供給側結構性改革背景下的基層檢察業(yè)務進路
——來自宜都市人民檢察院的實踐

●鄭 斌/文

供給側結構性改革背景下的基層檢察業(yè)務進路
——來自宜都市人民檢察院的實踐

●鄭 斌*/文

供給側結構性改革作為一種思維導向，不僅僅著眼于經濟新常態(tài)，更是一種全局性的指導理念。就檢察機關來說，這種理念同樣可以用于指導檢察工作的開展，改善檢察權的運行和配置，通過諸如遴選員額制檢察官、提升檢察信息化、強化對不同所有制經濟的保護等一系列舉措來延伸、擴充、優(yōu)化檢察職能的發(fā)揮，提高優(yōu)質司法資源的供給能力，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

供給側結構性改革 檢察資源供給模式 員額制檢察官 檢察信息化

從2015年中央財經領導小組第十一次會議習近平總書記首提“著力加強供給側結構性改革”，到今年中央政治局第三十次集體學習時總書記將這項改革形容為“十三五”時期的一個發(fā)展戰(zhàn)略重點，是“衣領子”“牛鼻子”?？梢哉f，“供給側結構性改革”業(yè)已成為社會各領域的高頻詞匯，習總書記繪就的中國供給側結構性改革“路線圖”日漸清晰。習總書記提出的供給側改革不單單是針對國家經濟新常態(tài)而言的，而是事關全局的一種改革思維、改革導向。全面深化改革是經濟、政治、社會、文化、生態(tài)五位一體的改革，為供給側結構性改革提供有效的制度供給還應當著眼于經濟體系以外其他方面的制度供給。就檢察機關來說，筆者認為檢察權的運行和配置本身就是司法資源的供給端，檢察機關應該充分運用、借鑒供給側結構性改革的新思維、新理念來推進完善檢察工作，這既能更好的保障檢察機關發(fā)揮檢察職能，也對正在推進的司法責任制改革有不少助益。

一、傳統(tǒng)思維下的檢察資源供給模式難以為繼

長期以來，受慣性思維影響，解決檢察資源供給不足與人民對司法需求不斷上升之間的矛盾，主要從“供給量”層面著手。即要么采取“做加法”的方式，簡單、粗放地依賴于加大司法資源供給的方式，要么采用“瘦身式”，對輕微案件采取簡化流程、速裁等機制。但司法實踐證明，不論是單純的“做加法”還是采取“瘦身式”都是難以為繼的，其效果也并不明顯。

其一，“做加法”式的無限增加司法資源供給的模式本身就是不符合司法規(guī)律的，更是與司法資源自身的有限性形成尖銳的矛盾。在經濟、社會高速發(fā)展以及民眾法治意識高漲的背景下，司法機關當下面臨著比之前更為緊迫的“案多人少”的難題，并且這種壓力的傳導性也將會一直持續(xù)下去。毋庸置疑，這將是考慮轉變司法資源供給模式的最大現實、最大邏輯前提。即在這個現實前提之下，必須轉變單純的從“量”上來增減的思維，通過盤活存量、調整機構、激活內部、釋放活力等方式，提高檢察資源供給“質”。當然由于管理模式沒有適宜性的改進，司法機關內部存在著司法行政化、司法行政管理與司法辦案相混淆，責任不明等問題。這些問題是影響司法供給“優(yōu)質”性的重要因素，要破解這些負面因素，需要對司法供給側進行結構性改革。

其二，對于輕微案件采取簡化流程、小額速裁或者采取認罪認罰從寬制度等不能從根本上扭轉 “案多人少”的矛盾。比如，為了解決民事案件呈幾何級數增長的問題，新修訂的《民事訴訟法》中確立了小額速裁機制；為了緩解輕微刑事案件高位徘徊的矛盾，全國人大常委會授權最高人民法院、最高人民檢察院在京津滬等18個城市開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作。不可否認小額速裁、認罪認罰從寬制度確實對提高案件裁判效率、緩解辦案壓力有幫助，但這更多的是一種“技術層面”的考慮。由于風險社會的壓力，導致在社會管理、風險管控方面，越來越強調刑罰的打擊力度，出現刑法犯罪圈的擴大、輕微罪的入刑化等傾向，進而導致刑事程序越發(fā)不堪重負，“供需矛盾”更加突出，這種傾向非簡易程序可以有效應對的。

在當下，人民群眾對于司法需求日益多元化、精細化，出現了“量增質優(yōu)”的雙需求，這對檢察工作的開展提出了更高的要求。而司法的終極關懷在于服務人民、回應社會需求，這也是其使命所系?！白屓嗣袢罕娫诿恳粋€司法案件中都感受到公平正義”不僅僅是一種口號式的宣講，更是對司法資源供給的一種實實在在的要求。讓人民群眾真心滿意和信任司法，有必要借鑒經濟領域“供給側結構性改革”的思維理念，從單純的“供給量”層面轉到“供給側結構性”改革層面。最基本的思路就是遵循司法規(guī)律，以需求為導向、以管理體制為抓手，通過引入新思路、新方法、新技術，實現司法資源的機構、人才、管理、技術等要素的合理配置與整合，降低制度運行成本，不斷提高司法的供給質量和效益。

二、供給側結構性改革思維引領下的檢察工作突破

經濟學意義上的供給側結構性改革的核心在于調整經濟結構，使要素實現最優(yōu)配置，提升經濟增長的質量和數量。換言之，需求不足僅是表象，供需錯配才是實質，因而需要從供給端著手改革。同樣，如何化解檢察資源供給不足與人民對司法需求日益高漲之間的矛盾，也需要從供給端改革著手。

現實中，人民對法治的信仰，更多來自其親身感受的個案公正，而非立法、司法機構、執(zhí)法隊伍建設的宏大敘事或高樓大廈的莊嚴巍峨。對于檢察機關來說，其本身就是司法資源的“生產者”，要真正讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義就必須從自身出發(fā)，著眼于人民群眾的司法需求，整合、調配好內部資源與要素，“生產”出高品質的司法資源，甚至于“定制式”的司法資源，以滿足人民不斷增長的司法資源的需求。而如何從供給端層面著手增強檢察資源的供給呢？答案的核心就在于習近平總書記對政法工作提出的 “十六字方針”：防控風險、服務發(fā)展，破解難題、補齊短板。

一方面，檢察機關要在防范風險、服務發(fā)展方面著重發(fā)力。要加強風險防控，做好供給側結構性改革中應對復雜局面、破解難題的各項準備。其一，防范金融風險。金融乃經濟的血液，缺失規(guī)范有序、風險可控的金融運行，也必將有損實體經濟的發(fā)展。對此，檢察機關要要嚴厲打擊互聯(lián)網金融、民間借貸、非法集資等領域的犯罪行為，切實防范金融風險。其二，切實保護知識產權，服務科技創(chuàng)新。知識產權作為一個企業(yè)乃至國家提高核心競爭力的戰(zhàn)略資源，在當代凸現出前所未有的重要地位。檢察機關要立足自身職能，提高打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品犯罪的專業(yè)化水平，加大對反復侵權、惡意侵權等嚴重侵犯知識產權犯罪的打擊力度，構建尊重、保護知識產權的司法環(huán)境。其三，強化職務犯罪打擊查處力度。要著力打擊貪污、挪用、侵占、套騙供給側結構性改革專項補貼資金的犯罪行為，深入開展扶貧領域專項行動，確保中央、省、市各項惠民政策落到實處。要把執(zhí)法辦案與風險研判有機結合起來，透過各類犯罪特點規(guī)律分析研究社會治理和政策實施中存在的薄弱環(huán)節(jié)和制度漏洞，提出有價值有分量的對策建議，供黨委政府和相關經濟管理部門決策參考，拉長司法辦案的后續(xù)鏈條。

另一方面，檢察機關要苦練“內功”，補足短板，破解自身發(fā)展難題?！按蜩F還需自身硬”，檢察機關如果自身品質難以有效提升，何談司法資源的有效供給呢？法治建設已經成為中國改革進程中必不可缺的重要組成部分，法治已然成為社會、民眾的“必需品”。換言之，法治在當下中國的重要性，猶如空氣、水、糧食對于我們的重要性，這不是一個有冗余的多選題，而是一個必然的單選題。也就是說，空氣、水對于人的生物性存在是不可或缺，而法治對于人的社會性存在的意義同樣是不可缺失的。

英國政治學家E·伯克曾言，良好的秩序是一切的基礎。亞里士多德亦認為，法律就是秩序，有好的法律才有好的秩序。筆者認為，這兩位巨擘的話意在表達，秩序是奠基于法治（法律）之上的，如果缺失法治，我們的秩序難以為繼，進而公平正義也就成為妄談。正是基于此種考慮，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，并使“全面依法治國”成為“四個全面”戰(zhàn)略布局的重中之重，筆者認為這是契合了民眾的需求與呼聲的?？傊?，不論對于政府的依法行政，還是公民個人所要求的公平正義、化解矛盾，法治都是唯一性的，都是不可替代的“必需品”。

人類社會充滿了利益糾結與矛盾沖突，用什么方式化解這種矛盾沖突凸顯著文明的進步。何為沖突呢？在牛津大辭典的解釋是人們之間對不同觀點或信仰的不同意見。在人類共同體中，沖突是一種司空見慣的正?，F象，長期沒有沖突的關系根本不存在。凡是人們共同活動的領域，總會產生不同意見、不同需求和不同利益的碰撞。那如何處理沖突呢？按照“托馬斯—基爾曼”模型有五種選擇，即回避、退讓、競爭、妥協(xié)和合作。毫無疑問，為了達致一種雙贏的局面，我們會選擇“合作”，而“合作”就要有一定的規(guī)范、程序與法則，而法治則是實現這種程序與范式的最好選擇。換言之，通過法治可以實現矛盾的消解、沖突的調和，進而達致合作共贏。

既然如此，那么在法治供給側改革（或檢察資源的供給側改革）過程中，如何將法治打造為高效、公正的化解矛盾、消解利益沖突的途徑，將是難以回避的核心問題。在筆者看來，筑造解決矛盾、維護公正的“法治大道”，離不開司法體制的改革。換言之，司法領域的供給側結構性改革，其核心是滿足人民群眾日益增長的司法需求，優(yōu)化司法資源配置，提升正義供給的質量和效率，提高人民群眾對司法機關正義供給的信任度。其基本路徑是尊重司法規(guī)律，完善司法權力運行機制；根本目標是提高正義供給的水平，最大限度滿足人民群眾對公平正義的期待。

而檢察機關作為供給側結構性改革的重要參與者與推動者，其通過員額制改革，提升專業(yè)辦案力量，落實司法責任制；注重發(fā)揮和保護律師在司法過程中的作用；建立起檢察官遴選與懲戒機制，并在人事與財政上實現省級統(tǒng)管；開展公益訴訟；試點跨行政區(qū)劃檢察院改革；深化涉法涉訴信訪改革以及司法公開等，都是檢察供給側改革重要內容，也是檢察機關苦練內功、補足短板的重要舉措。最終也將有利于矛盾的化解、公正的維護，對司法權威的確立也是一種助益。

三、供給側結構性改革背景下的宜都院實踐

宜都市人民檢察院深知公正是法治的生命線，堅持立足檢察職能，以改革為抓手，以司法辦案為中心，積極推進司法責任制改革，落實人員分類管理制度，不斷增強優(yōu)質檢察資源的供給能力；堅持信息化建設的引領、示范作用，不斷提升檢察信息化建設水平；著力落實產權保護制度，為不同所有制經濟的發(fā)展提供有力的司法服務及保障。

（一）積極落實人員分類管理制度改革，有序產生員額制檢察官

公平正義是司法活動的首要價值追求和終極目標。司法是輸送正義的事業(yè)，積極主動改善正義供給是司法機關應有的責任擔當。提高司法機關的正義供給能力必須加大體制、機制創(chuàng)新力度，切實解決影響司法公正和正義供給的深層次矛盾和問題。湖北省作為中央確定的首批司法體制改革試點省份之一，通過積極穩(wěn)妥的推進司法體制改革，規(guī)范有序的產生員額制檢察官，落實司法責任制，大力擴充下沉一線辦案力量，激發(fā)員額制檢察官的主動性與能動性，提高司法要素資源的“流通”效率，著力解決“案多人少”以及優(yōu)質司法資源供給不足的困境。

就宜都市人民檢察院來說，按照湖北省人民檢察院、宜昌市人民檢察院的統(tǒng)一安排部署，通過自主報名、專業(yè)筆試、民主測評等一系列程序，產生了19位員額制檢察官，并在今年3月1日進行憲法宣誓。毫無疑問，這19位員額制檢察官是宜都市人民檢察院最寶貴的“資產”。而員額制檢察官的遴選產生，恰恰是本輪司法改革的重頭戲，通過層層程序的遴選，產生一批有能力、有水平、能辦案、會辦案的優(yōu)秀檢察官充實到辦案一線，提升辦案質量，這也是落實司法責任制，推動檢察隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設的重要一步。

客觀來說，“案多人少”的矛盾并非我國獨有，在西方發(fā)達國家也是存在這種矛盾的，只是這些發(fā)達國家借助于合理、科學的司法制度安排將這種矛盾給予了較大程度的消解。筆者認為，“案多人少”的矛盾從表象上看是案件數量的激增以及人員職數的不足之間的錯位，但本質上確是司法專業(yè)化、職業(yè)化與訴訟需求大眾化、多元化之間的對立。換言之，從司法職業(yè)化的屬性來說，司法是有其“專業(yè)槽”的，司法人員盡管在“量”上是少數的，但在“質”上確是無可爭議的精英團體。而從社會民眾來看，其司法需求確是大眾化的、多元化的，乃至于無所不包的，普通群眾會將司法視為其追求公平正義的“最后一根稻草”，這就導致司法必須承擔其專業(yè)屬性之外的過多東西，要求司法能無所不包、無所不能，要求通過司法解決一切紛爭或者利益沖突。

但實質上這對司法來說，是一種力不能及的奢望，更是一種烏托邦式的假想。而如何走出這個烏托邦式的“迷霧森林”呢？筆者認為，本次以員額制改革為核心的司法體制改革是突破迷霧、破解“案多人少”矛盾的“阿拉丁神燈”，且這種員額制改革也是司法理念上的進步，也就是說應該轉變以往司法大包大攬的認識，確立一種司法有限主義，進而明確每個員額制檢察官在司法案件中真正定位和職責。

詳言之，就是通過人員分類管理制度改革，讓有限的司法資源得到更有效利用。人員分類管理的終極目的就是將原來檢察院內部因為人員身份管理的復雜性，導致的檢察職能與從事政工、紀檢、宣傳等工作相互混同的現象區(qū)隔開來，使真正從事檢察業(yè)務職能的一線辦案力量得以充實，確立起檢察業(yè)務部門的核心地位，使有限的司法資源得以投入到檢察業(yè)務的實踐中去。同時，通過人員的分類管理，廓清檢察官的職責與定位，并建立其以員額制檢察官為核心的辦案模式及辦案組織形式，為其配備一定職數檢察輔助人員，讓員額制檢察官從大量的事務性工作中解放出來，讓其有更多精力投入到辦案中去。

當然，在遴選產生員額制檢察官促進檢察隊伍專業(yè)化、職業(yè)化的同時，我們也應該警惕另一種現象，即部分檢察人員把“入額”當做一種“想當然”的“應該”，進而把“員額制檢察官”視為一種“特權”或者“優(yōu)越”?？梢院敛豢鋸埖恼f，這種傾向一直伴隨著員額制改革的始終。在筆者看來，這種傾向在一定程度上破壞了原來檢察機關內部的動態(tài)平衡，用通俗話語表述就是在檢察系統(tǒng)內部產生了“階層化”或者“差異化”，而這種“階層化”或者“差異化”本身最大的負面影響則是可能消解、破壞原有的配合機制或者團隊精神，甚至會產生一種逆向的激勵。換言之，如何在員額制檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員之間建立起良性的配合機制，激發(fā)三者的工作能動性，形成“1+1+1＞3”的新平衡是一個需要考量的重要命題，同時打破員額制檢察官是一種“特權”或者“優(yōu)越”性的認識，并建立一種“能上能下”的通道更是一個緊迫的課題。

（二）轉變工作思維，注重信息化建設，緊跟時代步伐

沒有觀念的更新，發(fā)展就難有突破；沒有思維方式的轉變，行為方式終究落后時代的跨越。面對洶涌而至的互聯(lián)網時代，抱守著舊觀念、執(zhí)拗于舊思維，也必將錯失這個“最好的時代”。正如李克強總理在2015年政府工作報告中提出，“制定‘互聯(lián)網+’行動計劃，推動移動互聯(lián)網、云計算、大數據、物聯(lián)網等與現代制造業(yè)結合，促進電子商務、工業(yè)互聯(lián)網和互聯(lián)網金融健康發(fā)展，引導互聯(lián)網企業(yè)拓展國際市場”。其后，“互聯(lián)網+”成為高頻熱詞，并入選2016年《中國語言生活狀況報告（2016）》所載選的十大新詞和十個流行語。

那么在司法資源的供給側改革中，“互聯(lián)網+”也當然不能缺席，其中檢察系統(tǒng)中頗受贊譽的司法公開，其本身就是受益于互聯(lián)網的發(fā)展，以一種“法律+互聯(lián)網”的模式呈現給社會與民眾的。法律服務說到底，是專業(yè)服務、個性服務、知識服務?；ヂ?lián)網固然無法取代法律服務，但借助互聯(lián)網社交工具，通過云計算、大數據功能，依托互聯(lián)網知識管理系統(tǒng)，傳統(tǒng)法律服務無法做或做不到的事情，將會在互聯(lián)網時代變得成本低廉，異常便利。我們有理由期待，互聯(lián)網時代法治中國的供給側結構性改革的美好前景。

對于宜都市人民檢察院來說，試水“互聯(lián)網+”主要體現在：（1）加強對檢察人員知識產權、金融證券、互聯(lián)網等領域知識培訓，提高打擊新類型犯罪的能力和水平，如宜都市人民檢察院“走出去、請進來、我登臺、練實戰(zhàn)”的干部教育培訓方針，定期的邀請院外專家學者給檢察干警宣講經濟、金融、互聯(lián)網等方面知識，補足干警學科認知方面的欠缺。（2）積極落實“兩法銜接”機制，構建行政執(zhí)法與刑事司法銜接的信息平臺建設，實現信息共享互通，提高打擊犯罪的及時性和有效性。（3）要注重信息化引領檢察工作，要積極回應大數據時代對我們辦案工作提出的更高要求，以信息和科技依托，推動偵查模式和偵查活動全面轉型升級，滿足新時期反腐敗工作需要。（4）實體平臺和網上平臺并重。加強檢務大廳的日常維護，為群眾提供法律咨詢、控申接待、行賄檔案查詢等便捷服務，實現了“一站式”服務。強化“一網兩微”（門戶網站、微博、微信）的管理，打造網上陽光檢務平臺，利用動漫、圖片等形式發(fā)布信息。

（三）重視依法平等保護企業(yè)產權和合法權益

《憲法》明確規(guī)定：“在法律規(guī)定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分”；“國家保護個體經濟、私營經濟的合法的權利和利益。國家對個體經濟、私營經濟實行引導、監(jiān)督和管理”?！段餀喾ā芬?guī)定：“國家鞏固和發(fā)展公有制經濟，鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發(fā)展”；“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確：“公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發(fā)展的重要基礎。……必須毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發(fā)展，激發(fā)非公有制經濟活力和創(chuàng)造力。”《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》中指出，“堅持平等保護。健全以公平為核心原則的產權保護制度，毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發(fā)展，公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯”。

通過上至國家根本大法的確認、執(zhí)政黨意見的宣示，下至《物權法》的落實，可以看出對檢察機關來說，依法平等保護企業(yè)產權及合法權益，更應落腳于對非公有制經濟發(fā)展的保護及服務上來。基于此，宜都市人民檢察院為貫徹落實最高人民檢察院、湖北省、宜昌市促進非公經濟發(fā)展的政策措施，充分發(fā)揮檢察職能，保障和促進宜都市“三市三區(qū)”目標的實現，根據最高人民檢察院 《關于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進非公有制經濟健康發(fā)展的意見》、湖北省人民檢察院《關于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進非公有制經濟健康發(fā)展的十條措施》，結合宜都市的實際主要在六個方面加強對非公有制經濟的保護和服務力度。

一是加快辦案節(jié)奏，健全涉企犯罪案件快速辦理機制。加強對經濟領域犯罪活動的分析研判，重點打擊合同詐騙、職務侵占等破壞市場秩序和公司企業(yè)管理秩序的犯罪，對于重大復雜涉企案件，堅持提前介入，引導偵查取證。二是強化服務意識，為企業(yè)提供“定制式”服務。改變“坐堂辦案”為主辦案模式，與企業(yè)建立經常性溝通交流機制，了解企業(yè)司法需求，在重點骨干企業(yè)建立“檢察官維權崗”，為企業(yè)提供針對性、個性化的“定制式”服務。三是改進辦案方式，切實維護司法公正。牢固樹立一個意識：越是經濟下行，越是注意防止因司法辦案不當加劇企業(yè)生產經營困難，堅決防止案件辦了，企業(yè)垮了。四是保護知識產權，助力企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。依托宜都市人民檢察院的知識產權保護巡回檢察室及“兩法銜接”平臺，聯(lián)合行政執(zhí)法機關，共同打造保護非公有制企業(yè)知識產權保護的“綠色通道”。五是強化民事行政監(jiān)督，努力維護企業(yè)合法權益。認真分析、把握經濟新常態(tài)下宜都本地非公有制經濟糾紛特點，及時受理申訴，對債務糾紛、股權分配、勞動爭議、破產清算等案件的審判、執(zhí)行的監(jiān)督力度。六是創(chuàng)新宣傳方式，提升企業(yè)抵御風險能力。依托宜都檢察官網、微信、微博客戶端，為非公有制企業(yè)提供便捷高效的預防服務，探索建立預防咨詢網上預約、受理、反饋工作機制。

正如汪國真所言，“既然選擇了遠方，便只顧風雨兼程”。筆者相信，宜都市人民檢察院以人員分類管理改革為突破口，打造高效、精干的員額制檢察官隊伍，輔以檢察信息化建設這個倍增器，必能為宜都經濟社會發(fā)展提供更優(yōu)質、更充足的司法資源，而這也是宜都市人民檢察院自身蛻變、羽化成蝶的過程。

*湖北省宜都市人民檢察院檢察長［443300］