關(guān)于提升檢察公信力的幾點(diǎn)思考

●李存海 任 靜/文

關(guān)于提升檢察公信力的幾點(diǎn)思考

●李存海*任 靜*/文

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部已就提升檢察公信力形成了較為完備的機(jī)制。對(duì)公訴、批捕、職務(wù)犯罪偵查、民行、控告申訴、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督等檢察業(yè)務(wù)工作，能夠以量化指標(biāo)方式來(lái)考核；針對(duì)人情、金錢(qián)、外部干預(yù)等干擾辦案的因素，已經(jīng)制定了權(quán)責(zé)清單、黨員紀(jì)律等多種規(guī)范來(lái)約束，保障案件的公正辦理。但外部評(píng)價(jià)尚未達(dá)到預(yù)期的效果。所以，提升檢察公信力的主攻方向應(yīng)為在消除認(rèn)識(shí)差異的基礎(chǔ)之上，主動(dòng)回應(yīng)人民群眾對(duì)司法的要求，提高人民群眾的滿意度。

檢察機(jī)關(guān) 公信力 監(jiān)督能力

一、檢察公信力的內(nèi)涵

（一）檢察公信力的提出

司法公信力這一概念是在黨的十八大報(bào)告中首次出現(xiàn)，是隨著司法體制改革進(jìn)入到頂層設(shè)計(jì)、全面深化的進(jìn)程中被提出的。十八大報(bào)告明確要在2020年實(shí)現(xiàn)“依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障”。2013年9月最高人民法院頒布了《關(guān)于切實(shí)踐行司法為民大力加強(qiáng)公正司法 不斷提高司法公信力的若干意見(jiàn)》，進(jìn)一步提出了9大類45小項(xiàng)措施。十八屆三中全會(huì)后，習(xí)近平總書(shū)記在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明中強(qiáng)調(diào)：“司法體制是政治體制的重要組成部分。這些年來(lái)，群眾對(duì)司法不公的意見(jiàn)比較集中，司法公信力不足很大程度上與司法體制和工作機(jī)制不合理有關(guān)?！笔藢盟闹腥珪?huì)《決定》特別強(qiáng)調(diào)了公正司法、提高司法公信力的重要性，將“保證公正司法，提高司法公信力”列入全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大任務(wù)。這一系列方向、目標(biāo)和措施的提出，為司法公信力建設(shè)工作的開(kāi)展奠定了基礎(chǔ)。

檢察系統(tǒng)對(duì)這一工作高度重視，并著手開(kāi)展了相關(guān)調(diào)研工作，力求通過(guò)量化指標(biāo)的方式促進(jìn)這一要求在工作中取得實(shí)效。十八大之后，曹建明檢察長(zhǎng)在全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“檢察機(jī)關(guān)要以提高執(zhí)法公信力為核心，加強(qiáng)自身建設(shè)?！?016年北京檢察長(zhǎng)會(huì)議上，敬大力檢察長(zhǎng)明確將檢察公信力作為北京全年工作的兩個(gè)主基調(diào)之一。2014年年初，最高人民檢察院檢察理論研究所與河北省、浙江省寧波市檢察院等試點(diǎn)單位開(kāi)展合作，制定了檢察公信力測(cè)評(píng)指標(biāo)體系和工作機(jī)制，出臺(tái)了《檢察公信力測(cè)評(píng)辦法 （試點(diǎn)適用）》、《社會(huì)公眾評(píng)價(jià)指標(biāo)問(wèn)卷（電話問(wèn)卷）》、《特定主體評(píng)價(jià)指標(biāo)問(wèn)卷（面訪問(wèn)卷）》和《客觀指標(biāo)數(shù)據(jù)和計(jì)分方法》4個(gè)檢察公信力測(cè)評(píng)工作規(guī)范性文件。［1］

（二）檢察公信力的內(nèi)涵

司法公信力是一個(gè)具有雙重維度的概念。從權(quán)力運(yùn)行角度，司法公信力是司法權(quán)在其自在運(yùn)行的過(guò)程中以其主體、制度、組織、結(jié)構(gòu)、功能、程序、公正結(jié)果承載的獲得公眾信任的資格和能力；從受眾心理角度，司法公信力是社會(huì)組織、民眾對(duì)司法行為的一種主觀評(píng)價(jià)或價(jià)值判斷，它是司法行為所產(chǎn)生的信譽(yù)和形象在社會(huì)組織和民眾中所形成的一種心理反映。司法公信力的主體包括立法者和執(zhí)法者，其影響涵蓋了從立法到執(zhí)法的整個(gè)流程。從法條的制定到執(zhí)法者的理解和適用，每一個(gè)主體、整個(gè)司法程序的設(shè)置是否科學(xué)合理、是否有相應(yīng)齊備的機(jī)制約束主體自覺(jué)執(zhí)行規(guī)定等都會(huì)成為影響司法公信力的因素。

檢察公信力是司法公信力的一個(gè)下位概念，是司法公信力的重要組成部分。對(duì)檢察公信力的研究既可借鑒司法公信力的研究成果，又應(yīng)關(guān)注檢察權(quán)特有的屬性?；谒痉ü帕x的分析，檢察公信力的內(nèi)涵應(yīng)為檢察機(jī)關(guān)獲取公眾信任的能力，同時(shí)反映的是社會(huì)公眾對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的服從程度。這種能力和服從一方面靠檢察機(jī)關(guān)的自我約束實(shí)現(xiàn)，一方面要通過(guò)與群眾的良性互動(dòng)達(dá)成。對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言，要完成法律賦予的監(jiān)督和打擊犯罪的職責(zé)，也要在追求自身價(jià)值的同時(shí)獲得群眾的認(rèn)可，而獲得認(rèn)可的核心就是保障人民群眾的根本利益。

二、評(píng)價(jià)檢察公信力的途徑

（一）內(nèi)部視角

內(nèi)部視角即站在檢察機(jī)關(guān)的立場(chǎng)上，從檢察權(quán)運(yùn)行的內(nèi)部狀況入手分析，通過(guò)機(jī)關(guān)內(nèi)部統(tǒng)計(jì)的客觀數(shù)據(jù)和檢察人員的感知來(lái)評(píng)價(jià)檢察公信力的高低。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督管理部門(mén)通過(guò)對(duì)案件質(zhì)量、辦案程序、辦案效果等數(shù)據(jù)進(jìn)行內(nèi)部統(tǒng)計(jì)與評(píng)查，在一定程度上反映出案件是否依法公正辦理；通過(guò)對(duì)追訴漏犯、追加事實(shí)、向偵查機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知、發(fā)出檢察建議等數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，可以反映出檢察職能發(fā)揮的程度。有時(shí)辦案人員受到人情、輿論等外界因素干擾，會(huì)感覺(jué)到司法權(quán)運(yùn)行不夠順暢，司法環(huán)境需要凈化，這些也都可以成為衡量檢察公信力的依據(jù)。

（二）外部視角

司法公信力的外部評(píng)價(jià)來(lái)源于兩個(gè)群體。一個(gè)是案件當(dāng)事人，他們通過(guò)司法參與來(lái)判斷司法公信力。這部分群體包括犯罪嫌疑人、被害人、律師、訴訟代理人，也包括與案件有關(guān)聯(lián)的嫌疑人家屬、被害人家屬等。他們的判斷直接來(lái)源于參與司法過(guò)程的切身感受，無(wú)論是針對(duì)司法程序、司法結(jié)果還是執(zhí)法人員的素質(zhì)都會(huì)形成某種認(rèn)知，這就構(gòu)成了檢察公信力外部評(píng)價(jià)的一部分重要內(nèi)容。另外一個(gè)群體是普通群眾，他們通過(guò)社會(huì)觀察來(lái)評(píng)價(jià)司法公信力。近年來(lái)，老百姓對(duì)于個(gè)人權(quán)益的重視程度越來(lái)越高，對(duì)獲得司法救濟(jì)的需求也越來(lái)越大。隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，司法透明度日益提升，普通群眾借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)密切關(guān)注司法案件的處理情況，并通過(guò)自媒體形式表達(dá)個(gè)人訴求和觀點(diǎn)。比如近年來(lái)對(duì)一些列冤假錯(cuò)案的關(guān)注，對(duì)擺氣球射擊攤的大媽是否構(gòu)成非法持有槍支罪、雨夜抓小偷致小偷死亡應(yīng)該如何處理等熱點(diǎn)案件的爭(zhēng)論，都反映出老百姓對(duì)司法運(yùn)行的強(qiáng)烈參與感。

雖然內(nèi)部評(píng)價(jià)較為客觀、準(zhǔn)確，外部評(píng)價(jià)更多是個(gè)人主觀感受，但在當(dāng)前環(huán)境下，我們對(duì)于外部主體的評(píng)價(jià)更應(yīng)提高重視程度。之所以提出公信力建設(shè)，主要由于部分群眾認(rèn)為司法不公。而且個(gè)別不客觀、不準(zhǔn)確的外部評(píng)價(jià)在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代更容易產(chǎn)生不利的惡劣影響，動(dòng)搖群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)乃至司法機(jī)關(guān)的信心。

三、檢察公信力缺失的原因

（一）群眾訴求沒(méi)有得到滿足

從案件參與者角度看，案件沒(méi)有及時(shí)辦理、司法人員辦案不公、犯罪嫌疑人認(rèn)為刑罰過(guò)重、被害人認(rèn)為刑罰太輕賠償不夠等問(wèn)題都屬于利益沒(méi)有獲得充分保障的表現(xiàn)形式。從普通群眾視角看，冤假錯(cuò)案的出現(xiàn)意味著自己可能成為下一個(gè)受冤者，預(yù)期可期待利益會(huì)受到損害，自然會(huì)對(duì)司法環(huán)境表示憂慮，屬于司法安全感上的未滿足。這些都會(huì)影響群眾對(duì)司法公信力的評(píng)價(jià)。

（二）內(nèi)外部信息不對(duì)稱

由于刑事案件辦理的特殊性，無(wú)論是案件參與者還是普遍群眾，與檢察機(jī)關(guān)相比，信息都處于明顯不對(duì)等的狀態(tài)。造成信息不對(duì)稱主要有以下幾方面原因：（1）檢察工作具有專業(yè)性。群眾對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的職能、工作內(nèi)容和方式不清楚。（2）知識(shí)結(jié)構(gòu)不同。老百姓對(duì)法律規(guī)則不知曉。（3）媒體報(bào)道不實(shí)。媒體人員由于欠缺法律專業(yè)知識(shí)或者為了博取新聞效果等，可能會(huì)出現(xiàn)失實(shí)報(bào)道或片面渲染問(wèn)題，引發(fā)輿論爭(zhēng)議。（4）刑事案件信息披露具有滯后性。在案件開(kāi)庭之前，刑事卷宗材料都屬于國(guó)家秘密，不能對(duì)外公布。只有經(jīng)過(guò)庭審，被生效判決認(rèn)定的事實(shí)等才見(jiàn)諸于大眾并經(jīng)由司法機(jī)關(guān)正面回應(yīng)，這與媒體報(bào)道的及時(shí)性、熱點(diǎn)性不相適應(yīng)。

（三）互聯(lián)網(wǎng)對(duì)個(gè)案負(fù)面評(píng)價(jià)的放大

隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，信息傳播速度和影響力與紙媒時(shí)代相比呈幾何式上升，網(wǎng)絡(luò)的力量會(huì)擴(kuò)大個(gè)案的影響范圍。個(gè)別案件中的人情因素、金錢(qián)因素，個(gè)別執(zhí)法人員的惡劣態(tài)度以及當(dāng)事人對(duì)程序不公的揣測(cè)、對(duì)結(jié)果的不滿等負(fù)面評(píng)價(jià)會(huì)隨著網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)規(guī)模性擴(kuò)散，直接造成檢察公信力的下降。而且這種負(fù)面影響一旦出現(xiàn)難以消除，很容易在群眾心中形成刻板印象，在新的熱點(diǎn)案件出現(xiàn)時(shí)又成為大眾揣測(cè)司法不公的理由，導(dǎo)致惡性循環(huán)。

（四）檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督形象尚未樹(shù)立

憲法將檢察機(jī)關(guān)定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但這一職能定位并沒(méi)有得到群眾的普遍認(rèn)同，甚至在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部也難以形成準(zhǔn)確的自我認(rèn)知。雖然法律賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能，但僅對(duì)訴訟監(jiān)督有相應(yīng)的規(guī)范，對(duì)于其他方面如行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督缺少具體規(guī)定，有關(guān)監(jiān)督范圍、程序和措施的立法規(guī)定不夠完備，造成監(jiān)督不力效果不強(qiáng)，同樣有損群眾對(duì)檢察公信力的評(píng)價(jià)。

四、關(guān)于提升檢察公信力的幾點(diǎn)思考

（一）強(qiáng)化檢察監(jiān)督能力，樹(shù)立監(jiān)督形象

一是明確檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的范圍、程序、措施和手段，積極推動(dòng)相關(guān)法律規(guī)范的出臺(tái)。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部可針對(duì)偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、民事行政檢察監(jiān)督等工作中遇到的問(wèn)題開(kāi)展專項(xiàng)調(diào)研，為規(guī)范的出臺(tái)做好充分前期準(zhǔn)備。在對(duì)外監(jiān)督過(guò)程中，推動(dòng)監(jiān)督結(jié)果進(jìn)入對(duì)方的績(jī)效考核體系，強(qiáng)化監(jiān)督效果，比如針對(duì)偵查機(jī)關(guān)的糾正違法可計(jì)入偵查人員年終績(jī)效考核數(shù)據(jù)。

二是督促檢察人員牢固樹(shù)立監(jiān)督意識(shí)，提升監(jiān)督能力。摒棄不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督的思想，熟練學(xué)習(xí)現(xiàn)有的監(jiān)督規(guī)范，明確監(jiān)督的權(quán)限和手段。

（二）規(guī)范高質(zhì)辦理案件，保障司法公正

司法公信力的核心是司法公正，提升檢察機(jī)關(guān)公信力最根本的落腳點(diǎn)是強(qiáng)化案件質(zhì)量。檢察機(jī)關(guān)的批捕質(zhì)量、公訴質(zhì)量、出庭質(zhì)量都是影響案件是否公正的關(guān)鍵因素。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)重點(diǎn)圍繞捕后不訴、撤回起訴和無(wú)罪判決案件開(kāi)展系統(tǒng)調(diào)研，在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上查找原因，有針對(duì)性地采取措施。在以審判為中心的改革背景下，出庭工作變得越來(lái)越重要，自然也會(huì)成為外部對(duì)檢察機(jī)關(guān)公信力評(píng)價(jià)的核心依據(jù)。檢察人員應(yīng)積極適應(yīng)這種改革要求，強(qiáng)化出庭能力。

（三）及時(shí)高效辦理案件，提升司法效率

建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度是我們司法改革的目標(biāo)。案件久拖不決的問(wèn)題已經(jīng)不止一次被提出，案多人少的問(wèn)題也是檢察院和法院都面臨的困境。2016年司法改革通過(guò)加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門(mén)人員配備、案件繁簡(jiǎn)分流等措施，積極改善了現(xiàn)有狀況，促進(jìn)了司法效率提升。但是案件數(shù)量逐年上升，法治化的要求越來(lái)越高，公檢法機(jī)關(guān)對(duì)于證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)把握不一致等都影響著檢察效率的高低。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)就證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題積極與偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)進(jìn)行充分溝通和交流，比如加強(qiáng)學(xué)習(xí)研討、制定類案的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)偵查等，爭(zhēng)取最大限度達(dá)成一致。

（四）全面充分釋法說(shuō)理，實(shí)現(xiàn)司法效果

針對(duì)個(gè)案當(dāng)事人，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該從兩方面著手。第一，平衡各方利益，兼顧社會(huì)效果。爭(zhēng)議案件的社會(huì)討論越來(lái)越反映出司法效果不僅要求檢察人員準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)和適用法律，更要在辦理案件過(guò)程中平衡各方利益，真正實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。比如擺氣球射擊攤大媽非法持有槍支案，應(yīng)充分考慮其主觀認(rèn)知程度，避免泛刑事化處理。第二，加強(qiáng)釋法說(shuō)理工作，力求定紛止?fàn)帯０讣漠?dāng)事人不認(rèn)同不起訴結(jié)果或者判決結(jié)果，檢察人員應(yīng)當(dāng)做好充分的釋法說(shuō)理工作，盡量減少因當(dāng)事人不明白法律規(guī)則所造成的對(duì)結(jié)果不認(rèn)同。必要時(shí)可協(xié)同其他有關(guān)部門(mén)聯(lián)合接待，化解當(dāng)事人的問(wèn)題。如某村支書(shū)貪污案審結(jié)后，部分村民到檢察院上訪，提出應(yīng)判決當(dāng)事人死刑、改善村內(nèi)條件等問(wèn)題，可以聯(lián)合法院、鎮(zhèn)政府等共同接訪，一次性化解法律問(wèn)題和村內(nèi)問(wèn)題，避免村民到各部門(mén)輪流上訪。

針對(duì)普通群眾而言，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極抓住互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代所帶來(lái)的新機(jī)遇，通過(guò)檢務(wù)公開(kāi)工作將案件程序性信息、法律文書(shū)等在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公開(kāi)，便于大眾了解案件情況。其次，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該充分利用新媒體平臺(tái)，對(duì)于社會(huì)關(guān)注的案件，抓準(zhǔn)時(shí)機(jī)及時(shí)發(fā)聲，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，釋放群眾的疑慮?？梢苑e極探索檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部宣傳崗位工作人員到媒體單位的掛職鍛煉，提升自我宣傳能力。同時(shí)，應(yīng)該加強(qiáng)與其他媒體的溝通合作，借助媒體的力量發(fā)布客觀真實(shí)完整的信息，正確有效引導(dǎo)輿論導(dǎo)向。對(duì)于媒體的惡意不實(shí)報(bào)道，應(yīng)通過(guò)其監(jiān)管部門(mén)或者行業(yè)協(xié)會(huì)予以規(guī)制。

注意：

［1］參見(jiàn)韓顏霞：《檢察公信力測(cè)評(píng)：客觀反映人民群眾的認(rèn)可度、滿意度》，http://www.spp.gov.cn/，訪問(wèn)日期：2017年3月1日。

*北京市順義區(qū)人民檢察院［101300］