對新形勢下民政工作的認(rèn)識

◎ 民政部辦公廳

對新形勢下民政工作的認(rèn)識

◎ 民政部辦公廳

編者按：為深入分析當(dāng)前民政工作創(chuàng)新發(fā)展面臨的新形勢、新情況、新問題，深化對民政工作特點規(guī)律和職責(zé)使命的認(rèn)識，積極尋求破解民政事業(yè)改革發(fā)展難題的辦法措施，民政部辦公廳日前下發(fā)了《關(guān)于深入開展民政重點問題研究的通知》，要求各地結(jié)合當(dāng)前民政工作實際，圍繞“關(guān)于對新形勢下民政工作的認(rèn)識”等九個民政重點問題展開研究。本刊特開設(shè)《民政重點問題研究專欄》，陸續(xù)刊發(fā)各地高質(zhì)量的研究成果，以推動這項工作的深入開展。

認(rèn)識是行動的先導(dǎo)，科學(xué)認(rèn)識民政工作在新形勢下的職能定位，對我們謀劃推進民政事業(yè)改革發(fā)展具有基礎(chǔ)性、根本性意義。深化對新形勢下民政工作的認(rèn)識，須基于對民政發(fā)展歷程的回顧和當(dāng)前面臨形勢的分析。

新中國成立以來對民政工作認(rèn)識的演變

民政工作歷史悠久，源遠(yuǎn)流長，是最原始、最古老的一項社會事務(wù)管理工作；業(yè)務(wù)多元，既有上層建筑領(lǐng)域，又有經(jīng)濟建設(shè)內(nèi)容，不同歷史時期有不同職能定位。

1949年11月，民政部前身內(nèi)務(wù)部成立，主管地方人民政權(quán)建設(shè)、地方行政機關(guān)設(shè)置、行政區(qū)域劃分調(diào)整、戶籍國籍管理、社會救濟、社會福利、土地改革、游民改造、城市營建規(guī)劃、社團和宗教團體登記、擁軍優(yōu)撫等多項關(guān)乎國計民生的重要工作，主要任務(wù)是服務(wù)新生人民政權(quán)的建立和鞏固。毛主席指出，民政就是做人的工作，不要怕麻煩。朱德同志提出，民政是人民群眾的組織部。陳毅同志提出，民政工作要上為中央分憂、下為百姓解愁。

1969年1月，內(nèi)務(wù)部被撤消，從省、市、自治區(qū)民政廳、局到基層民政組織，都受到不同程度的沖擊，有的被撤銷，有的與其他部門合并。但由于民政工作是“保國安民”的重要工作，民政業(yè)務(wù)并沒有被中斷，而是分別移交其他部門管理。

1978年3月，第五屆全國人民代表大會第一次會議決定設(shè)立中華人民共和國民政部，主管優(yōu)撫安置、救災(zāi)救濟、社會福利、行政區(qū)劃、婚姻登記、殯葬改革和政府機關(guān)人事工作。1983年4月，第八次全國民政工作會議用“三個一部分”概括了民政工作在新的歷史時期的性質(zhì)和任務(wù)，即有的屬于政權(quán)建設(shè)的一部分，有的屬于社會保障的一部分，有的屬于行政管理的一部分，將民政工作基本特征提煉為“群眾性、社會性、多元性”。1994年5月，第十次全國民政工作會議明確，民政工作要適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，保障人民群眾的基本生活權(quán)益，維護社會穩(wěn)定。2002年5月，在第十一次全國民政會議上，江澤民同志強調(diào)，“民政工作要更好地為人民服務(wù)，為最需要幫助的困難群眾服務(wù)，為改革發(fā)展穩(wěn)定的大局服務(wù)”。

2008年國務(wù)院機構(gòu)改革后，民政部被賦予了20多項職責(zé)，主要集中在四個方面：一是保障民生，開展減災(zāi)救災(zāi)、社會救助、社會福利、促進慈善事業(yè)發(fā)展等工作；二是發(fā)展民主，指導(dǎo)城鄉(xiāng)基層自治組織建設(shè)，促進城鄉(xiāng)基層民主政治建設(shè)，牽頭推動村務(wù)公開、民主管理工作，推進城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)；三是服務(wù)國防，負(fù)責(zé)軍人優(yōu)待、撫恤、安置，烈士褒揚、革命紀(jì)念物管理和擁軍優(yōu)屬等工作；四是服務(wù)社會，開展社會組織登記和監(jiān)督管理，行政區(qū)劃和地名管理，行政區(qū)域界線管理，婚姻、殯葬、兒童收養(yǎng)和城市生活無著流浪乞討人員救助等工作。2012年3月，國務(wù)院召開第十三次全國民政會議，結(jié)合新形勢對民政部門的地位作用作出了“一統(tǒng)四分”的新概括：“一統(tǒng)”即民政部門要在社會建設(shè)中發(fā)揮骨干作用；“四分”即在保障和改善民生中發(fā)揮保底作用，在加強和創(chuàng)新社會管理中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，在國防和軍隊建設(shè)中發(fā)揮支持作用，在提供和強化社會服務(wù)中發(fā)揮支撐作用。

簡要梳理新中國成立以來民政發(fā)展歷程發(fā)現(xiàn)：民政工作事關(guān)百姓福祉，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定與文明進步，事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，在黨和國家工作全局中占有重要地位；新中國成立特別是改革開放以來，民政部門的工作雖然始終處于不斷調(diào)整中，業(yè)務(wù)有增有減、功能有進有退、職責(zé)有分有合，但始終堅持圍繞中心、服務(wù)大局、為民服務(wù)，自覺融入經(jīng)濟社會發(fā)展總體布局和重大戰(zhàn)略，在黨和政府重視下謀劃推進，實現(xiàn)了長足發(fā)展。

當(dāng)前民政工作面臨的形勢

多年來，全國民政系統(tǒng)干部職工勤勉履職，推動民政工作不斷進步，在服務(wù)黨和國家事業(yè)發(fā)展大局中發(fā)揮了重要作用。但與新形勢下黨中央、國務(wù)院的要求相比，與人民群眾日益增長的服務(wù)需求相比，與社會各方面期待相比，還存在不少差距和問題。一是對習(xí)近平總書記系列重要講話精神的領(lǐng)會需要不斷加深，對中央有關(guān)決策部署的落實必須持續(xù)加強。二是部分領(lǐng)域體制不順、法律法規(guī)政策滯后，亟需深化改革創(chuàng)新、大力加強法治建設(shè)。三是部分領(lǐng)域保障范圍和保障水平與群眾需求還不相適應(yīng)。四是部分民政干部的理念、作風(fēng)、能力與承擔(dān)的任務(wù)不匹配，不善于運用新理念、新技術(shù)、新手段以改革創(chuàng)新的思路和辦法開展工作，在爭取黨委政府重視、協(xié)調(diào)有關(guān)部門支持、動員社會力量、拓寬民政資源等方面辦法不多、能力不足。五是基層民政工作力量薄弱，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部人員緊張，普遍存在“缺人辦事、缺錢辦事”現(xiàn)象。這些不足和問題，有我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平不高、相關(guān)保障條件不足的客觀原因，但我們要更多剖析主觀原因，從思想認(rèn)識著手，下大力氣、花真功夫推動解決。

當(dāng)前，我國全面建成小康社會進入決勝階段，“五位一體”總體布局縱深展開，“四個全面”戰(zhàn)略布局協(xié)調(diào)推進，脫貧攻堅進入沖刺期，人口老齡化日趨嚴(yán)峻，黨中央對民政工作賦予了重要使命。

一是習(xí)近平總書記系列重要講話和黨中央國務(wù)院決策部署對民政工作提出新要求?？倳泴γ裆裾ぷ魈岢隽讼到y(tǒng)要求。在民生保障方面，總書記堅持以人民為中心的發(fā)展思想和共建共享的理念，強調(diào)“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”，要堅持“社會政策要托底”的根本要求和“守住底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)輿論”的工作思路，“從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手”，堅持從實際出發(fā)，把福利水平提高“建立在經(jīng)濟和財力可持續(xù)增長的基礎(chǔ)上”，不能“用過度承諾討好民眾”。在社會治理方面，強調(diào)堅持系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策，重心必須落在城鄉(xiāng)社區(qū)，處理好活力和秩序的關(guān)系，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。同時，總書記還有許多直接關(guān)于民政工作的重要指示批示和講話要求，中央政治局專門集體學(xué)習(xí)研究部署防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和應(yīng)對人口老齡化工作。十八大以來，歷次中央全會、政府工作報告和黨中央國務(wù)院有關(guān)重要文件，都對民政工作作出了新部署、提出了新要求。

二是經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)對民政工作提出新要求。在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，一定時期內(nèi)財政收入增速放緩。民政部門資金有限、力量有限、條件有限，但群眾需求持續(xù)增長，托底保障任務(wù)越來越重、難度越來越大。托什么“底”，邊界在哪里，如何托住“底”，保障好困難群眾基本生活，保障基本公共服務(wù)，發(fā)揮好社會保障的社會穩(wěn)定器作用；如何健全托底資金保障機制，確保把網(wǎng)底織密兜牢等等。這些問題都需要在實踐中回答。

三是人口老齡化對民政工作提出新要求。我國人口老齡化程度不斷加深，老齡人口比重越來越大，需要護理照料的失能、半失能老年人不斷增加，老年人對養(yǎng)老服務(wù)的要求不斷提高。同時，政府、社會、市場、家庭在養(yǎng)老服務(wù)中的責(zé)任還沒有完全厘清，推動社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的扶持政策不足，政府購買養(yǎng)老服務(wù)還存在諸多困難，支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的一些優(yōu)惠政策尚未完全落地。而解決人口老齡化問題的最佳窗口期只有5-10年的時間，急需我們采取科學(xué)有效措施果斷應(yīng)對。

四是社會發(fā)展對民政工作提出新要求。當(dāng)前社會領(lǐng)域加速變革，新舊矛盾交織疊加，社會訴求復(fù)雜多樣，人們的主體意識、參與意識、法治意識不斷增強，網(wǎng)絡(luò)輿論與行為影響日深，社會問題的關(guān)聯(lián)性、敏感性、復(fù)雜性不斷加深。支持國防和軍隊改革對民政部門提出新要求。城鄉(xiāng)基層社會治理服務(wù)的任務(wù)加重、難度加大。這些都對民政工作提出了新挑戰(zhàn)。

五是新型城鎮(zhèn)化對民政工作提出新要求。隨著新型城鎮(zhèn)化不斷推進，人口流動化、農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化、欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村“空心化”等現(xiàn)象日益突出?，F(xiàn)行很多民政政策，如低保、優(yōu)撫、福利、婚姻登記等，都是以戶籍為識別依據(jù)，急需完善，加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域銜接。同時，流出地的留守、養(yǎng)老等問題，流入地的社會融入、社會參與、服務(wù)均等化等問題，都需探索解決。

新形勢下民政工作的職責(zé)定位

準(zhǔn)確定位民政工作，需將民政工作放到我國經(jīng)濟體制、社會結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念深刻變化的大背景中思考。結(jié)合新中國民政職責(zé)歷史沿革，從民政工作面臨的形勢分析看，目前民政部門最核心、最根本的職責(zé)是“保基本、兜底線”。具體而言，一是保障好特定對象的基本生活、維護好特定對象的基本權(quán)益。特定對象主要包括低收入困難群眾、城鄉(xiāng)特困人員、生活困難殘疾人和重度殘疾人、留守兒童、困境兒童、生活無著流浪乞討人員、受災(zāi)群眾、因突發(fā)事故等原因陷入臨時性貧困的群眾，還有優(yōu)撫安置對象。二是保障好、維護好人民群眾最基本的民主政治權(quán)利，主要是開展基層群眾自治、做好社會組織登記管理。三是承辦中央授予或法律授權(quán)的管理服務(wù)事項，主要是行政區(qū)劃調(diào)整、地名管理、界線管理、福利彩票發(fā)行管理、收養(yǎng)管理、養(yǎng)老服務(wù)、婚姻登記、殯葬等。此外，還有與之相關(guān)的一些事務(wù)的管理，如推動慈善事業(yè)發(fā)展、專業(yè)社會工作人才和相關(guān)志愿者隊伍建設(shè)、國際交流合作等。這些都是人民群眾特別是困難群眾應(yīng)當(dāng)享有的最基本的生活權(quán)益、最基本的民主政治權(quán)益和最基礎(chǔ)的公共服務(wù)，是人民群眾必不可少的基本需求，具有鮮明的政治屬性、經(jīng)濟屬性、社會屬性、文化屬性和人民性、公共性和特殊性，在服務(wù)當(dāng)前我國改革發(fā)展穩(wěn)定大局中發(fā)揮著不可或缺的獨特功能和作用。

綜合目前民政工作的職責(zé)定位，按照“服務(wù)大局、服務(wù)人民、服務(wù)社會、服務(wù)國防”的現(xiàn)實要求，新形勢下的民政工作，應(yīng)當(dāng)深刻領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于民生民政工作重要論述精神，落實中央關(guān)于“社會政策要托底”的要求和“守住底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)輿論”的工作思路，堅持“民政為民、民政愛民”工作理念，著力保障好人民群眾最底線的生活權(quán)益、維護好人民群眾最基本的民主自治權(quán)益、為人民群眾提供最基礎(chǔ)的專項社會服務(wù)，充分發(fā)揮民政工作在全面建成小康社會中的托底作用。其中，保障最底線的生活權(quán)益，主要體現(xiàn)在困難群眾和脫貧攻堅兜底保障方面；維護最基本的民主自治權(quán)益，主要體現(xiàn)在加強基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)、加強社會組織發(fā)展管理等方面；提供最基本的專項社會服務(wù)，主要體現(xiàn)在養(yǎng)老、婚姻、殯葬、區(qū)劃、地名等公共服務(wù)方面。此外，做好新形勢下的民政工作，要把握好以下基本要求：

一是把以習(xí)近平同志為核心的黨中央對民政工作的基本要求作為推進民政工作的指導(dǎo)思想、基本準(zhǔn)則、根本遵循。始終與以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致，認(rèn)真系統(tǒng)地學(xué)習(xí)領(lǐng)會中央的精神和要求，科學(xué)謀劃部署和推動民政工作，使民政工作切實兜住民生底線、積極參與社會治理、主動服務(wù)國防和軍隊改革、強化基本公共服務(wù)。

二是把黨中央國務(wù)院關(guān)于民政工作的決策部署作為做好新形勢下民政工作的基本遵循和要求。從圍繞大局、服務(wù)大局，促進經(jīng)濟社會發(fā)展的高度，落實好黨中央國務(wù)院有關(guān)決策部署。

三是堅持問題導(dǎo)向、底線思維，時刻把服務(wù)對象的安危冷暖掛在心上，把滿足服務(wù)對象的需求放在第一位，懷著為民愛民之心做好工作，把民生保障的底兜住，保障困難群眾共享改革發(fā)展成果，促進社會不同階層和諧共處，確保不發(fā)生沖擊社會道德底線的事件。

四是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，及時合理調(diào)整相關(guān)救助保障和撫恤優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)，同時不斷豐富救助保障內(nèi)容，推動從資金、物質(zhì)救助向同時提供情感支持、能力建設(shè)等轉(zhuǎn)變，增強服務(wù)對象的自我修復(fù)、發(fā)展能力，享受改革發(fā)展成果的同時為社會作貢獻。

五是在推進社會自治功能增強，促進政府管理與社會自治有效銜接的過程中，始終把黨的領(lǐng)導(dǎo)放在首位，確保正確政治方向，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主有機統(tǒng)一。

六是正確把握民生改善與發(fā)展經(jīng)濟的關(guān)系，積極培育養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等新的經(jīng)濟增長點，使民生改善和經(jīng)濟發(fā)展相得益彰，在適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)中主動作為。

七是全面從嚴(yán)治黨，強化網(wǎng)絡(luò)、信息技術(shù)等現(xiàn)代技術(shù)手段運用，著力打造數(shù)字、陽光、廉潔民政，不負(fù)黨和人民重托。