非法采砂問題司法規(guī)制路徑初探
——以湖北段長(zhǎng)江河道非法采砂為視角

●尹曄斌萬(wàn)鵬吉/文

非法采砂問題司法規(guī)制路徑初探
——以湖北段長(zhǎng)江河道非法采砂為視角

●尹曄斌*萬(wàn)鵬吉**/文

依法規(guī)制長(zhǎng)江河道非法采砂，切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，既需要檢察機(jī)關(guān)多措并舉，運(yùn)用司法手段打好“組合拳”，也需要檢察機(jī)關(guān)與其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一道，斬?cái)喾欠ú缮吧舷掠蔚睦骀?。只有協(xié)調(diào)各方行動(dòng)、形成工作合力，逐步完善社會(huì)治理體系，才能增強(qiáng)治理非法采砂問題的針對(duì)性和實(shí)效性。

非法采砂 公共利益 路徑

十八大以來，習(xí)近平總書記多次對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出重要指示，在不同場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)“綠水青山就是金山銀山”。特別是在推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上，習(xí)近平總書記指出，“要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)?！比欢聦?shí)上，長(zhǎng)江河道管理不僅任務(wù)繁重、情況復(fù)雜，而且非法采砂問題屢禁不絕，嚴(yán)重危及防洪安全、通航安全和水生態(tài)安全，并且已成為引發(fā)各種社會(huì)治安案件、危害社會(huì)秩序的主要因素之一。貫徹落實(shí)好中央決策部署，為生態(tài)文明建設(shè)提供有力的司法保護(hù)，成為當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)面臨的一項(xiàng)重大課題。

一、立足檢察職能，依法打擊非法采砂違法犯罪行為

（一）嚴(yán)厲打擊非法采砂犯罪行為

2016年12月1日起實(shí)施的 “兩高”《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了非法采砂者的刑事責(zé)任，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)河砂資源的刑法保護(hù)。因此，檢察機(jī)關(guān)要立足工作職能,以依法打擊長(zhǎng)江河道非法采砂等犯罪行為為抓手，著力強(qiáng)化長(zhǎng)江河道生態(tài)環(huán)境的司法保護(hù)。重點(diǎn)打擊長(zhǎng)江河道非法采砂、非法排放等嚴(yán)重破壞水資源、礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境的刑事犯罪,堅(jiān)決查處人民群眾反映強(qiáng)烈、損害后果嚴(yán)重、社會(huì)影響惡劣的危害水資源、砂石資源和生態(tài)環(huán)境的瀆職犯罪,深入查辦水污染和生態(tài)破壞背后隱藏的權(quán)錢交易等貪污賄賂犯罪,為長(zhǎng)江生態(tài)功能區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)江河道生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程、環(huán)境污染防治等提供司法保障。

（二）積極探索長(zhǎng)江岸線環(huán)境公益訴訟

檢察權(quán)作為國(guó)家權(quán)力之一，其存在的重要目的是為了維護(hù)人民的利益即社會(huì)公共利益。特別是新修訂的民事訴訟法和行政訴訟法，明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，賦予了檢察機(jī)關(guān)依法維護(hù)公共利益的重要職責(zé)。為此，要進(jìn)一步落實(shí)公益訴訟改革措施,切實(shí)加強(qiáng)對(duì)涉及綠色發(fā)展的民事、行政訴訟的監(jiān)督力度,對(duì)非法生產(chǎn)采砂船舶、非法改裝采砂設(shè)備、污染長(zhǎng)江河道、破壞砂石資源等行為,督促相關(guān)職能部門及時(shí)履職或起訴。同時(shí)要充分運(yùn)用好訴前程序，緊密跟蹤檢察建議的落實(shí)情況。對(duì)符合條件的案件依法提起行政公益訴訟;對(duì)于因環(huán)境污染造成不特定多數(shù)人的人身、財(cái)產(chǎn)損害案件,支持相關(guān)當(dāng)事人起訴,符合公益訴訟案件的及時(shí)依法提起公益訴訟。

（三）建立非法采砂案件聽證制度

采砂暴利是非法造船猖獗的根本原因。由暴利驅(qū)動(dòng)到無序采砂，繼而導(dǎo)致非法造船現(xiàn)象屢禁不止，事實(shí)上已經(jīng)形成了一個(gè)暴利鏈條。從大部分采砂案件來看，非法采砂主要責(zé)任人多為船舶所有人。令執(zhí)法部門更為棘手的是，由于非法所造船舶造價(jià)不菲，往往由附近村民集體融資參與，有的甚至全村數(shù)百上千人共同參與，打擊非法造船、非法采砂面臨“法難責(zé)眾”的尷尬。因此，對(duì)這類案件處理程序上，建議建立逮捕聽證制度、不訴處理聽證制度或公益訴訟聽證制度，進(jìn)一步加強(qiáng)非法采砂案件的釋法說理機(jī)制。這一制度設(shè)計(jì)不僅有利于推進(jìn)陽(yáng)光司法、提升檢察機(jī)關(guān)司法公信力，而且有利于取得良好的執(zhí)法辦案效果。

二、規(guī)范行政執(zhí)法，依法完善非法采砂行為治理體系

（一）推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)監(jiān)督工作

加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)是檢察機(jī)關(guān)講政治、顧大局的重要體現(xiàn)，也是檢察機(jī)關(guān)保民生、敢擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾ナ?。因此，檢察機(jī)關(guān)要切實(shí)增強(qiáng)抓好專項(xiàng)工作的責(zé)任感和緊迫感，深入推進(jìn)“保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)綠色發(fā)展”專項(xiàng)法律監(jiān)督工作，切實(shí)加強(qiáng)與工商、海事、水利、長(zhǎng)航公安、環(huán)保等部門的溝通合作，通過完善聯(lián)席會(huì)議、案件會(huì)商、工作通報(bào)等機(jī)制，形成打擊非法造船、非法采砂、非法碼頭的工作合力，及時(shí)妥善解決生態(tài)環(huán)境類犯罪案件取證難、鑒定難、認(rèn)定難等實(shí)務(wù)難題，確保取得遏制非法采砂違法犯罪行為的實(shí)際成效。

（二）扎實(shí)推進(jìn)“兩法銜接”機(jī)制建設(shè)

以湖北省黃石市為例，在湖北省人民檢察院和黃石市市委的安排部署下,黃石市人民檢察院借助黃石市電子政務(wù)網(wǎng),已經(jīng)建成市縣兩級(jí)的兩法銜接信息共享平臺(tái)，初步實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法與刑事司法之間的信息共享和工作銜接。今后，檢察機(jī)關(guān)要以打擊生態(tài)環(huán)境犯罪特別是非法采砂犯罪行為為抓手，進(jìn)一步完善信息共享平臺(tái)機(jī)制。首先，擴(kuò)大信息共享范圍。對(duì)于水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)辦理的使用普通程序、聽證程序做出的行政處罰案件應(yīng)當(dāng)錄入信息共享平臺(tái)，努力實(shí)現(xiàn)兩法銜接平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)與水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)的無縫對(duì)接。其次，完善案件移送機(jī)制。移送案件的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)?shù)陀趥刹闄C(jī)關(guān)的立案標(biāo)準(zhǔn)，只需有證據(jù)證明違法事實(shí)涉嫌構(gòu)成犯罪即可。此外，移送的時(shí)間節(jié)點(diǎn)應(yīng)在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)違法行為明顯涉嫌犯罪的立即向公安機(jī)關(guān)移送。通過完善案件移送機(jī)制，切實(shí)解決行政執(zhí)法“以罰代刑”、打擊不力等突出問題，進(jìn)一步促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提升嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法的能力和水平。

（三）充分發(fā)揮檢察建議作用

對(duì)于非法采砂違法犯罪案件，既需要公安、司法機(jī)關(guān)通過嚴(yán)厲打擊來治標(biāo)，更要注重運(yùn)用檢察建議來促進(jìn)采砂問題的全面治理，達(dá)到治本的目的。為此，檢察機(jī)關(guān)需要結(jié)合辦理的典型刑事案件，及時(shí)向當(dāng)?shù)攸h委、政府和相關(guān)部門提出建章立制、堵塞漏洞的建議，進(jìn)而推動(dòng)生態(tài)環(huán)境問題得到源頭治理。進(jìn)一步完善采砂規(guī)劃制度。在維護(hù)河勢(shì)穩(wěn)定和保障防洪、通航、供水、水生態(tài)環(huán)境等安全的前提下，科學(xué)制定采砂規(guī)劃，合理確定可采區(qū)的控制開采高程，完善規(guī)劃采砂控制量，在長(zhǎng)江可供開采利用砂石大幅度減少情況下，進(jìn)一步助推河砂供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為有效消除非法采砂行為、提升綠色發(fā)展品質(zhì)提供司法助力。進(jìn)一步健全河長(zhǎng)負(fù)責(zé)制度。2016年12月，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，要求到2018年底前全面建立河長(zhǎng)制。各級(jí)河長(zhǎng)由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任，從而將江河湖泊管理工作納入一把手工程，將原來多頭管水的“部門負(fù)責(zé)”向“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)、部門共治”邁進(jìn)。進(jìn)一步打擊非法采砂利益鏈。當(dāng)前，非法采砂已經(jīng)逐步發(fā)展為不法分子抱團(tuán)結(jié)伙、相互協(xié)作的有組織違法活動(dòng)，形成了集采、運(yùn)、銷一條龍的分工合作模式。因此，應(yīng)進(jìn)一步明確執(zhí)法主體和工作職責(zé)，加強(qiáng)執(zhí)法合作，建立相應(yīng)的工作機(jī)制和信息交流機(jī)制，從非法采砂船舶的生產(chǎn)、作業(yè)、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)特別是對(duì)非法造船環(huán)節(jié)加大打擊力度，從根本上切斷無序采砂的“源頭”和暴利鏈條，構(gòu)建全方位打擊河道非法采砂的法律制裁機(jī)制。

三、突出辦案效果，穩(wěn)步提升生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)水平

（一）慎重把握法律政策界限

生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題法律性政策性較強(qiáng)，涉及面廣，成因復(fù)雜。因此，檢察機(jī)關(guān)在辦理非法采砂涉嫌犯罪案件的過程中，既要堅(jiān)持依法辦案，同時(shí)要注意聽取水利部門、環(huán)保行業(yè)主管部門的專業(yè)意見，爭(zhēng)取做到定性準(zhǔn)確、公正辦理。同時(shí)，要貫徹落實(shí)好寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，嚴(yán)格把握法律和政策的界限，既要始終保持對(duì)非法采砂等破壞水資源、礦產(chǎn)資源犯罪案件的高壓態(tài)勢(shì)，又要在具體辦案中綜合考慮犯罪情節(jié)、社會(huì)危害程度和主觀惡性等，努力以最小的代價(jià)取得最佳的辦案效果。

（二）加強(qiáng)法治宣傳的平臺(tái)建設(shè)

檢察機(jī)關(guān)宣傳平臺(tái)不僅是發(fā)現(xiàn)違法犯罪線索、助力法律監(jiān)督的有效途徑，也是檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)法治宣傳、營(yíng)造良好法治氛圍的重要抓手。首先，要貫徹落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法、誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制要求，著力營(yíng)造依法懲治生態(tài)環(huán)境犯罪的良好氛圍。其次，進(jìn)一步創(chuàng)新宣傳方式。在充分運(yùn)用“鄂檢網(wǎng)陣”、“兩微一端”等宣傳平臺(tái)的基礎(chǔ)上，積極結(jié)合普法宣傳、組織專訪、召開新聞發(fā)布會(huì)等多種形式和渠道，廣泛宣傳我省檢察機(jī)關(guān)服務(wù)和保障生態(tài)文明建設(shè)的舉措和成效，進(jìn)一步提升社會(huì)公眾的環(huán)保法治意識(shí)。此外，注意把握宣傳時(shí)機(jī)和分寸，及時(shí)搶占輿情高地，正確引導(dǎo)社會(huì)輿論，避免因處置不當(dāng)而引發(fā)炒作事件。

（三）探索多元化生態(tài)修復(fù)機(jī)制

懲治環(huán)境領(lǐng)域違法犯罪行為，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，不僅要充分發(fā)揮好懲治、預(yù)防、監(jiān)督職能作用，也要切實(shí)發(fā)揮好教育和保護(hù)等職能作用，在加大打擊力度的同時(shí)，抓好生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作。因此，檢察機(jī)關(guān)要進(jìn)一步突破就案辦案的傳統(tǒng)觀念，全面推進(jìn)恢復(fù)性司法理念。對(duì)于行為人主動(dòng)采取補(bǔ)救措施，消除污染、積極賠償、防止損失擴(kuò)大的，依法從寬處理，以促進(jìn)受損生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)有效的修復(fù)和補(bǔ)償。積極探索對(duì)水體、土壤、環(huán)境污染等案件的多元化生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償方法，切實(shí)將違法犯罪對(duì)資源破壞和環(huán)境污染的損害降到最低。

四、完善檢務(wù)協(xié)作，依法保障長(zhǎng)江中游生態(tài)文明建設(shè)

（一）深入推進(jìn)合作平臺(tái)建設(shè)

建立健全區(qū)域間的檢務(wù)合作機(jī)制，不僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)檢察工作提出的新要求，也是檢察一體化原則的內(nèi)在要求和發(fā)展規(guī)律，檢察一體化機(jī)制不僅要求檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部“上下統(tǒng)一、內(nèi)部整合”，而且還要實(shí)現(xiàn)外部的“橫向協(xié)作、總體統(tǒng)籌”。特別是在非法采砂流動(dòng)性很強(qiáng)、非法船舶跨區(qū)域作業(yè)的環(huán)境下，懲治非法采砂涉嫌違法犯罪行為，更需要長(zhǎng)江沿岸檢察機(jī)關(guān)在堅(jiān)持檢察一體的基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)一性、整體性和協(xié)調(diào)性的特性要求，深入推進(jìn)沿江城市檢察機(jī)關(guān)檢務(wù)合作平臺(tái)建設(shè)，進(jìn)一步提升檢務(wù)合作的深度和廣度，切實(shí)服務(wù)好長(zhǎng)江中游經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)。其一，建議建立長(zhǎng)江中游城市群檢察長(zhǎng)論壇，將沿江檢察機(jī)關(guān)服務(wù)長(zhǎng)江中游城市群建設(shè)工作納入一把手工程，特別是納入沿江檢察機(jī)關(guān)市級(jí)檢察長(zhǎng)工作職責(zé)，以檢察長(zhǎng)論壇的形式確保將檢務(wù)合作推向深入。其二，建立長(zhǎng)江中游城市群檢察機(jī)關(guān)專題研討會(huì)。通過專題研討的針對(duì)性和實(shí)效性，進(jìn)一步推動(dòng)專項(xiàng)法律監(jiān)督工作深入開展。其三，建立信息共享平臺(tái)，為沿江檢察機(jī)關(guān)提供信息交流平臺(tái)、數(shù)據(jù)共享平臺(tái)、案件線索平臺(tái)，通過大數(shù)據(jù)應(yīng)用提升檢察機(jī)關(guān)區(qū)域合作的深度，進(jìn)一步共同服務(wù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的快速發(fā)展。

（二）深化執(zhí)法辦案合作機(jī)制

在辦理案件中加強(qiáng)協(xié)作配合，既是落實(shí)“檢察一體化”的要求，又是落實(shí)“強(qiáng)化法律監(jiān)督、維護(hù)公平正義”主題的具體舉措。生態(tài)環(huán)境犯罪案件往往具有發(fā)現(xiàn)難、取證難、定性難等問題，特別是非法采砂違法犯罪行為，非法采砂者大多跨區(qū)域作業(yè)、流動(dòng)性作業(yè)，加大了調(diào)查取證的難度。因此，應(yīng)當(dāng)建立健全沿江檢察機(jī)關(guān)檢務(wù)合作機(jī)制。完善調(diào)查取證合作機(jī)制。對(duì)其他檢察機(jī)關(guān)在本轄區(qū)內(nèi)的調(diào)查取證建立專門聯(lián)系渠道，全力配合辦案單位,對(duì)先期獲取的證據(jù)必須采取妥善的保全措施，保障合作單位異地調(diào)查取證順利進(jìn)行。完善跨區(qū)域執(zhí)行凍結(jié)、劃撥機(jī)制，通過制度化構(gòu)建,對(duì)跨區(qū)域查詢、凍結(jié)、劃撥銀行賬戶進(jìn)行規(guī)范。構(gòu)建案件移送機(jī)制,對(duì)于跨區(qū)域的刑事案件移送,包括案件線索的移送以及異地檢察機(jī)關(guān)先行偵查后的案件移送方面,通過相應(yīng)制度加以限定,以保證案件移送及時(shí)、移送材料全面準(zhǔn)確。

（三）統(tǒng)一執(zhí)法辦案尺度

緊緊圍繞“十三五”規(guī)劃確定的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施,在貫徹落實(shí)服務(wù)長(zhǎng)江中游城市群建設(shè)工作聯(lián)席會(huì)會(huì)議部署，健全辦案協(xié)作、業(yè)務(wù)交流、信息共享等制度的基礎(chǔ)上,主動(dòng)對(duì)接長(zhǎng)江沿岸檢察機(jī)關(guān)，統(tǒng)一執(zhí)法尺度、辦案標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)程序。首先，要把修復(fù)生態(tài)作為執(zhí)法辦案重要內(nèi)容，支持專業(yè)化的生態(tài)修復(fù)基地建設(shè)。其次，要把修復(fù)生態(tài)作為案件當(dāng)事人認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的具體評(píng)估措施，這不僅有利于更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境,也有利于這項(xiàng)司法改革試點(diǎn)取得新的突破。通過統(tǒng)一執(zhí)法辦案尺度，共同服務(wù)和保障重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、共同促進(jìn)平等保護(hù)，為推進(jìn)長(zhǎng)江中游城市建設(shè)提供有力司法保障。

*湖北省黃石市人民檢察院檢察長(zhǎng)［435000］

**湖北省黃石市人民檢察院干部［435000］