某些極端化的非制度化政治參與的重要原因之一。

（四）加劇了我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域的“泛行政化”

第一，自我膨脹和擴(kuò)張、滲透是行政權(quán)力的特點(diǎn)，人大行政化并非人大獨(dú)有的問題，社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域均存在“泛行政化”現(xiàn)象。非行政機(jī)構(gòu)的行政化，窒息了各自的獨(dú)立性和自主性，嚴(yán)重影響了機(jī)構(gòu)的活力和發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)司法機(jī)關(guān)行政化、教育機(jī)構(gòu)行政化等是學(xué)界議論和批評(píng)的熱點(diǎn)。第二，人大在國(guó)家政權(quán)體系中處于中心地位，其權(quán)利能力在國(guó)家治理能力體系中具有核心地位，人大本身應(yīng)該通過自身影響力避免我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域的“泛行政化”，但人大行政化必然導(dǎo)致社會(huì)將行政領(lǐng)域的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為獲得成功與否唯一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，［10］人大也就難以推動(dòng)社會(huì)各領(lǐng)域的非行政化，相反，既阻止不了外部行政權(quán)力入侵司法機(jī)關(guān)、教育機(jī)構(gòu)等領(lǐng)域，還將會(huì)引導(dǎo)社會(huì)其他領(lǐng)域向行政化看齊或至少以之為參考。

四、人大行政化的矯治

人大行政化矯治，就是要擺脫行政組織方式和運(yùn)作方式的模仿和依賴，形成自己的成員構(gòu)成和獨(dú)特的運(yùn)作方式，實(shí)現(xiàn)人大制度的民主價(jià)值目標(biāo)。

（一）推進(jìn)人大代表民眾化

黨的十八大報(bào)告指出，提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識(shí)分子比例，降低領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例。這是對(duì)人大制度實(shí)際運(yùn)作的一種糾偏，也是理論上向多元代表模式的回歸。［11］只有人大代表民眾化，才能充分體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的廣泛代表性，充分體現(xiàn)人大代表來自人民、扎根人民的特點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，充分體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的國(guó)家政權(quán)性質(zhì)。

1.降低領(lǐng)導(dǎo)干部代表的比例，關(guān)鍵在于防止人大代表身份“失真”。第一，人大代表合理的組成結(jié)構(gòu)，主要是考慮到各個(gè)社會(huì)階層、各個(gè)民族地域都有人大代表，以體現(xiàn)人大代表的代表性、廣泛性。黨政干部代表的是選區(qū)公務(wù)人員、工人代表的是產(chǎn)業(yè)工人、知識(shí)分子代表的是廣大技術(shù)工作人員。一些黨政干部以知識(shí)分子、鄉(xiāng)村干部以農(nóng)民、企業(yè)老總以工人身份當(dāng)選人大代表，代表身份的“失真”造成人大代表結(jié)構(gòu)的失衡。第二，2015年中央18號(hào)文件要求“認(rèn)定代表候選人的身份，應(yīng)當(dāng)以參加選舉時(shí)所從事的職業(yè)為準(zhǔn)；具有多重身份的應(yīng)當(dāng)按工作性質(zhì)主次認(rèn)定；黨政干部、企業(yè)負(fù)責(zé)人不得擠占工人、農(nóng)民和專業(yè)技術(shù)人員代表名額”。這一規(guī)定清晰而具體，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性、操作性和針對(duì)性，為我們?cè)谶x舉實(shí)踐中準(zhǔn)確把握代表身份、破解代表身份失真難題提供了基本遵循。第三，制度的生命力在于執(zhí)行。只要我們嚴(yán)格按照中央18號(hào)文件要求，切實(shí)按工作性質(zhì)主次認(rèn)定具有多重身份的代表身份，杜絕代表身份“失真”“失實(shí)”現(xiàn)象，“兩升”（基層代表和婦女代表比例提升）“一從嚴(yán)”（領(lǐng)導(dǎo)干部比例從嚴(yán)控制）的要求，才能真正落到實(shí)處。

2.推進(jìn)人大代表的民眾化，不是說黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不能當(dāng)人大代表，相反，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的代表名額必須予以充分保證。因?yàn)檫@是人民代表大會(huì)制度正常運(yùn)行的實(shí)際需要。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任人大代表，主要有兩個(gè)方面的人員：第一，各級(jí)人民代表大會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)和人員，主要包括各級(jí)人民代表大會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)的部分人員以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和副主席，他們是人大代表中的代表，必須在選民中選舉產(chǎn)生。第二，黨群組織部門領(lǐng)導(dǎo)同志，主要是出席和組織人民代表大會(huì)會(huì)議實(shí)際工作需要，并有利于在會(huì)議期間組織人大代表履職。

（二）增強(qiáng)人大履職的自主性

議會(huì)有一項(xiàng)自由權(quán)利被稱為“自律權(quán)”，“意指各議院不受內(nèi)閣與法院等其他國(guó)家機(jī)關(guān)或其他議院之監(jiān)督及干涉，就有關(guān)其內(nèi)部組織或運(yùn)營(yíng)，具有自主決定的權(quán)能。”［12］人大工作的生命力和吸引力在于客觀公正。人大行使職權(quán)恪守中立，保持相對(duì)獨(dú)立和充分的程序公開性，不僅是力避決策不公、決策失誤的現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)也是人大工作“取信于民”的內(nèi)在要求。

1.完善人大工作運(yùn)行機(jī)制。目前，人大的權(quán)力運(yùn)作并不缺乏規(guī)則性的法律規(guī)定，如《憲法》《組織法》《預(yù)算法》《審計(jì)法》《監(jiān)督法》等，但這些法律規(guī)定的具體化、程序化、細(xì)節(jié)化和實(shí)際操作性都很不夠。從這個(gè)角度講，人大“缺少的不是權(quán)力，而是程序；是程序的缺失導(dǎo)致各項(xiàng)職權(quán)或難以啟動(dòng)，或啟動(dòng)后難以行使，或行使以后也被人為地轉(zhuǎn)換掉?！保?3］

第一，完善法規(guī)草案公開征求意見方式，擴(kuò)大公眾參與立法，推進(jìn)民主立法、開門立法。第二，細(xì)化、量化和明晰重大事項(xiàng)的范圍、內(nèi)容、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，建立健全重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的運(yùn)作程序，防止人大重大事項(xiàng)決定權(quán)閑置、虛化現(xiàn)象。第三，進(jìn)一步明確人大及其常委會(huì)行使預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)的范圍、內(nèi)容、程序和辦法，進(jìn)一步明確法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的審查程序，完善監(jiān)督程序，明確人大監(jiān)督形式如詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定等的運(yùn)作程序，確保人大監(jiān)督自主、規(guī)范、有效開展。第四，改進(jìn)和完善人事任免程序。對(duì)黨委推薦的擬任人員，人大常委會(huì)提前介入。通過召開座談會(huì)、走訪代表和選民、民意測(cè)驗(yàn)等形式，考察擬任人員工作和廉潔從政情況并向黨委進(jìn)行反饋；加強(qiáng)對(duì)人大選舉和任命干部的任后監(jiān)督，調(diào)查考察履職情況，并及時(shí)向黨委反饋監(jiān)督結(jié)果，以便黨委在干部考核獎(jiǎng)懲、提拔使用中得到體現(xiàn)；進(jìn)一步細(xì)化人大會(huì)議主席團(tuán)職權(quán)和運(yùn)作制度，提升會(huì)議主席團(tuán)討論和決定的自主性和民主性。

2.提高人大代表的議事自主性。同西方國(guó)家議會(huì)中的議員一樣，我國(guó)人大代表在人大會(huì)議上的任何言論不受法律追究，享有言論免責(zé)權(quán)。從這個(gè)角度講，人大會(huì)議上的人大代表應(yīng)當(dāng)是無所畏懼的，他們具有了充分發(fā)言、各抒己見、批評(píng)國(guó)是的法律保障。但事實(shí)是部分人大代表在人大議事過程中謹(jǐn)小慎微，發(fā)言常常是“作秀式言論”“重復(fù)式發(fā)言”，空話套話多，更多的人大代表怠于思考、懶于發(fā)言——“反正終究會(huì)有人思考，會(huì)有人決策”。這種希冀由別人代為思考、代為決定的心態(tài)，就是家長(zhǎng)式政權(quán)的溫床。［14］要改變這種狀況，必須提高人大代表議事的自主性。第一，要通過教育培訓(xùn)，提高人大代表的學(xué)習(xí)力、辨別力和敏銳把握事物發(fā)展規(guī)律的“識(shí)見”，提高敢于發(fā)表主見、敢講真話實(shí)話、無私無畏的“膽略”。第二，要建立量化的履職績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。圍繞人大代表履職情況開展評(píng)價(jià)和考核，如走訪選民數(shù)量、會(huì)議和活動(dòng)出席率、提出議案建議數(shù)量質(zhì)量、為選民爭(zhēng)取利益的有效性等，激勵(lì)和促進(jìn)代表和人大工作者更好地收集和反映民意，提升履職的規(guī)范性、專業(yè)性和實(shí)效性。

（三）營(yíng)造人大議事的民主氛圍

人大議事是一個(gè)民主審議過程，它不僅僅強(qiáng)調(diào)選舉和投票的價(jià)值，而且強(qiáng)調(diào)議事的對(duì)話、討論、爭(zhēng)辯、反對(duì)、共識(shí)的機(jī)理。只有當(dāng)組成人員通過自由、公開、深入的討論、溝通、協(xié)商，才能取得對(duì)共同決策的共識(shí)，才能使所作出的決策更加民主和科學(xué)。人大在職權(quán)行使中要努力營(yíng)造暢所欲言、自由思辨的氛圍，使不同利益主體進(jìn)行充分的意見博弈，以話語權(quán)來捍衛(wèi)他們的權(quán)利。

1.合理確定人大會(huì)期。民主是人大最高的價(jià)值追求，其次才是效率。彭真指出：“民主是需要花時(shí)間的，不能怕麻煩”。1983年8月25日召開六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議前，研究為會(huì)議審議幾個(gè)法律案安排的時(shí)間，彭真說：不是安排討論四天嗎？四天不夠就五天，要多少天就多少天，總之要把問題搞清楚。一言堂，五分鐘就解決了，行嗎?實(shí)行民主集中制，就要聽取各方面的意見，沒有足夠的時(shí)間不行。［15］人大會(huì)期的長(zhǎng)短只能服從需要，不能服從節(jié)約開支，更不能把縮短會(huì)期說成提高效率。只有保證足夠時(shí)間的會(huì)期，才可以保證代表充分醞釀，深思熟慮，集思廣益，提升人大會(huì)議的民主性。

2.認(rèn)真組織好會(huì)前代表社情民意收集活動(dòng)。當(dāng)前，在各級(jí)人大會(huì)期受制于會(huì)議規(guī)模龐大而不易延長(zhǎng)的情況下，為各位代表提供適當(dāng)?shù)氖虑氨憷?，是可以?shí)現(xiàn)的簡(jiǎn)單舉措，有利于改善代表的履職條件。［16］第一，要組織代表通過走訪選民、發(fā)放意見征求表、召開座談會(huì)、視察調(diào)研等方式，廣泛收集整理社情民意，為代表審議、提出議案建議奠定基礎(chǔ)。第二，開展好會(huì)前代表團(tuán)分團(tuán)活動(dòng)，提前對(duì)人代會(huì)審議的工作報(bào)告（征求意見稿）進(jìn)行討論，將代表意見、建議提前反映到各項(xiàng)工作報(bào)告中。各級(jí)人大常委會(huì)要認(rèn)真落實(shí)《監(jiān)督法》關(guān)于報(bào)告送交的“20天、10天、7天”的時(shí)間規(guī)定，在常委會(huì)會(huì)議前及時(shí)將有關(guān)會(huì)議材料寄送組成人員和列席代表，為組成人員會(huì)議審議提供幫助。

3.重視營(yíng)造人大會(huì)議的辯論氛圍。議會(huì)“這個(gè)詞的本義就是談話、對(duì)話、互相交談的地方。議會(huì)的重大功能之一就是把問題談透，為對(duì)立意見提供辯論的場(chǎng)所，互相商談，直到能采取彼此均感滿意的解決方式?！保?7］第一，公共政策的優(yōu)化是有前提的，就是決策過程中的辯論氛圍。目前，西方國(guó)家議會(huì)都建立了辯論制度，以民主、公開、言論自由為基石的議會(huì)辯論制度，作為一項(xiàng)程序性規(guī)則，對(duì)保障議會(huì)制度的有效運(yùn)行，提高議會(huì)立法決策的質(zhì)量，化解西方社會(huì)矛盾，作用明顯。［18］早在1956年，周恩來在《專政要繼續(xù)，民主要擴(kuò)大》中就提出，人大“將來在大會(huì)上也可以辯論”的主張，但這一主張至今沒有實(shí)現(xiàn)。第二，要提升人大議事決策的質(zhì)量，提高人大履職的民主性，應(yīng)將“辯論”設(shè)為“規(guī)定動(dòng)作”，充分聽取各方面的利益訴求和意志表達(dá)，從而為立法和決策增強(qiáng)科學(xué)性和民主性。

（四）強(qiáng)化人大權(quán)力運(yùn)行的民意導(dǎo)向

“只有當(dāng)代議制成功地保證了政府的行動(dòng)確實(shí)是按照人民的愿望和需要辦事時(shí)，我們才有理由稱之為代議制民主?！保?9］人大制度是以民意為導(dǎo)向的國(guó)家政治制度，人大權(quán)力來源于人民授權(quán)，人大權(quán)力運(yùn)行必須以民意為基礎(chǔ)和導(dǎo)向。

1.推進(jìn)人大代表與人民群眾的密切聯(lián)系。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“在人大設(shè)立代表聯(lián)系機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度”。黨的十八屆三中全會(huì)要求“建立健全網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系”。2016年6月27日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第25次會(huì)議審議通過《關(guān)于完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實(shí)施意見》，強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)代表聯(lián)系人民群眾的工作平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，明確聯(lián)系的工作內(nèi)容，完善聯(lián)系的方式方法，建立健全代表反映人民群眾意見和要求的處理反饋機(jī)制?！钡谝?，要認(rèn)真落實(shí)人大代表聯(lián)系群眾制度，通過組織代表調(diào)研、視察、走訪、直接聯(lián)系選民、代表接待日、主題實(shí)踐活動(dòng)等方式，拓寬代表聯(lián)系代表的方式和渠道，促進(jìn)代表聯(lián)系群眾工作的常態(tài)化、機(jī)制化。第二，人大代表要主動(dòng)適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)政治環(huán)境，建立并公開代表個(gè)人工作郵箱、微信公眾號(hào)、微博和博客，主動(dòng)發(fā)布有關(guān)信息，征集公民意見，匯報(bào)履職情況，接受公眾監(jiān)督。

2.擴(kuò)大公眾參與人大工作。政治是指多個(gè)群體的人們通過公共程序作出決策的過程。如果只是官員們就某個(gè)問題作出決定，那只能說是“行政”，不能說是“政治”。唯有當(dāng)民眾得以廣泛參與，才有政治可言。［20］

第一，人大及其常委會(huì)要健全完善人大代表聯(lián)系選民制度，對(duì)人大代表聯(lián)系選民的職責(zé)、聯(lián)系內(nèi)容、聯(lián)系方式、代表反映選民意見的處理程序等作出較為詳細(xì)的規(guī)定，努力把代表聯(lián)系選民制度落到實(shí)處。要進(jìn)一步暢通社情民意反映和表達(dá)渠道，通過代表小組活動(dòng)、常委會(huì)主任接待代表、常委會(huì)委員聯(lián)系代表、代表列席常委會(huì)會(huì)議、公民旁聽人大會(huì)議等途徑，構(gòu)建人大聽民聲、訪民情、問民意、集民智的立體化民意收集整合機(jī)制。

第二，把現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)傳媒作為反映民意的活躍渠道，鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾通過現(xiàn)代信息技術(shù)表達(dá)意愿。人大立法、監(jiān)督議題的選定、視察調(diào)研項(xiàng)目設(shè)置等，可在網(wǎng)上征求公眾意見。人大要通過網(wǎng)絡(luò)表達(dá)及時(shí)掌握民情、體察民意，在監(jiān)督職能上實(shí)現(xiàn)與網(wǎng)絡(luò)輿情的對(duì)接，借助網(wǎng)絡(luò)發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，提升人大監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性。

第三，建立對(duì)民意信息的反饋回應(yīng)制度。“對(duì)重要民意信息及時(shí)進(jìn)行處理反饋，及時(shí)處理民意表達(dá)中的突出問題，及時(shí)回應(yīng)民意表達(dá)中的焦點(diǎn)問題?！保?1］提升民意對(duì)人大權(quán)力運(yùn)行的積極影響力。

［1］蔡定劍.憲法精解［M］.北京：法律出版社，2005：45.

［2］列寧選集.第1卷［M］.北京：人民出版社，1984：45.

［3］［美］威爾遜.行政學(xué)研究［J］.國(guó)外政治學(xué)，1987（06）.

［4］吳杰.下屆全國(guó)人大代表基層代表比例將大幅度提高［N］.南方周末，2012-03-19.

［5］［10］許婕.試論人大的行政化及其不良影響［J］.貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（11）.

［6］張慎霞.人民代表大會(huì)制度的完善對(duì)策思考［J］.人民論壇，2013（04）.

［7］何俊志.作為一種政府形式的中國(guó)人大制度［M］.上海：上海人民出版社，2013：96。

［8］張緊跟.科層制還是民主制——改革年代全國(guó)人大制度化的內(nèi)在邏輯［J］.復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013（05）.

［9］馬懷德.我國(guó)立法的現(xiàn)狀、問題與原因分析［EB/OL］.人民網(wǎng)，2008-07-08.

［11］孫瑩.論我國(guó)人大代表結(jié)構(gòu)比例的調(diào)整優(yōu)化［J］.中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013（04）.

［12］［日］蘆部信喜.林來梵等譯.憲法［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2006：275.

［13］蔡定劍.加強(qiáng)人大監(jiān)督亟須程序支持［J］.人民論壇，2006（03）.

［14］朱高正.朱高正講康德［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2005：8.

［15］韓冰.令彭真深思的“三個(gè)關(guān)系”［N］.瞭望新聞周刊，2014-09-15.

［16］秦向前等.地方人大監(jiān)督權(quán)［M］.北京：法律出版社，2013：157.

［17］［美］科恩.聶崇信，朱秀賢譯.論民主［M］.北京：商務(wù)印書館，1988：170.

［18］劉江宏.論人大制度完善的價(jià)值取向與機(jī)制選擇［J］.中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2007（04）.

［19］上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所編譯.憲法［M］.北京：知識(shí)出版社，1982：148.

［20］陸介標(biāo).天職——人大代表的神圣使命和職責(zé)［M］.北京：中國(guó)民主法制出版社，2012：63.

［21］潘國(guó)紅.中央蘇區(qū)民主與民生互動(dòng)的探索及啟示［J］.中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2015（06）.

責(zé)任編輯：萬泳延

D 621

A

1671-2994（2017）01-0164-06

2016-10-10

潘國(guó)紅（1966-），男，江蘇啟東人，啟東市人大常委會(huì)副主任。研究方向：選舉與人大制度理論。