法治反腐背景下黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)體系的完善與發(fā)展

韋大樂(lè)

法治反腐背景下黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)體系的完善與發(fā)展

韋大樂(lè)

黨的十八屆四中全會(huì)提出了法治反腐的目標(biāo)，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)反腐進(jìn)程具有十分重要和深遠(yuǎn)的意義。加強(qiáng)黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)建設(shè)是法治反腐的重要任務(wù)和內(nèi)容，推進(jìn)黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)的完善與發(fā)展，對(duì)加強(qiáng)黨風(fēng)廉潔建設(shè)，懲治預(yù)防腐敗，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，全面推進(jìn)依法治國(guó)均具有重要意義。

黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)體系概述

（一）黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)的內(nèi)涵

參照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)”概念的界定，黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)是加強(qiáng)黨風(fēng)廉潔建設(shè)、開展反腐敗斗爭(zhēng)的黨內(nèi)規(guī)范制度的總稱，包括中央、部門和地方不同層級(jí)的法規(guī)規(guī)范。在內(nèi)容體系上，根據(jù)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》中的列舉，反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)主要包括權(quán)利運(yùn)行與監(jiān)督、預(yù)防腐敗、查辦腐敗案件、紀(jì)律處分制度和黨員申訴、處理檢舉和控告、紀(jì)律監(jiān)察體制機(jī)制六個(gè)方面。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)，對(duì)現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理，并修訂出臺(tái)一系列法規(guī)。在黨風(fēng)廉潔建設(shè)方面，近四年來(lái)，修改和新制定的反腐倡廉方面的法規(guī)多達(dá)20多部，形成了以《黨章》為核心，《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》為主要支撐，其他若干規(guī)定、辦法、細(xì)則等為基礎(chǔ)，涵蓋預(yù)防、規(guī)制和懲治三大功能的黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)體系（龍?zhí)㈨f焱良，2015）。

（二）黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)的性質(zhì)

過(guò)去對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的法屬性存在質(zhì)疑，有觀點(diǎn)認(rèn)為，承認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)的法律性質(zhì)，國(guó)家法律就會(huì)被弱化。產(chǎn)生這種擔(dān)心的主要原因是將“國(guó)家法”與“法”的概念相混淆（姜明安，2012），對(duì)“法”進(jìn)行狹義的理解。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》將黨內(nèi)法規(guī)納入我國(guó)社會(huì)主義法治體系，明確了黨內(nèi)法規(guī)的法屬性，反映了我們黨對(duì)社會(huì)主義法治認(rèn)識(shí)的不斷深化。

在長(zhǎng)期的反腐敗實(shí)踐中，我國(guó)形成了黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律并行的二元治理結(jié)構(gòu)，這是由我國(guó)國(guó)情和黨情決定的，與我國(guó)政治體制運(yùn)行實(shí)際相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)。黨內(nèi)法規(guī)在反腐敗實(shí)踐中發(fā)揮著不可替代的重要作用，是法治反腐的重要手段和武器。

（三）黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)的特征

一是適用對(duì)象的特定性和明確性，黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)本質(zhì)上屬于政黨內(nèi)部的管理規(guī)范，在嚴(yán)格意義上，僅對(duì)本黨組織及本黨黨員起約束作用。二是行為規(guī)范的約束標(biāo)準(zhǔn)較高。治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)。黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)要求決定了黨規(guī)黨紀(jì)要嚴(yán)于國(guó)家法律，為了保障黨的先進(jìn)性和純潔性，在行為規(guī)范上要求更高，標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)。三是規(guī)范功能的多元性。黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)注重“以法治黨”和“以德治黨”的結(jié)合，在嚴(yán)厲懲治腐敗的同時(shí)，更加注重標(biāo)本兼治、懲防并舉，綜合治理，更加關(guān)注黨的內(nèi)部建設(shè)，內(nèi)容更加全面細(xì)致。四是懲戒手段具有特殊性。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，黨內(nèi)對(duì)黨員的處分限于警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開除黨籍五種，主要是基于黨員的政治身份做出的決定。應(yīng)當(dāng)明確，黨員干部受黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的雙重約束，而非排斥和選擇關(guān)系。

黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)在法治反腐中的價(jià)值與作用

（一）法治反腐的有力保障

鄧小平同志曾指出：“沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障”。十八屆四中全會(huì)提出“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障”，這一論斷反映了我們黨在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家問(wèn)題上認(rèn)識(shí)的不斷深化，進(jìn)一步凸顯了我們黨作為執(zhí)政黨的特色和優(yōu)勢(shì)。

黨制定反腐倡廉法規(guī)，規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系、黨內(nèi)生活，為黨組織和黨員提供行為遵循和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的根本保證，黨領(lǐng)導(dǎo)人民通過(guò)法定程序制定反腐敗法律法規(guī)，規(guī)范公務(wù)活動(dòng)和公職行為，對(duì)腐敗行為進(jìn)行法律懲戒。兩者在本質(zhì)上是一致的，都是黨反腐倡廉基本理論、路線、方針、政策的具體體現(xiàn)，符合廣大人民群眾的根本利益要求，體現(xiàn)社會(huì)對(duì)營(yíng)造良好政治生態(tài)的共同期盼。

（二）對(duì)社會(huì)的引領(lǐng)示范效應(yīng)

“紀(jì)在法前”意味著黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)和先進(jìn)性決定了黨員在模范遵守國(guó)家法律的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)遵守“黨紀(jì)”這個(gè)更高標(biāo)準(zhǔn)的要求。黨員干部對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的模范遵守客觀上具備榜樣的力量，會(huì)產(chǎn)生良好的社會(huì)示范效應(yīng)，使其他公職人員和社會(huì)民眾提高守法意識(shí)，主動(dòng)自覺地遵守國(guó)家法律以及其他社會(huì)規(guī)范，筑牢防腐拒變的思想防線。

歷史經(jīng)驗(yàn)證明，如果黨內(nèi)廉政法規(guī)執(zhí)行得好，反腐敗法律法規(guī)就能得到較好遵守。如果黨內(nèi)廉政法規(guī)執(zhí)行不好，難以有效遏制和懲戒腐敗，人民對(duì)黨的信任就會(huì)降低，對(duì)法治的認(rèn)同就會(huì)減少，法治反腐就會(huì)陷入被動(dòng)和困境。因此，推進(jìn)廉政建設(shè)法治化，必須在實(shí)踐中充分發(fā)揮黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)的引領(lǐng)和示范作用。

（三）彌補(bǔ)反腐敗國(guó)家立法的不足

加快推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，有利于強(qiáng)化反腐敗法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)反腐敗工作的規(guī)范化和法治化程度。但是，由于多種條件限制，我國(guó)目前暫未制定一部專門的反腐敗法律，反腐敗立法仍然比較分散，科學(xué)完備的反腐敗法律體系有待進(jìn)一步完善與發(fā)展。

反腐敗國(guó)家立法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及數(shù)十部法律法規(guī)，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容規(guī)范、體系完整的反腐敗國(guó)家法律體系不可能一蹴而就。在反腐敗實(shí)踐中，黨內(nèi)預(yù)防性法規(guī)、懲處性法規(guī)和監(jiān)督性法規(guī)發(fā)揮著積極作用，有效地彌補(bǔ)了國(guó)家法律規(guī)定的不足與缺位。同時(shí)，黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)中體現(xiàn)的法治理念，形成的成文規(guī)范，實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)方法，為完善國(guó)家反腐法律體系提供了有益的借鑒和參考。在立法時(shí)機(jī)成熟之時(shí)，可以將部分法規(guī)上升為國(guó)家法律法規(guī)。因此，在推進(jìn)國(guó)家反腐立法進(jìn)程的同時(shí)，要充分認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)在預(yù)防懲治腐敗方面的獨(dú)立價(jià)值和重要作用。

黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)體系存在的主要問(wèn)題

改革開放三十多年來(lái)，黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)建設(shè)取得了顯著成績(jī)，涵蓋領(lǐng)域不斷拓寬，單項(xiàng)法規(guī)的針對(duì)性愈來(lái)愈強(qiáng)，初步形成了較為系統(tǒng)的法規(guī)體系，為黨內(nèi)開展廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)提供了依據(jù)，發(fā)揮了重要作用。在看到成績(jī)的同時(shí)，我們也應(yīng)該看到黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)建設(shè)中還存在一些亟待改進(jìn)的地方。

（一）法規(guī)的體系化程度不高

我國(guó)現(xiàn)階段黨內(nèi)廉政法規(guī)的數(shù)量是比較多的，且比較分散，不成體系。主要問(wèn)題在于，一是缺少一部反腐倡廉方面的總則性法規(guī)作為統(tǒng)領(lǐng)。二是“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重，內(nèi)容繁雜、缺乏內(nèi)在邏輯、存在互相重復(fù)或沖突的情況（柏維春，2011）。三是重實(shí)體輕程序，重懲戒輕預(yù)防。在信息公開、利益沖突防治、黨員權(quán)益保障等方面存在制度空白點(diǎn)。四是除了主干法規(guī)外，配套的法規(guī)也不完善，法規(guī)的系統(tǒng)性、整體性、關(guān)聯(lián)性不高。

（二）法規(guī)的程序化程度不高

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定程序做出了一些規(guī)定，值得肯定。但是，部分規(guī)定不夠明確，沒(méi)有提出具體的時(shí)限要求和措施，或者對(duì)于程序性的要求不夠重視，多是倡導(dǎo)性的規(guī)定，而非必經(jīng)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致操作中自由空間大，落實(shí)效果不好。在具體的制度設(shè)計(jì)上，也存在這個(gè)問(wèn)題，往往僅從工作需要出發(fā)，比較關(guān)注實(shí)體規(guī)范，忽視程序性規(guī)定。

（三）內(nèi)容的規(guī)范化程度不高

法規(guī)內(nèi)容的規(guī)范化對(duì)法規(guī)的執(zhí)行效果具有直接的相關(guān)性。目前，部分法規(guī)在制度設(shè)計(jì)上不夠完善。比如，責(zé)任追究制度存在缺位，有義務(wù)性規(guī)定但沒(méi)有具體的責(zé)任后果，或者行為與所承擔(dān)后果不相適應(yīng)；部分法規(guī)中的關(guān)鍵概念不明確，范圍界限不清，規(guī)定比較含糊籠統(tǒng)，給執(zhí)行帶來(lái)很大的問(wèn)題；部分法規(guī)應(yīng)時(shí)性強(qiáng)，出現(xiàn)一種新的腐敗現(xiàn)象或者新的腐敗領(lǐng)域，就制定一項(xiàng)法規(guī)，過(guò)于微觀零散，一些過(guò)時(shí)、失效的法規(guī)得不到及時(shí)清理，給學(xué)習(xí)、執(zhí)行、監(jiān)督工作都帶來(lái)一定困擾。

（四）與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)不夠

在反腐敗規(guī)范體系中，黨紀(jì)和國(guó)法有不同的功能定位，只有兩者相輔相成，相互協(xié)調(diào)，反腐敗規(guī)范體系的整體效能才能得到最大程度的發(fā)揮。當(dāng)前，主要問(wèn)題在于兩者界限不明，部分黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律內(nèi)容重復(fù)或不一致。另外，對(duì)于工作層面的銜接與配合，缺乏制度性的設(shè)計(jì)和明確規(guī)定。比如，對(duì)違反黨紀(jì)且又構(gòu)成犯罪的情況，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、案件檢查工作條例與國(guó)家刑事法律的對(duì)接不夠。在實(shí)踐中，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)違法亂紀(jì)行為，理應(yīng)受到黨紀(jì)和國(guó)法的雙重查處與懲罰，但由于同一行為，兩種規(guī)范的懲戒程度和方式不同，可能存在選擇適用規(guī)范，躲避較重懲罰的情況。

完善黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)體系的路徑考慮

到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完善，運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是今后黨內(nèi)立法工作的目標(biāo)和努力方向。作為黨內(nèi)法規(guī)體系中的核心內(nèi)容，反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該朝著法治化、規(guī)范化和制度化方向不斷邁進(jìn)。

（一）體現(xiàn)法治精神的要義與價(jià)值追求

在建設(shè)社會(huì)主義法治體系的目標(biāo)下，要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在法治的軌道和框架內(nèi)，運(yùn)用法治思維和法治方法，全面推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的完善與發(fā)展。具體到反腐倡廉法規(guī)，可以分為幾個(gè)層面：

第一，“憲法為上”。憲法是我國(guó)的根本大法，是依法治國(guó)的總章程，黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)必須以憲法為遵循，認(rèn)真貫徹落實(shí)憲法的基本原則和各項(xiàng)要求，確保黨的各級(jí)組織和黨員干部在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。

第二，“黨章為本”。黨章是最根本的黨規(guī)黨法，要以黨章為根本依據(jù)，按照黨章確定的基本原則和任務(wù)，貫徹新時(shí)期黨建的要求，落實(shí)黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)方面的各項(xiàng)方針政策，扎實(shí)推進(jìn)黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)制定工作。

第三，“法義為魂”。在社會(huì)主義法治目標(biāo)下完善反腐倡廉法規(guī)體系，要堅(jiān)持以法治的理念、法治的方式、法治的程序開展相關(guān)工作。在形式法治上，可以比照國(guó)家立法，增強(qiáng)制定程序的規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性。在實(shí)質(zhì)法治上，要將公平正義、尊重和保障人權(quán)等基本價(jià)值滲透在制度設(shè)計(jì)和條文規(guī)定中。例如，在查辦腐敗案件中，既要強(qiáng)調(diào)黨紀(jì)責(zé)任和廉潔義務(wù)，也要注重黨員應(yīng)有合法權(quán)利的保障。

（二）建設(shè)科學(xué)完備的法規(guī)體系

黨的十八屆四中全會(huì)提出加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系這一目標(biāo)和任務(wù)。加快完善黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)建設(shè)，需要把握以下幾個(gè)重點(diǎn)：

一是完善法規(guī)的體系結(jié)構(gòu)。在黨章之下，制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨風(fēng)廉潔建設(shè)與反腐敗條例》，作為指導(dǎo)黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗的總則性規(guī)范，規(guī)定黨內(nèi)反腐倡廉的基本理念、基本原則、框架性制度，統(tǒng)領(lǐng)指導(dǎo)其他具體法規(guī)。逐步健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制、教育機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、預(yù)防機(jī)制、懲處機(jī)制、法規(guī)執(zhí)行機(jī)制和法規(guī)效果評(píng)估機(jī)制等分類法規(guī)，完善其配套規(guī)定，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、全面完備的規(guī)范體系。

二是提高法規(guī)內(nèi)容的質(zhì)量。以“要義明確、簡(jiǎn)明易懂、便于執(zhí)行”為標(biāo)準(zhǔn)，概念界定清晰，適用范圍明確，條文表述精準(zhǔn)規(guī)范，內(nèi)在體例和邏輯縝密周全，懲戒措施得當(dāng)，責(zé)罰相適，具有較強(qiáng)針對(duì)性和可操作性。要增強(qiáng)程序正義意識(shí)，增加必要的程序性規(guī)定，通過(guò)嚴(yán)密的程序設(shè)置規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)力的行使和運(yùn)用。

三是加強(qiáng)法規(guī)內(nèi)在的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性。根據(jù)黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗的新形勢(shì)和新情況，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況和實(shí)施效果開展評(píng)估，檢驗(yàn)各項(xiàng)制度和程序是否合理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和不足，為黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)的清理、修改、解釋和廢止工作提供依據(jù)，推進(jìn)黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)制度體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和與時(shí)俱進(jìn)。

（三）加強(qiáng)與國(guó)家立法的銜接協(xié)調(diào)

在中國(guó)，馴服權(quán)力的制度牢籠由黨紀(jì)和國(guó)法共同塑就。中國(guó)反腐敗法律制度建設(shè)是國(guó)家法律與黨紀(jì)的雙輪驅(qū)動(dòng)。雖然有觀點(diǎn)曾主張將兩者截然分開，但是在我國(guó)的政治體制機(jī)制下，兩者存在無(wú)法割裂的內(nèi)在聯(lián)系。目前的關(guān)切是，如何在二元規(guī)范的結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)同推進(jìn)。

一是邊界清晰，涇渭分明。黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)與國(guó)家反腐法律有各自的適用范圍、約束標(biāo)準(zhǔn)、懲戒手段，相對(duì)獨(dú)立，并行不悖。理想狀態(tài)下，兩者不應(yīng)該形成緊張關(guān)系，但是由于早期黨內(nèi)法規(guī)的制定處于探索階段，存在一些不規(guī)范的地方。2015年10月中央政治局會(huì)議審議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》將舊條例中70多條與國(guó)家法律重合的內(nèi)容刪除，規(guī)定黨員受到黨紀(jì)追究，涉嫌違法犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理。這是中共中央力促“紀(jì)法分離”的實(shí)踐。全面從嚴(yán)治黨，要科學(xué)認(rèn)識(shí)紀(jì)法的關(guān)系，可以或者已經(jīng)由國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定的，應(yīng)盡量通過(guò)國(guó)家法律來(lái)規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)要聚集法律底線之上的行為約束，不能越俎代庖規(guī)定應(yīng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)，或者無(wú)依據(jù)擴(kuò)大其適用范圍，確保與國(guó)家法律體系的和諧融洽。

二是銜接配合，良性互動(dòng)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，要加強(qiáng)專門機(jī)構(gòu)建設(shè)，為黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的銜接搭建橋梁和紐帶，完善工作層面的聯(lián)系機(jī)制，保證黨委與立法機(jī)關(guān)之間信息互通，做好銜接工作。在制度建設(shè)上，要增強(qiáng)問(wèn)題意識(shí)，找準(zhǔn)制度的空缺和漏洞，制定有針對(duì)性，可操作性的規(guī)范，使兩者在具體案件的處理中順暢地對(duì)接，共同發(fā)揮對(duì)腐敗的震懾和懲戒作用。在功能作用上，要發(fā)揮黨內(nèi)反腐法規(guī)的及時(shí)性、靈活性的特點(diǎn)，做好與國(guó)家反腐法律法規(guī)的協(xié)調(diào)，對(duì)于國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定尚不完善的方面，可以制定相關(guān)法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充。注意分析和總結(jié)反腐倡廉法規(guī)的執(zhí)行情況，將經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)、適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的法規(guī)內(nèi)容，通過(guò)法定程序，適時(shí)上升為國(guó)家法律法規(guī)。

作者系國(guó)家發(fā)改委基建物業(yè)管理中心副主任、黨委副書記、紀(jì)委書記