論立案監(jiān)督工作的強化*

●魏 剛 曾 康*/文

論立案監(jiān)督工作的強化*

●魏 剛**曾 康***/文

立案監(jiān)督旨在通過對權(quán)力的監(jiān)督、制約，防止刑事立案權(quán)被濫用。當(dāng)前，刑事立案存在諸多問題，而檢察機關(guān)獲取公安機關(guān)案事件信息不暢，立案監(jiān)督缺乏剛性約束力等因素造成了立案監(jiān)督被弱化。對此，要加強立案監(jiān)督信息化建設(shè)，加強個案總結(jié)，開展重點監(jiān)督，同時強化立案監(jiān)督權(quán)，使監(jiān)督剛性化。

立案監(jiān)督 信息化 重點監(jiān)督 剛性化

十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的偉大戰(zhàn)略，在四中全會上，習(xí)近平總書記指出：“歷史是最好的老師，經(jīng)驗和教訓(xùn)使我們黨深刻認識到，法治是治國理政不可或缺的重要手段。法治興則國家興，法治衰則國家亂。什么時候重視法治、法治昌明，什么時候就國泰民安；什么時候忽視法治、法治松弛，什么時候就國亂民怨?！保?］法治并非治民，而是制約公權(quán)力，習(xí)近平總書記強調(diào)：“沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律”。全面依法治國，要建立嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，權(quán)力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用。偵查權(quán)作為國家賦予公安機關(guān)依法查明案件事實真相的權(quán)力，具有強制性和擴張性的特點，而立案是偵查的開始，由檢察機關(guān)行使立案監(jiān)督權(quán)，避免立案權(quán)的濫用，成為如何行使法律監(jiān)督權(quán)的重要課題。

一、刑事立案中存在的主要問題和原因

公安部2015年12月19日印發(fā)的《關(guān)于改革完善受案立案制度的意見》指出，目前人民群眾反映強烈的立案問題主要有報案不接、接案后不受案不立案，違法受案、立案，尤其以應(yīng)當(dāng)立案而不予立案和不應(yīng)當(dāng)立案兩類問題最為突出。

（一）刑事立案存在的主要問題

1.應(yīng)當(dāng)立案而不予立案

按照刑訴法的規(guī)定，立案主要是指公安機關(guān)對于報案、控告、舉報和自首的材料，按照管轄范圍進行審查，以判明是否確有犯罪事實存在和應(yīng)否追究刑事責(zé)任。與采取隨機性啟動偵查程序國家的不同，我國采取的是程序性啟動偵查模式，即必須經(jīng)過一道專門的開啟程序之后，才能正式啟動偵查，立案就是啟動偵查程序的一個獨立的訴訟階段。刑訴法之所以嚴(yán)格立案條件的目的是將不具備追訴條件的案件通過立案程序過濾在刑事程序之外，但正如馬克思深刻指出的“事物的邏輯不等于邏輯的事物”，制度從來都是人類行動的產(chǎn)物，一項動機良好的制度可能因為缺乏可供操作的標(biāo)準(zhǔn)而在實踐中完全走樣，甚至落空。按照刑訴法的規(guī)定，立案前公安機關(guān)要審查的是報案、控告、舉報、自首的材料，而不是對材料反映的內(nèi)容進行查證。只有立案后才能進行偵查，采取強制措施，全面收集有罪或者無罪等證據(jù)材料，因此“有犯罪事實需要追究刑事責(zé)任”，按照事物的發(fā)展規(guī)律應(yīng)當(dāng)是偵查的結(jié)果而前提。如果將之作為偵查程序啟動的前提，那么會出現(xiàn)兩種情況：一是實踐中公安機關(guān)利用立案的高標(biāo)準(zhǔn)，以沒有找到足夠的證據(jù)為由不予立案或者將應(yīng)當(dāng)偵查的案件降格為治安案件或者民事糾紛，使犯罪分子逃脫懲罰。二是為了應(yīng)對刑事案件高發(fā)的強大壓力，公安機關(guān)為了當(dāng)?shù)鼐C合治理的考核成績，繼續(xù)采用低發(fā)案率、高破案率來證實良好的治安環(huán)境，采取不破不立，先破后立的手段以免形成刑事案件高發(fā)而破案率低下的現(xiàn)象，致使大量的案件進入不了偵查視野。

在這些案件中，不法侵害事實已經(jīng)發(fā)生而并沒有被立案偵查，如果人民群眾通過司法程序不能保護自己的合法權(quán)利，那司法就毫無公信力，人民每一次經(jīng)歷求告無門損害的都不僅僅是他們的合法權(quán)益，更是喪失了對社會公平正義的信心，引發(fā)新的更大的矛盾。

2.不應(yīng)當(dāng)立案而立案

不應(yīng)立案而立案使無辜的人受到刑事追究，主要多發(fā)于刑事與民事交織的“詐騙類”案件中，一方當(dāng)事人在遭受財產(chǎn)損失后通過民事起訴挽回周期長，勝訴后執(zhí)行也困難重重，而通過刑事手段將債務(wù)人作為犯罪嫌疑人立案偵查并采取強制性措施是挽回損失最有效的辦法，公安機關(guān)也會基于維護經(jīng)濟秩序穩(wěn)定，獲取罰沒利益的等目的考慮插手這些民事糾紛，而對于那些不能獲得罰沒收入的犯罪則視而不見。如“刻章辦證”的小廣告鋪天蓋地，上面還印著行為人的手機號，可就是沒人管、沒人查。有的觀點認為，“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”的情況可以通過不捕、不起訴的方式被糾正，但其忽略了立案監(jiān)督的一個重要使命就是防止偵查權(quán)違法啟動而追訴無辜公民。

另外，在公安機關(guān)辦理的多數(shù)刑事案件中，立案和確定犯罪嫌疑人是相對分離的兩個過程。這種情況造成就事立案的程序相對規(guī)范，但確定犯罪嫌疑人的決定卻隨意性較大，比較容易出現(xiàn)隨意擴大犯罪嫌疑人，損害公民合法權(quán)益的情況。如在經(jīng)濟犯罪案件的偵辦過程中，將涉案公司的相關(guān)業(yè)務(wù)人員全部作為犯罪嫌疑人，并采取拘留等強制措施，時限屆滿后，又將其中大部分人或絕大部分人解除強制措施，不再當(dāng)作犯罪嫌疑人偵辦。

（二）問題的原因

1.偵查中心主義的理念

我國刑事訴訟中采行的是訴訟階段論，公、檢、法三機關(guān)分工負責(zé)、互相配合、互相制約，社會形勢決定了司法理念以打擊犯罪和維穩(wěn)為壓倒一切的任務(wù)，由此促生了偵查中心主義。公安機關(guān)是獨立于檢察機關(guān)和法院的一個程序主體，享有對一般刑事犯罪完整的偵查權(quán)，包括偵查行為實施權(quán)和偵查程序處分權(quán)。一方面其對于一般刑事犯罪享有偵查程序啟動權(quán)，對這些犯罪是否立案偵查以及采取除逮捕以外的強制措施，由公安機關(guān)自主決定；另一方面，其享有偵查程序終結(jié)權(quán)，偵查終結(jié)后有權(quán)以移送審查起訴、撤銷案件等方式終結(jié)案件。在維穩(wěn)與破案率的壓力下，公安機關(guān)的偵查權(quán)不斷強化，集立案權(quán)和撤案權(quán)于一身而程序自控，缺乏有效的外部監(jiān)督、制約，檢察機關(guān)的立案監(jiān)督實際上被淡化。

2.刑事犯罪與治安處罰職能的交叉

根據(jù)《人民警察法》和《治安管理處罰法》，公安機關(guān)肩負社會治安管理和懲治犯罪的雙重職能。嚴(yán)重的社會危害行為通過刑事程序來進行處罰，一般違法行為則由公安等行政機關(guān)予以行政處罰，而根據(jù)我國的罪刑治理體系，刑事犯罪和治安違法之間并不存在一條涇渭分明的界限。公安機關(guān)在立案階段就要根據(jù)情節(jié)、數(shù)額等對違法、犯罪行為進行分流，數(shù)額一般有具體的追訴標(biāo)準(zhǔn)，而情節(jié)的判斷并沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)，由公安機關(guān)自由裁量進入何種程序，為隨意出入罪留下空間。

二、立案監(jiān)督存在的主要問題和原因

目前，立案監(jiān)督弱化已是理論界和實務(wù)屆的共識，該制度并沒有很好地起到作用，其主要原因有：

（一）立案監(jiān)督主要靠坐等案源上門，渠道單一

一個權(quán)力主體只有依法獲取另一個權(quán)力主體相關(guān)行為的信息，才能對其行為的合法性進行判斷，才能確定是否啟動監(jiān)督程序，但檢察機關(guān)很難掌握公安機關(guān)立案的詳細情況，立案監(jiān)督的線索主要來自于案件當(dāng)事人向檢察機關(guān)控告申訴及檢察機關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)。人民群眾大多知道檢察機關(guān)查辦貪官污吏，但不清楚還能對立案進行監(jiān)督。在沒有具體被害人的案件中，公安機關(guān)如果對構(gòu)罪案件以行政處罰的方式消化，由于被處罰人因已經(jīng)被降格處理，其不會再申訴，大量此類該立不立的案件就成為監(jiān)督盲區(qū)。而對于那些不當(dāng)立而立的案件，由于犯罪嫌疑人人身自由經(jīng)常地受到限制，偵查過程封閉，缺乏檢察機關(guān)和辯護律師的充分參與，致使大量此類案件在批捕、審查起訴階段才有機會被糾正。

（二）立案監(jiān)督是一種無剛性約束力的事后監(jiān)督

如前文所述，公安機關(guān)享有啟動、終結(jié)偵查程序的完整權(quán)力，檢察機關(guān)自始就被排除在偵查程序之外，因此除非有被害人、知情人舉報、申訴、上訪，否則無從知曉立案情況。即使檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)了有案不立的問題并進行了監(jiān)督，但由于偵查程序的啟動權(quán)和終結(jié)權(quán)仍然掌控在公安機關(guān)手上，立案后偵查的進展，提請逮捕和移送起訴還是由公安機關(guān)決定。如果公安機關(guān)立而不偵，偵而不力，消極怠工，檢察機關(guān)既不能拿來自行偵查，也沒有辦法指揮偵查，更無權(quán)問責(zé)，并沒有有效的督促、控制辦法。實踐中，嘉峪關(guān)市就曾出現(xiàn)過公安機關(guān)收到檢察機關(guān)的《通知立案書》后不立案，甚至在發(fā)出糾正違法通知書后仍不立案的窘境。公安機關(guān)立案后又撤銷案件，檢察機關(guān)認定撤案不當(dāng)，但沒有法律授權(quán)，程序到此終止。因此，從實質(zhì)上分析，立案監(jiān)督只是一種啟動程序的建議權(quán)，并不能導(dǎo)致程序的必然啟動。

（三）監(jiān)督“不應(yīng)立而立”的案件沒有法律依據(jù)

刑訴法對于立案錯誤的另一種情形“不應(yīng)當(dāng)立案而予以立案”無明確規(guī)定。只有《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定了對不應(yīng)當(dāng)立案而立案也要監(jiān)督，檢察機關(guān)在要求公安機關(guān)說明立案理由后，認為立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機關(guān)撤銷案件。然而《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第180條規(guī)定，“人民檢察院認為公安機關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案，提出糾正意見的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)進行調(diào)查核實，并將有關(guān)情況回復(fù)人民檢察院?！庇纱丝梢姡矙C關(guān)并不認可檢察機關(guān)的糾正意見必須要執(zhí)行。

除此之外，立案監(jiān)督會造成檢警關(guān)系緊張，一個監(jiān)督成功的案件不僅會影響公安機關(guān)的聲譽和考核，甚至?xí)肪款I(lǐng)導(dǎo)和辦案人的責(zé)任。檢察機關(guān)需要公安機關(guān)配合來保證退查、執(zhí)行逮捕等某些案件的辦理，因此都會充分照顧公安機關(guān)的利益，不敢監(jiān)督。加之檢察機關(guān)辦案任務(wù)繁重，限于日常批捕、起訴的流［式作業(yè)，也不愿監(jiān)督。

三、強化立案監(jiān)督工作的路徑

“在一個不盡如人意的法治環(huán)境中，在多方面條件的制約下，我們無論是諸種改革還是程序操作，都只能追求一種相對合理，不能企求盡善盡美?！保?］筆者贊同龍宗智教授提出的“相對合理主義”的觀點。就健全我國立案監(jiān)督制度來說，首先要考慮我國法治尚處于初級階段的現(xiàn)實，既要認真研究和吸收借鑒人類法治文明的有益成果，又不照抄照搬外國的司法制度和體制，基于改革漸進性的考慮，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)提出切實可行的健全立案監(jiān)督的辦法。

（一）加強立案監(jiān)督信息化建設(shè)

1.與公安機關(guān)執(zhí)法監(jiān)督部門形成合力，促成檢警案件信息共享

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了“建立行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度”，建設(shè)檢警乃至整個司法系統(tǒng)的政法專線網(wǎng)絡(luò)，是國家信息化戰(zhàn)略的重要部署。鑒于此，有的地方檢警兩家已經(jīng)印發(fā)了相關(guān)規(guī)定，授權(quán)偵查監(jiān)督負責(zé)人獲得與當(dāng)?shù)毓卜ㄖ撇块T負責(zé)人同等的登錄公安警務(wù)綜合信息平臺的權(quán)限，能夠及時了解公安機關(guān)辦理的包括行政執(zhí)法案件和刑事案件在內(nèi)的所有案件情況，進而發(fā)現(xiàn)監(jiān)督案件線索。［3］有的地方建立了刑事立案信息通報制度，檢察機關(guān)可以及時了解公安機關(guān)立案情況，對于重大案件能夠適時介入、引導(dǎo)偵查，并發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)可能存在的立案不規(guī)范、不合法行為，拓展立案監(jiān)督線索。［4］與此同時，在具體配合中要充分體現(xiàn)信息共享，使公安機關(guān)也能及時獲取檢察機關(guān)的監(jiān)督審核情況，在公安機關(guān)年度執(zhí)法檢查考評中，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動向公安機關(guān)供案件違法線索，實現(xiàn)辦案信息的流轉(zhuǎn)互通和互惠雙贏，有效避免公安機關(guān)的因無法受益而不予配合。另外，在面對公安機關(guān)海量的案事件信息時，獲取也不等于有效運用，打通信息通道僅僅實現(xiàn)了對受案立案信息的及時了解，如何通過對數(shù)據(jù)信息的梳理分析、發(fā)現(xiàn)其中存在的問題才是關(guān)鍵，為此需要增強檢察機關(guān)信息梳理和運用的能力，提升檢察官職業(yè)洞察力及數(shù)據(jù)挖掘能力，應(yīng)當(dāng)結(jié)合員額制改革“以案定員”的指導(dǎo)精神，在立案監(jiān)督任務(wù)繁重的地區(qū)，挑選實務(wù)經(jīng)驗豐富的檢察人員擔(dān)任專職干部、負責(zé)收集、挖掘和梳理案件線索，進行認真分析，開展前期調(diào)查，就能打破信息壁壘，改變對公安機關(guān)案事件信息獲取的不對稱狀態(tài)，扭轉(zhuǎn)被動局面，將靜態(tài)監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)監(jiān)督和同步監(jiān)督。

2.發(fā)揮好當(dāng)事人的監(jiān)督作用

前文已經(jīng)提到很多當(dāng)事人并不知曉在遭遇公安機關(guān)有案不立、違法立案之時還可以尋求檢察機關(guān)的幫助。為方便群眾及時表達訴求，除了在一線辦案部門設(shè)立立案監(jiān)督告示牌等傳統(tǒng)方法外，還可以明確公安機關(guān)在向控告人送達不予立案決定書時應(yīng)當(dāng)寫明可以向檢察機關(guān)申請立案監(jiān)督，使當(dāng)事人多一條救濟渠道。

（二）加強個案總結(jié)，開展重點監(jiān)督

立案中存在的問題比較集中，這與案件性質(zhì)有很大關(guān)系，故意殺人等案件之所以不會存在立案難就在于這些案件有被害方等各方面壓力，輿論關(guān)注度較高。但毒品、賭博、酒駕等案件既沒有被害人，證據(jù)又容易滅失，對查處的時效性也要求高，此類案件就是監(jiān)督的重點。

前已論及，行為屬于違法還是犯罪的區(qū)分掌握在公安機關(guān)手中，具有很大的裁量空間，十八屆四中全會提出了加強檢察機關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督，但將所有治安處罰案件報檢察機關(guān)備案監(jiān)督成本太高，可考慮通過以設(shè)區(qū)的市為單位，會同市級公安機關(guān)對轄區(qū)案件質(zhì)量進行抽查、評查，并聯(lián)合通報，令其整改。

此外，要推行重大、疑難案件聽取檢察機關(guān)意見的制度。在確定案件事實的過程中，立案的導(dǎo)向作用不可忽視，偵查人員會基于首因效應(yīng)，［5］導(dǎo)致后續(xù)的偵查取證被限定于最初定性判斷所形成的認識結(jié)構(gòu)中，并且不斷強化這樣一種認知。實踐中發(fā)現(xiàn)，偵查中改變立案罪名的情況少，而偵查又預(yù)決了起訴和審判的結(jié)果，如果案件在立案時定性出現(xiàn)問題，偵查方向偏離后，證據(jù)收集就帶有傾向性，案件的本來面貌就會發(fā)生變化。為此應(yīng)當(dāng)會同公安機關(guān)對一些刑民交織、定性存在爭議的重大、疑難案件，商請檢察機關(guān)提前介入，提供收集證據(jù)、適用法律方面的傾向性意見，發(fā)揮好在審前程序中的主導(dǎo)作用。

（三）強化立案監(jiān)督權(quán)，使立案監(jiān)督剛性化

優(yōu)化司法職權(quán)配置，強化法律監(jiān)督是本輪中央司法改革的重要內(nèi)容之一。針對立案監(jiān)督不具有實體終局性，檢察機關(guān)對立而不偵、立而后撤的案件囿于法律規(guī)范的缺失難以進行有效監(jiān)督的境況，并解決公安機關(guān)插手經(jīng)濟糾紛等痼疾，我們建議完善《刑事訴訟法》第111條，增加兩款規(guī)定，即“人民檢察院認為公安機關(guān)對不應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而立案偵查的，應(yīng)當(dāng)要求公安機關(guān)說明立案理由。人民檢察院認為公安機關(guān)說明的理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機關(guān)撤銷案件，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)撤銷案件”；“對于人民檢察院通知立案后，公安機關(guān)仍不立案或立案后不偵查，經(jīng)省級以上人民檢察院批準(zhǔn)，可由通知立案的人民檢察院立案偵查”。［6］

注釋：

［1］習(xí)近平：《在中共十八屆四中全會第二次全體會議上的講話》，載《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第8頁。

［2］龍宗智：《論司法改革中的相對合理主義》，載《中國社會科學(xué)》1999年第 2期。

［3］劉文暉、馬倩如：《“源頭監(jiān)督”為何受歡迎》，載《檢察日報》2016年5月9日。

［4］江蘇鎮(zhèn)江市院偵監(jiān)處：《鎮(zhèn)江京口：與京口公安分局構(gòu)建刑事案件信息通報工作機制》，http://www.js.pro/zjc2011/readnews.asp?newsid=7479，訪問日期：2017年6月23日。

［5］首因效應(yīng)是指最先接受的信息所形成的最初印象，構(gòu)成腦中的核心知識或記憶圖式，后輸入的其他信息只是被整合到這個記憶圖式中，通過同化具有了先前信息的屬性痕跡。

［6］張智輝主編：《檢察權(quán)優(yōu)化配置研究》，中國檢察出版社2014年版，第314-322頁。

*本文系甘肅省委政法委員會2017年度課題“健全立案監(jiān)督制度若干問題設(shè)想”之研究成果。

**甘肅省隴南市人民檢察院檢察長［746000］

***甘肅省隴南市人民檢察院檢察官［746000］