程序化：社會主義民主政治建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

□趙振宇

(華中科技大學(xué) 新聞評論研究中心，湖北 武漢 430074)

程序化：社會主義民主政治建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

□趙振宇

(華中科技大學(xué) 新聞評論研究中心，湖北 武漢 430074)

程序是調(diào)適人與人、人與社會、人與自然、自然與社會等諸多關(guān)系中不可或缺的重要過程和目標(biāo)。程序化建設(shè)是社會主義民主政治的重要保障，是規(guī)范民主制度、保障公民權(quán)利的客觀要求，有利于降低決策成本、提高管理效益，程序規(guī)范方能保證民主政治過程科學(xué)。在社會主義民主政治建設(shè)進(jìn)程中，要堅持科學(xué)性、公開性、合法性，加快推進(jìn)程序化建設(shè)。

社會主義民主政治；程序化；實現(xiàn)路徑

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》首次提出，“制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障”。2016年10月27日，黨的十八屆六中全會審議通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》?！稖?zhǔn)則》和《條例》是新形勢下加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活的綱領(lǐng)性文件，在文件自身和文件制定中，就包含著十分重要的程序理論和程序過程。在黨的十八屆六中全會上，習(xí)近平總書記指出：“堅持以黨章為根本依據(jù)，突出尊崇黨章、貫徹黨章、維護黨章，推動黨內(nèi)政治生活和黨內(nèi)監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化?！边@是十八屆六中全會相關(guān)文件起草的一項重要原則。在8個月時間里，文件起草組開展專題調(diào)研，廣泛征求意見和建議，反復(fù)討論修改。其間，中央政治局常委會召開3次會議、中央政治局召開2次會議分別審議文件稿。2016年8月初，文件征求意見稿下發(fā)黨內(nèi)一定范圍征求意見，包括征求黨內(nèi)部分老同志意見，還專門聽取了民主黨派中央、全國工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無黨派人士意見。正是有了這樣的程序過程，才保障了文件制定的科學(xué)性和完整性。

1986年，是我國改革突飛猛進(jìn)的一年。政治體制改革再次被提到全黨的議事日程上，而決策的科學(xué)化、民主化成為黨內(nèi)改革的重要切入點。7月31日，時任中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理萬里在全國軟科學(xué)研究工作座談會上發(fā)表講話指出：“直到今天，領(lǐng)導(dǎo)人憑經(jīng)驗拍腦袋決策的做法仍然司空見慣，暢通無阻。決策出了問題難以及時糾正，只有等到出現(xiàn)了大問題，才來事后堵漏洞，或者撥亂反正，而這時已經(jīng)悔之晚矣。這種盲目拍板、輕率決策的情況，現(xiàn)在到了非改不可的時候了。我們進(jìn)行政治體制改革，一個極為重要的方面，就是要解決這個問題?！薄袄矛F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，采用民主和科學(xué)的方法，把決策變成集思廣益的、有科學(xué)依據(jù)的、有制度保證的過程，從而實現(xiàn)決策的民主化、科學(xué)化和制度化，以加快我國的現(xiàn)代化建設(shè)?！盵1]這個講話受到了鄧小平和陳云的高度肯定。據(jù)新華社報道，鄧小平看完后未改一字提筆批示：“很好，全文發(fā)表！”陳云批示：“這個講話，解決了我們黨多少年以來沒有解決的一個管理問題”。

2002年11月，黨的十六大第一次將“建設(shè)社會主義政治文明”寫進(jìn)黨的工作報告，并把它作為全面建設(shè)小康社會的一個重要目標(biāo)。在談到政治體制改革時，報告特別強調(diào)“要著重加強制度建設(shè)，實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化?！倍?997年黨的十五大報告中提出的是“逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化?！秉h的十六大報告將“法律化”改為“規(guī)范化”，標(biāo)志著我國民主政治建設(shè)理念日趨完善，使我國的民主政治建設(shè)更具有廣泛性。而“程序化”的增加，則說明我們黨在民主政治的建設(shè)中，將程序化建設(shè)提上日程，不僅注意結(jié)果，更關(guān)注運行的過程，而且，只有關(guān)注過程的科學(xué)性，才能保證結(jié)果的科學(xué)性。

從2002年至今的十多年里，我們黨在“程序化”的提法上又有了新的變化和發(fā)展。2007年10月，黨的十七大報告表述是：“堅持社會主義政治制度的特點和優(yōu)勢，推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障?！?012年11月，黨的十八大報告在談到全面建成小康社會時，特別強調(diào)，“加快推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領(lǐng)域推進(jìn)公民有序政治參與，實現(xiàn)國家各項工作法制化?！?014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》在首次提出“制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障”后，又特別強調(diào)指出：“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。”在《決定》第三部分“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法制政府”中特別強調(diào)：“健全依法決策機制。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。”

改革開放以來，我們黨在決策科學(xué)化向著程序科學(xué)化的實踐中與時俱進(jìn)，成效顯著。深刻認(rèn)識這種變化和發(fā)展，具有十分重要的意義。

一、程序化的科學(xué)內(nèi)涵

程序，在當(dāng)今高科技發(fā)展的時代用得最多的就是計算機領(lǐng)域。據(jù)《國外新概念詞典》的解釋是：程序是計算機的專門用語，意思是“計劃”的意思，即對電子計算機要執(zhí)行的工作內(nèi)容和順序給以明確的規(guī)定并用計算機語言書寫出來。由于電子計算機執(zhí)行著各種不同的工作，所以需要使用者按照各種用途自己編寫各種不同的程序。用某種程序語言來編寫程序，稱為編碼。在編寫程序時難免會有差錯而需要檢查和修改，這個工作稱為調(diào)試。調(diào)試可以采取人們在辦公桌上復(fù)核審查的方式，也可以采取放到電子計算機里執(zhí)行以查找錯誤的方式。使用電子計算機來處理數(shù)據(jù)，這種行為稱為處理程序，又稱應(yīng)用程序或用戶程序。[2]P272

現(xiàn)在，程序的概念已經(jīng)大量地用于更加廣泛的自然和社會領(lǐng)域?！掇o海》上對程序的解釋是：按時間先后或依次安排的工作步驟。[3]P1752也有人將程序理解為“人們?yōu)橥瓿赡稠椚蝿?wù)或達(dá)到某個目標(biāo)而預(yù)先設(shè)定好的方式、方法和步驟。”[4]有人從信息的角度來研究程序，認(rèn)為：程序就是由一種或多種信息構(gòu)成的具有一定功能意義的信息過程。這個過程不同于以純粹的實物運動和場運動構(gòu)成的物質(zhì)過程，也不同于以概念運動構(gòu)成的意識過程，而是一種迥然有別于物質(zhì)過程和意識過程的以信息運動為主體的信息過程。在程序的構(gòu)成上，一種程序可以是一種信息在一個信息通道中的流動和作用過程；也可以是多種信息在多個信息通道中的流動變換并發(fā)揮作用的過程，但它們都有一個統(tǒng)一的程序啟動和共同的控制目標(biāo)。[5]

什么叫程序，所謂程，講的是規(guī)章、制度或形式；序，講的是區(qū)分或排列位置。程序是指事物運動的某種次序或過程或環(huán)節(jié)，含有某種秩序或順序的意思。程序一詞有兩用，作名詞時，講的是事物運動的排列順序，表現(xiàn)為一種相對靜止?fàn)顟B(tài)；作動詞時，講的是為達(dá)到某種狀態(tài)而進(jìn)行的運動過程。這種過程包括按時間要求(如先來后到)或按年齡要求(如尊老愛幼)或按緊張程度(如輕重緩急)或按量度需要(如大小多少)等依次排列的工作或運動步驟。[6]P15程序的設(shè)置也是與時俱進(jìn)，隨著時代的發(fā)展變化而改進(jìn)的。例如，前幾年，武漢市出售經(jīng)濟房采取的是先來后到的政策。因此，常常出現(xiàn)老爺爺、老太太星夜排隊等候的情形。有的人則拿個板凳、石頭之類的東西排在隊伍中，第二天購買房子時，板凳、石頭即代表所占的位置。有的人不認(rèn)可這種做法，所以經(jīng)常發(fā)生矛盾。這還不是主要的問題所在。問題是那些住得比較遠(yuǎn)或遠(yuǎn)在外地打工的人因為獲得信息較遲，總也排不上隊。后來，武漢市政府出臺新辦法，公開購房信息，在期限之內(nèi)符合條件的需求者均可報名，然后在報名人員中進(jìn)行社會公開搖號，以此來確定買主。這種程序的變動也就使得事情在一定程度上更為公平，真正把好事辦好。想為老百姓做好事是不錯的，只有使用科學(xué)的程序，才能保障群眾的公平和利益。武漢媒體曾報道提倡“登機后排先上，可讓旅客少站一會”，其實質(zhì)就是講的程序論。機場不增加任何設(shè)施和費用，只是改變一下乘客登機的先后順序就能提高登機的效率，體現(xiàn)一種城市文明，可見程序的作用是很大的。

在大千世界里，不論是自然的運動，社會的運動，還是人類的思維運動，無處不存在著程序——春夏秋冬，大自然安排的四季給人和大地不同的感受：盎然春意，炙熱酷暑，金秋送爽，凜冽寒風(fēng)。如果四季有序交替，風(fēng)調(diào)雨順，則人和大地悠然逸得；如果受到厄爾尼諾現(xiàn)象的影響和西北弱冷空氣和高空低槽影響，就會出現(xiàn)1998年和2016年發(fā)生在中國北部和南部地區(qū)大面積強降雨過程和其后接踵而至的強高溫氣候。大地受苦了，人民遭罪了，原因就在于大自然的程序紊亂了。德國哲學(xué)家萊布尼茨說過這樣的話，天底下沒有兩片相同的樹葉。這說明了世界的多樣性。樹葉從本質(zhì)上來說都是相同的，為什么會有那么多的變化呢，就在于各種各樣的樹葉在顏色、形狀、大小、質(zhì)地的程序排列不同。大自然和人類社會是由不同的程序體系將各種因素組合在一起的。世界上的事是復(fù)雜的，不同的事物有不同的程序要求。

我們現(xiàn)在常講的決策程序，就包括發(fā)現(xiàn)問題、確定目標(biāo)、價值準(zhǔn)則、擬定方案、分析評估、方案選擇、試驗實證、普遍實施等8個程序階段，還有調(diào)查研究等一系列的決策技術(shù)內(nèi)容。這樣的程序要求是為了保證決策的科學(xué)性。黨的十八屆四中全會通過的《決定》中關(guān)于“健全依法決策機制”提出：要把“集體討論決定”確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。但是，要真正讓這個法定程序落到實處，還需要對“集體討論決定”設(shè)置作出更加具體可行的保障程序，大體包括以下幾個內(nèi)容：其一，將決策討論件提前送達(dá)討論者手中；其二，應(yīng)有兩個以上可供討論或有不同意見的決策方案；其三，對特殊領(lǐng)域或?qū)I(yè)的問題，擬請相關(guān)專家到會解讀；其四，記載參與討論者的不同意見，以便根據(jù)檔案資料追究責(zé)任或獎勵功勛；最后，設(shè)立監(jiān)督反饋機制，隨時調(diào)整和修改決策。

在大千世界里，不論是自然的運動，社會的運動，還是人類的思維運動，無處不存在著程序?？梢赃@么說，人們的一切努力和奮斗都在尋求一種程序，一種適應(yīng)自然、社會和人的思維運動的程序；一切成功者的表現(xiàn)都在于不斷地克服來自自身和外部的干擾或破壞，調(diào)適各種程序，使之系統(tǒng)運動趨于一種整體上的和諧完美。我們黨提出“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)，要在建國一百年時建成富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家，這是我們黨不忘初心的一個重要表現(xiàn)。從某種意義上講，要建立“和諧社會”，其中一個重要因素就是程序。程序是調(diào)適人與人、人與社會、人與自然、自然與社會等諸多關(guān)系中不可或缺的重要過程和目標(biāo)。

二、非程序化的表現(xiàn)及危害

習(xí)近平總書記在哲學(xué)社會科學(xué)工作座談會上強調(diào)：“堅持問題導(dǎo)向是馬克思主義的鮮明特點。問題是創(chuàng)新的起點，也是創(chuàng)新的動力源。只有聆聽時代的聲音，回應(yīng)時代的呼喚，認(rèn)真研究解決重大而緊迫的問題，才能真正把握住歷史脈絡(luò)、找到發(fā)展規(guī)律，推動理論創(chuàng)新?！盵7]我們研究程序理論，也需要遵循“問題導(dǎo)向”這一基本原則。目前，社會進(jìn)程中非程序化的機制和行動一定程度影響了我國的社會發(fā)展，主要表現(xiàn)有：

第一，非程序化無法保證決策的民主基礎(chǔ)和科學(xué)性。黨的十八大報告提出：“堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立決策問責(zé)和糾錯制度?！泵裰骷兄剖俏覈裰髡蔚幕驹瓌t，但是，由于有的政府部門程序意識淡薄，決策之前往往忽略民主討論，忽略了信息搜集和科學(xué)論證的過程，導(dǎo)致了領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”決策。在決策過程中，有的政府部門不注意信息公開，或者有意隱瞞重要決策信息，缺少專家咨詢和論證程序，沒有聽證制度和論證制度的保證，使公共決策既缺少必要科學(xué)依據(jù)，最終導(dǎo)致的決策失敗則會使政府行為喪失公信力。我們黨提出決策科學(xué)化已經(jīng)30多年了，但由于程序化的缺失，使得這一進(jìn)程仍然難以滿足人民的期望。

第二，非程序化決策容易造成各級政府部門之間政令不統(tǒng)一。政令上下一致反映了國家管理機制的縱向關(guān)系，是黨和國家的方針、政策能層層貫徹以致成為基層和群眾具體實踐的根本保障。但是，如果領(lǐng)導(dǎo)決策和制定政策不遵循一定的法律程序，政令的統(tǒng)一就會受到破壞，就會出現(xiàn)層層打折扣和對某項精神“有的重視，有的輕視，有的無視”的狀況，甚至還會造成整體或某些局部性的錯誤。近幾年，在一些地方出現(xiàn)的選擇性執(zhí)法、資源野蠻開采、暴力拆遷、私設(shè)小金庫等違法行為，都和上述政府行為的非程序化有關(guān)。該執(zhí)行的無法執(zhí)行，該禁止的不能禁止，這都是非程序化在決策執(zhí)行過程中的表現(xiàn)。

第三，非程序化會造成立法、司法和行政不能有效配合和制約，影響法治的權(quán)威性。黨的十八大報告指出：“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力?！狈浅绦蚧瘯斐蓻Q策、執(zhí)行和監(jiān)督之間關(guān)系的混亂，從而影響法治的權(quán)威。在目前的行政體系中，少數(shù)行政領(lǐng)導(dǎo)人破壞行政程序，干預(yù)司法審判，造成一些案件審判工作無法正常開展，是民主政治建設(shè)中一個重要的問題。一些政府決策不經(jīng)過深入調(diào)查研究和充分論證討論，侵犯公民合法權(quán)益，造成群體事件發(fā)生，埋下社會安全隱患，威脅社會穩(wěn)定。當(dāng)代社會，行政權(quán)的擴張和膨脹已成為世界性的規(guī)律和難題，加強對行政權(quán)力的制約和行政程序化的建設(shè)對發(fā)展中的我國來說尤為重要。

第四，非程序化會加大行政的成本，耗費人力、物力和財力。當(dāng)前，國家的一些重大項目，特別是耗資巨大、影響深遠(yuǎn)、技術(shù)復(fù)雜的重大項目必須要有科學(xué)決策。但是，非程序化的決策帶來的危害會極大地增加這些重大的項目成本。體制的非程序化，必然導(dǎo)致決策的非科學(xué)化并帶來某種破壞性。公平正義是社會主義國家長遠(yuǎn)發(fā)展的基石，民主程序化則是公平正義得以實現(xiàn)的保障。重大工程要成為民心工程，必須是符合科學(xué)程序的工程，其他的行政決策也該如此。

第五，非程序化會給公權(quán)力“尋租”留下空間，是腐敗行為產(chǎn)生的一個重要原因。前些年，少數(shù)地方政府部門腐敗現(xiàn)象發(fā)展成為窩案、串案，領(lǐng)導(dǎo)專權(quán)和決策隨意給國家和人民財產(chǎn)造成巨大的損失。其主要原因就在于高度集中的權(quán)力運作中，監(jiān)督程序被排除在外。監(jiān)督本身就是民主程序的一環(huán)，監(jiān)督又以知情為前提。公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)都必須有制度保證，才能夠落到實處，才能夠避免民主政治建設(shè)受到損害。民主政治的制度化，應(yīng)該是保證民主政治過程的規(guī)范化和程序化。事實說明，沒有公民的有序參與，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督都會缺少充分依據(jù)，政策的制定和執(zhí)行就會缺少民意基礎(chǔ)。沒有每一項公民權(quán)利的程序保障，就沒有民主政治制度的落實和進(jìn)步。

由于歷史原因，我們國家政治生活中長期對民主政治的程序化不夠重視，由此危害民主政治建設(shè)，損害政府的公信力和政策的科學(xué)性。馬克思曾深刻指出：“問題就是時代的口號，是它表現(xiàn)自己精神狀態(tài)的最實際的呼聲?！盵8]P16隨著我國民主政治進(jìn)程的加快，加強程序化建設(shè)已經(jīng)提上我國民主政治建設(shè)的議事日程。實踐表明，在“依法治國”的社會主義民主政治建設(shè)中，“依程序行事”應(yīng)當(dāng)成為的一條重要準(zhǔn)則。社會主義民主強調(diào)人民當(dāng)家作主，在人民當(dāng)家作主的過程中，必須強調(diào)“有序的政治參與”。只有公眾依程序而知情、依程序進(jìn)行表達(dá)、監(jiān)督、選舉、決策等，整個社會才會有序運行，社會主義民主政治的優(yōu)越性方可得以體現(xiàn)。

三、程序化建設(shè)的積極意義

堅持和發(fā)展中國特色社會主義，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，這是擺在全黨上下、全國人民面前的宏偉藍(lán)圖和艱巨任務(wù)。作為社會主義民主政治的根本保障，加強和推進(jìn)程序化建設(shè)，具有特別重要的意義。

程序問題研究在我國既是一個薄弱環(huán)節(jié)，又有相當(dāng)?shù)碾y度。難度之一是我國長期以來缺乏精細(xì)化的政治思維，政治往往與大規(guī)模的群眾動員聯(lián)系在一起，政治思維也是粗線條的。難度之二是中國特色社會主義的政治文明建設(shè)還處于初級階段，還未提供充分的實踐基礎(chǔ)。而政治程序的設(shè)置則需要精細(xì)化思維和相當(dāng)?shù)膶嵺`基礎(chǔ)，才能保證研究成果的科學(xué)性和有效性。沒有程序的正義，就無法保證結(jié)果的正義和科學(xué)。目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，社會轉(zhuǎn)型不僅是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，還包括政治領(lǐng)域和社會領(lǐng)域的制度轉(zhuǎn)型。而制度轉(zhuǎn)型是其他領(lǐng)域成功轉(zhuǎn)型的基本保證。人民民主是社會主義的生命。政治體制改革作為我國全面改革的重要組成部分，必須隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)。深化政治體制改革，必須堅持正確政治方向，以保證人民當(dāng)家作主為根本，以增強黨和國家活力、調(diào)動人民積極性為目標(biāo)。只有這樣，我們才能不斷擴大社會主義民主，建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展社會主義制度文明，實現(xiàn)社會主義民主政治的程序化，為黨和國家長治久安提供制度性保障。對社會主義民主政治的程序化進(jìn)行研究是我國民主政治建設(shè)中一項迫切的任務(wù)，對于我國民主化進(jìn)程、政治體制改革、國家的長治久安、保障人民群眾的基本權(quán)益都有著重大的推動和保障意義。

第一，程序化建設(shè)有利于完善社會主義民主政治。民主政治包括兩個方面的內(nèi)容：一是國家形態(tài)的民主，即民主的國體和政體，這是民主政治的基本內(nèi)容，是確立民主政治性質(zhì)以及在既定民主政治背景下，保證民主政治良性運行的前提；二是非國家形態(tài)的民主，即保證國家形態(tài)民主得以實現(xiàn)的具體機構(gòu)、組織和行為規(guī)范。前者是實體民主，后者是程序民主，它們是民主政治的兩個方面。實質(zhì)民主強調(diào)的是民主的目標(biāo)、內(nèi)容、主體與價值；程序民主強調(diào)的是民主的規(guī)則、機制與程序。實體民主體現(xiàn)的是價值理性的訴求，而程序民主體現(xiàn)的是工具理性的訴求。實體民主是程序民主的基礎(chǔ)，而程序民主則是實體民主的保障。因此，可以說，民主制度的程序化是現(xiàn)代社會政治發(fā)展的客觀要求，也是現(xiàn)代民主的一個基本特征。社會主義政治文明的核心在于人民當(dāng)家做主，使人民真正參與到國家的管理中來，使構(gòu)成社會的絕大多數(shù)人的意志上升為國家意志。而這種體現(xiàn)通過人人直接參與不具備現(xiàn)實可能性，因此，保障人民的選舉權(quán)、知情(信息公開)權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)，通過一定程序使人民群眾參與到公共事務(wù)的管理和決策，對于民主政治建設(shè)至關(guān)重要。而公民權(quán)利的保障，多數(shù)人的意志要上升為國家意志必須要通過法定程序，才能得到表現(xiàn)和承認(rèn)；如果決策和選擇出現(xiàn)錯誤，也只能通過預(yù)定的程序加以糾正。

第二，程序化建設(shè)是規(guī)范民主制度、保障公民權(quán)利的客觀要求。民主的本質(zhì)就是人民當(dāng)家作主，我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！薄叭嗣褚勒辗梢?guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！苯▏詠?，尤其是改革開放30多年來，我國民主政治建設(shè)取得的進(jìn)步有目共睹。但是我國的民主政治建設(shè)更注重實體民主建設(shè)，而對程序民主建設(shè)重視不夠。這就造成我國的實體民主在實際執(zhí)行中，一定程度上與人民意志存在偏差。比如在信息公開和公民知情權(quán)方面，由于公民缺少對公務(wù)員的信息知情，缺少對公共事務(wù)的知情，公民無法對公共事務(wù)作出恰當(dāng)準(zhǔn)確的判斷，無法對公務(wù)人員及政策制定和執(zhí)行作出積極有效的監(jiān)督。政府作為獨立于公民社會的社會實體，本應(yīng)該負(fù)有對公民公開政府信息的義務(wù)，但是，在目前的體制下，公民對自己的知情權(quán)沒有有效的實現(xiàn)渠道。加強政府行為的程序化建設(shè)，可以保證政府信息公開暢通便捷，使公民的知情權(quán)得到保障。

第三，程序化建設(shè)有利于降低決策成本、提高管理效益。設(shè)置程序的目的，一方面是要保證民主政治的科學(xué)性，另一方面就是要降低民主管理過程的損耗，提高管理效率。程序的設(shè)置是為了保證系統(tǒng)科學(xué)高效的運轉(zhuǎn)，排除一切人為因素的非法干擾，能給人們提供一種快捷、便利、低投入、高產(chǎn)出的運行模式。加強程序化建設(shè)，可以促進(jìn)和保障政府的“透明、高效、廉潔”。而只有在這個前提下，才能真正實現(xiàn)權(quán)力在公眾監(jiān)督下運行，法律規(guī)范約束政府行為，才能防止公務(wù)人員的懶政、不作為和腐敗。因此，可以說行政行為程序化是保證行政科學(xué)高效的重要條件。

第四，程序規(guī)范方能保證民主政治過程科學(xué)。多數(shù)人的意志要通過程序才能表現(xiàn)和承認(rèn)，民主是在自由平等的基礎(chǔ)上，按照多數(shù)人的意志依照一定的規(guī)則進(jìn)行決定的制度。人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)要求，但人民當(dāng)家作主不可能完全按照人民中的每一個人的意志來管理國家和社會事務(wù)，只能按照人民中多數(shù)人的意志對國家和社會生活中的重大事項進(jìn)行決定。任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。公民在當(dāng)家作主的過程中，也必須是“有序的政治參與”，而不是隨心所欲，更不是無政府主義。民主的重要特征就是按程序辦事。多數(shù)人的意志要通過程序才能表現(xiàn)和承認(rèn)。如果多數(shù)人的決策和選擇出現(xiàn)錯誤，也只能通過一定的程序加以改正。所以，程序化是我國民主政治建設(shè)的題中應(yīng)有之義。

由于程序的不科學(xué)或人們不按科學(xué)的程序去辦事而帶來損失和造成不好影響的事在我們的政治、經(jīng)濟、文化生活中時有發(fā)生。而且，如果程序設(shè)計得不科學(xué)，越是參與性強、透明度高，其造成的不良影響面就越廣；如果程序安排得不科學(xué)，越是動用了法制的力量，越有強制性的害處，因為不科學(xué)行為可以在法制的保護下大搖大擺地引人們?nèi)肫缤尽?/p>

四、加快推進(jìn)程序化建設(shè)的現(xiàn)實路徑

加快推進(jìn)程序化建設(shè)，是黨的十八大報告提出的新任務(wù)。為達(dá)此目的，我們需要做好以下幾方面工作。

(一)堅持科學(xué)性，加快推進(jìn)程序化建設(shè)

所謂程序的科學(xué)性，就是要求程序的設(shè)置符合客觀實際的規(guī)律性，人們按此辦理能夠以最小的投入獲得最大的收益。為保證程序設(shè)置的科學(xué)性，需要把握好兩個前提：

其一，要把握好程序制定的價值前提。所謂價值前提，說的是該項程序設(shè)定的目的、目標(biāo)和意義是什么，它是否符合我們當(dāng)前的情況。程序是為決策和其他一切工作服務(wù)的，設(shè)計者只有明白了該項工作的意義和這項程序設(shè)置的作用，才可能設(shè)計出符合要求的程序來。

其二，要把握好程序制定的事實前提。所謂事實前提，說的是制定該項程序需要的科學(xué)手段。不同的程序需要有不同的手段，不同的手段需要有不同的科學(xué)知識。設(shè)計者只有具備了一定的科學(xué)素養(yǎng)，又懂得如何運用這些知識去設(shè)計程序，這樣的程序才符合實際的要求。

(二)堅持公開性，加快推進(jìn)程序化建設(shè)

所謂程序的公開性，說的是系統(tǒng)的決策者要將程序制定過程的情況向公眾開放，公眾有權(quán)和方便了解程序是如何制定的。程序公開與民主正義是緊密聯(lián)系在一起的，正如英國一句古老的諺語所說：“正義不但要被伸張，而且必須眼見著被伸張?！边@也像列寧所言：“沒有公開性而談民主是很可笑的?！盵9]P347“公開、公平、公正”是人們孜孜以求的民主權(quán)利，公民有權(quán)了解一切他們應(yīng)該知道和希望知道的活動程序。而“公開”，則是人們實現(xiàn)民主權(quán)利的首要前提。人們不僅要求公開結(jié)果，而且要求公開過程，即對實現(xiàn)結(jié)果的每個程序都需要有所了解。

程序公開是維護政府和組織的形象，維護社會穩(wěn)定的重要保障。政府在領(lǐng)導(dǎo)人民的建設(shè)進(jìn)程中，有許多不確定的因素會影響政府的形象。一個良好的政府形象對于凝聚人心，調(diào)動民眾的積極性是大有好處的。特別是對突發(fā)事件、危急事件的程序公開，既是一個成熟政府的有力表現(xiàn)，同時也有利于樹立和維護政府的良好形象。

程序的公開，要求一切程序的制定和實施必須接受社會和公民的監(jiān)督。我們一切決策或活動程序的設(shè)立，都是為了使其更加科學(xué)有效。而程序公開了，大家知道了，就可以從不同的方面對其程序的正誤和優(yōu)劣提出建議或意見。這對于改進(jìn)和完善決策或活動是大有好處的。

程序的公開是宣傳大政方針、普及科學(xué)文化知識和體驗到法制正義和崇高的有效途徑。程序的設(shè)置，本身就是一個科學(xué)的過程——它反映了決策者和組織者的思想和思路，它以一些必須的方針政策和科學(xué)文化知識為基礎(chǔ)。實施程序公開性，實際上就是將黨和政府及決策者、組織者的方針政策告訴了大家，使大眾明白這個決策是如何作出來的，它的政策依據(jù)是什么；同時，程序公開也是對參與者一種法制教育。它可以幫助人們在參與中體驗到個人必須服從法律程序的要求，體驗到法律在伸張正義中的公平、公正的崇高意義。這種意義可以引伸到我們的其他工作和活動中。

(三)堅持合法性，加快推進(jìn)程序化建設(shè)

所謂程序的合法性，說的是一切程序的設(shè)置都要符合和遵守國家的根本大法和有關(guān)法律，這些程序包括立法程序、執(zhí)法程序和守法程序，同時，程序的運行也需要法律的保證。

程序的合法性可以最大程度地維護人的尊嚴(yán)、保障人的人格與自由權(quán)利。所以，法律界有人打比方說，實體錯誤只是把一個東西稱錯了，而程序錯誤則是把稱桿上的定盤星定錯了，稱什么東西都不準(zhǔn)。

在程序的制定和實施中，要把握好以下幾點：

其一，有法可依，先立法后行動。我們的社會是一個逐漸步入法制的社會，不論是哪級政府和組織，即使是做對人民大眾有利的事，也必須依法行事。如果還沒有相關(guān)的法律，就要先制定再行動，逐步使我們的一切工作都做到有法可依，程序的制定也應(yīng)如此。正是這樣，十八屆四中全會《決定》提出：“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。”

其二，一切可用法律都要為大眾所知曉。改革開放以來，我們國家制定了不少的法律和法規(guī)，但是，在不少地方和工作中還存在著有法不依的情況。為什么呢，就是有關(guān)法律雖然已經(jīng)制定，但還不為大眾所知曉。所以，必須加強對已有法律和法規(guī)的宣傳普及教育工作，包括對廣大公民和領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、管理部門人員的教育，使大家都能知曉法規(guī)，按法規(guī)辦事。只有這樣，我們制定和實施程序時，才能保證它的合法性。

第三，違法必究，監(jiān)督落實。從人治到法治是一個長期的過程。在這個過程中，既包括對依法辦事者的肯定和鼓勵，也包括對有法不依和褻瀆法律者的批評和懲處。獎勵和懲罰是一個社會進(jìn)行科學(xué)管理的有效杠桿，我們的社會只有對那些違法者實施嚴(yán)格的紀(jì)律，才可能保證大多數(shù)的利益不受侵犯。在這個過程中，要充分發(fā)揮組織監(jiān)督、民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，特別是對領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和權(quán)力部門的監(jiān)督。不僅要求監(jiān)督運動的結(jié)果，而且要求監(jiān)督運動的過程，只有運動程序是科學(xué)的，才有可能保證其結(jié)果是有效的。

政治文明的制度化、規(guī)范化、程序化相互依存、相互作用，它要求黨和政府的每一項工作都應(yīng)該在科學(xué)、公開、合法的政治程序運行。程序化的實現(xiàn)是一個長期的系統(tǒng)工程，需要在經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的總體布局中，不斷提高組織管理者的素質(zhì)和水平。同時，為了保證社會組織運動的程序化，還必須保證和加強對程序設(shè)置的監(jiān)督，這種監(jiān)督可根據(jù)不同的對象和不同的需要采用黨紀(jì)檢查、法律監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等多種形式。

程序是人制定和執(zhí)行的，如果人的素質(zhì)本身不高，就不可能制定出好的運動程序，即使有了好的程序，也會在實踐中扭曲變形。所以，對于程序的設(shè)計，我們必須高度重視，因為它是我們一切工作和決策的基礎(chǔ)和前提；同時，我們也不能把一切都寄希望于程序，好像有了程序就有了一切。正如制度不是萬能的一樣，程序也不是萬能的。

[1]萬里.在全國軟科學(xué)研究工作座談會上的講話[N].人民日報，1986-08-15.

[2]林青華，丘仕俊編譯.國外新概念詞典[Z].廣州：花城出版社，1992.

[3]辭海[Z].上海：上海辭書出版社，1980.

[4]張慶福，馮軍.現(xiàn)代行政程序在法治行政中的作用[EB/OL].中國法學(xué)網(wǎng)，http：//www.iolaw.org.cn.

[5]楊玉輝.關(guān)于程序的理論探討[J].科學(xué)技術(shù)與辯證法，2002(5).

[6]趙振宇.程序的監(jiān)督與監(jiān)督的程序[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

[7]習(xí)近平.在哲學(xué)社會科學(xué)工作座談會上的講話[N].人民日報，2016-05-19.

[8]馬克思恩格斯全集：第40卷[M].北京：人民出版社，1982.

[9]列寧全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1972.

(責(zé)任編輯：朱文鴻)

Routinization：the Key Link for Developing Socialist Democratic Politics

ZHAO Zhen-yu

(CenterforStudiesinJournalismReview，HuazhongUniversityofScience&Technology，Wuhan，Hubei430074，China)

Routine is an indispensable important process and objective adjusting the relations between people and people，people and society，people and nature，nature and society，and so on.Routinization is an important guarantee for socialist democratic politics and an objective requirement for normalizing democratic institutions and protecting civil rights，helpful for reducing the costs of decision making and improving the benefits of management.Without normalized routines，scientific processes of democratic politics could not be assured.During the process of developing socialist democratic politics，the requirements of scientific，open and legal procedure must be persisted and the development of routinization be accelerated.

socialist democratic politics；routinization；actualization path

2017-02-16

趙振宇(1956—)，男，遼寧瓦房店人，華中科技大學(xué)新聞評論研究中心主任、二級教授、博士生導(dǎo)師，享受國務(wù)院特殊津貼專家，中央馬克思主義理論研究與建設(shè)工程首席專家，研究方向為新聞傳播學(xué)與程序理論。

本文系國家社會科學(xué)基金重點項目“應(yīng)對突發(fā)事件輿論引導(dǎo)系統(tǒng)構(gòu)建研究”(項目編號：11AXW006)、武漢市軟科學(xué)研究計劃(項目編號：201604036010173)和中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(項目編號：2015AD018)研究成果。

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1674-0599(2017)02-0005-08