整合式邊境管理視角下我國(guó)邊境管理機(jī)制的完善研究

王瑩瑩，唐 超

(武警學(xué)院 a.研究生隊(duì)； b.邊防系，河北 廊坊 065000)

整合式邊境管理視角下我國(guó)邊境管理機(jī)制的完善研究

王瑩瑩a，唐 超b

(武警學(xué)院 a.研究生隊(duì)； b.邊防系，河北 廊坊 065000)

整合式邊境管理作為一種先進(jìn)的管理方式已經(jīng)在世界各國(guó)不斷推廣，但我國(guó)目前的整合式邊境管理機(jī)制依然比較落后，存在著諸如法律不健全、部門混雜分割、信息共享困難等問(wèn)題。我國(guó)邊境管理部門要結(jié)合世界上其他國(guó)家整合式邊境管理工作的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，從服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略方針、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和工作流程、完善法律制度、完善信息共享平臺(tái)、建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系等方面出發(fā)，促進(jìn)我國(guó)邊境管理機(jī)制的完善。

整合式邊境管理；邊防法律；信息共享

整合式邊境管理(Integrated Border Management,簡(jiǎn)稱IBM)是指邊境管理機(jī)構(gòu)為了管理和服務(wù)正常的人員和貨物出入境活動(dòng)，確保邊境安全，依據(jù)國(guó)際協(xié)議和國(guó)家法律規(guī)定而采取的國(guó)家間協(xié)作管理模式[1]。盡管世界各國(guó)邊境管理體制差異較大，但其共性的特點(diǎn)是都涉及到對(duì)人員、貨物、交通工具等出入境的管理。由于整合式邊境管理是在國(guó)際視野下探討的話題，因此，本文所涉及到的邊境管理機(jī)構(gòu)是一個(gè)廣義的概念，不僅指出入境邊防檢查和邊界管理部門，還涉及到所有與貨物和人員出入境活動(dòng)有關(guān)的機(jī)構(gòu)，如海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等相關(guān)部門。

一、我國(guó)邊境管理機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中的不足

全球化背景下，世界各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)都在發(fā)生著深刻而巨大的變化。我國(guó)目前的邊境管理機(jī)制依然是建立在舊的體制機(jī)制基礎(chǔ)上的，雖然也有些許改動(dòng)和調(diào)整，但是仍然存在著較多亟須改進(jìn)的問(wèn)題和不足，無(wú)法滿足和適應(yīng)當(dāng)今世界發(fā)展的潮流。

(一)邊境管理法律體系有待加強(qiáng)

1．缺少一部完整的邊防法律

我國(guó)目前關(guān)于邊防的法律大多都是散落在各個(gè)法律當(dāng)中或者有關(guān)部門及地方各級(jí)人民政府制訂和頒布實(shí)施的各種法律規(guī)范，還包括與鄰國(guó)簽訂的邊界條約、協(xié)議、邊界問(wèn)題議定書以及國(guó)際法條約等。我國(guó)并沒(méi)有一部完整的、統(tǒng)籌性的邊防法律來(lái)指導(dǎo)整個(gè)邊防工作。目前有關(guān)邊境管理的法律都沒(méi)有深刻發(fā)掘邊境管理工作的規(guī)律，沒(méi)有突出邊防管理工作在我國(guó)整體國(guó)家安全戰(zhàn)略中的地位和作用，沒(méi)有完全發(fā)揮出邊防管理維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定的性能和特點(diǎn)，難以指導(dǎo)國(guó)家整體的邊防安全工作。雖然我國(guó)的邊防管理情況復(fù)雜，但是邊防法律應(yīng)該體現(xiàn)復(fù)雜背后的統(tǒng)一，而不能只強(qiáng)調(diào)某一方面而忽略了全局。

2．部門法和部門規(guī)章較多

目前，出入境邊防檢查部門依據(jù)的是《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》(以下簡(jiǎn)稱《出境入境管理法》)，海關(guān)部門依據(jù)的法律是《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》，檢驗(yàn)檢疫部門依據(jù)的是《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》《中華人民共和國(guó)進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》，海事部門依據(jù)的是《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》等法律進(jìn)行管理工作。除了這些法律之外，各個(gè)部門還有自己的專門的規(guī)章和實(shí)施細(xì)則，每一個(gè)部門內(nèi)的法律法規(guī)都有自己的一套完整的體系。部門法中難免帶有本部門的業(yè)務(wù)和利益，造成查驗(yàn)法規(guī)間“合法”交叉和矛盾[2]。

3．部門合作法律依據(jù)欠缺

目前邊境管理的相關(guān)法律中大都沒(méi)有就部門間的合作事項(xiàng)進(jìn)行具體規(guī)范。即使部門法中涉及到合作事項(xiàng)，也基本上是原則性的規(guī)定，并沒(méi)有具體詳細(xì)的執(zhí)行要求和權(quán)責(zé)劃分，在實(shí)際操作過(guò)程中指導(dǎo)和借鑒意義并不大。例如《出境入境管理法》中有涉及到合作的問(wèn)題，如第4條規(guī)定：公安部、外交部在出境入境事務(wù)管理中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通配合，并與國(guó)務(wù)院有關(guān)部門密切合作，按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任。第5條規(guī)定：國(guó)家建立統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)有關(guān)管理部門信息共享。這些規(guī)定并沒(méi)有說(shuō)明在合作過(guò)程中應(yīng)當(dāng)怎樣開展協(xié)助、由哪個(gè)部門進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)如何劃分、如果不配合應(yīng)當(dāng)承當(dāng)什么責(zé)任等。正是因?yàn)闊o(wú)法可依，所以邊境管理部門在協(xié)調(diào)合作時(shí)才會(huì)不知道應(yīng)該做什么、怎么做，不愿意主動(dòng)去合作。

(二)邊境管理相關(guān)部門缺乏職能整合

1．我國(guó)的涉邊部門種類較多

我國(guó)涉及到邊境管理的有邊防檢查、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海事、海警等多個(gè)部門，眾多的部門間經(jīng)常出現(xiàn)職能交叉和利益的矛盾。例如護(hù)照的頒發(fā)就涉及到出入境管理機(jī)關(guān)和外交部，對(duì)行李物品的檢查海關(guān)和邊檢都有權(quán)實(shí)施，對(duì)貨物的檢查又同時(shí)涉及到海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫。

2．口岸辦公室發(fā)揮作用有限

口岸辦公室負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)口岸各部門之間的工作關(guān)系，指導(dǎo)地方政府口岸工作，它在整合式邊境管理機(jī)制中具有重要的地位和價(jià)值。但是在實(shí)際工作中，口岸辦并沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，主要原因在于口岸辦的職責(zé)權(quán)力有限，口岸的許多部門都是行使中央事權(quán)，受其直接上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，口岸管理辦公室職、責(zé)、權(quán)不相稱，許多時(shí)候?qū)ζ渌块T并不具有約束力，管理難度很大，協(xié)調(diào)乏力。

3．邊境管理部門缺乏長(zhǎng)效合作機(jī)制

目前邊境管理部門中采取的合作模式主要有：領(lǐng)導(dǎo)參與的協(xié)調(diào)模式、聯(lián)席會(huì)議的協(xié)調(diào)模式、設(shè)立常設(shè)性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)模式以及設(shè)立臨時(shí)性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)模式。在實(shí)際管理過(guò)程中各部門會(huì)根據(jù)具體實(shí)際情況，選擇一種恰當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行協(xié)調(diào)。但是這些模式都是臨時(shí)性的，而不是長(zhǎng)期的、制度化的合作，都是出現(xiàn)了問(wèn)題或者有需求了才開展合作，問(wèn)題解決了沒(méi)有需求了就立即結(jié)束合作，無(wú)法將好的渠道和經(jīng)驗(yàn)持續(xù)保留。而且正是因?yàn)檫@種合作具有暫時(shí)性和不穩(wěn)定性，各部門之間容易產(chǎn)生矛盾沖突，導(dǎo)致協(xié)調(diào)進(jìn)程中斷，問(wèn)題難以得到解決，無(wú)法達(dá)到預(yù)期的效果。

(三)邊境管理信息共享和融合的阻力較大

目前，邊境管理相關(guān)部門均設(shè)有自己的檢查通關(guān)管理系統(tǒng)。除此之外，各查驗(yàn)單位還研發(fā)了大量的通關(guān)輔助管理系統(tǒng)，比如大數(shù)據(jù)環(huán)境下，各級(jí)邊檢部門分別建立了各自的“數(shù)據(jù)云”。然而，由于邊境管理各部門都是針對(duì)自己的業(yè)務(wù)內(nèi)容而提供各自的通關(guān)服務(wù)，沒(méi)有將邊境管理通關(guān)作為一個(gè)整體來(lái)看待，導(dǎo)致各部門自建的系統(tǒng)在建設(shè)規(guī)模、技術(shù)框架、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)需求、服務(wù)群體、作業(yè)流程等方面均不相同。盡管許多部門都提出在“大數(shù)據(jù)”背景下開展工作，但事實(shí)上，由于各部門的數(shù)據(jù)壁壘，仍然是在“小數(shù)據(jù)”環(huán)境下進(jìn)行工作。當(dāng)前數(shù)據(jù)整合的技術(shù)障礙在減少，但長(zhǎng)期以來(lái)各部門各自為戰(zhàn)的理念仍在阻礙這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。要將這些部門的核心通關(guān)管理系統(tǒng)進(jìn)行融合，實(shí)現(xiàn)國(guó)際通關(guān)一次申報(bào)、一次查驗(yàn)是非常困難的。此外，如果將各單位原有系統(tǒng)全部廢除，重新建設(shè)一個(gè)覆蓋所有口岸查驗(yàn)部門的系統(tǒng)，花費(fèi)的成本和時(shí)間也是難以估量的。大數(shù)據(jù)背景下，這一問(wèn)題需要邊境管理部門共同解決。

二、整合式邊境管理對(duì)我國(guó)邊境管理工作創(chuàng)新的啟示

全球化背景下，如何通過(guò)高效的邊境管理，實(shí)現(xiàn)管控與服務(wù)的平衡是一個(gè)重要的命題。許多國(guó)家都在不斷推進(jìn)整合式邊境管理模式，以實(shí)現(xiàn)通關(guān)流暢與邊境安全的平衡與統(tǒng)一。適當(dāng)借鑒整合式邊境管理模式，能夠?yàn)槲覈?guó)邊境管理的進(jìn)步提供借鑒和指導(dǎo)。通過(guò)技術(shù)、法律等手段，實(shí)現(xiàn)邊境管理的整合，有望重塑邊境管理流程，提高邊境管理效率，是實(shí)現(xiàn)邊境管理工作創(chuàng)新的路徑之一。

(一)整合式邊境管理已成全球趨勢(shì)

目前世界各國(guó)已經(jīng)采用的整合式邊境管理主要從兩個(gè)層面開展。(1)第一個(gè)層面是各個(gè)國(guó)家內(nèi)部進(jìn)行部門整合，所有涉及邊境管理的事務(wù)都由單獨(dú)的一個(gè)或兩個(gè)部門處理，該部門下設(shè)各個(gè)其他分支機(jī)構(gòu)。具有代表性的是美國(guó)和加拿大。美國(guó)在“9·11”事件后，就成立了國(guó)土安全部，將原來(lái)的海岸警衛(wèi)隊(duì)、移民和歸化局及海關(guān)總署等22個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)整合為一個(gè)部門，主要任務(wù)是保衛(wèi)國(guó)家安全并從事相關(guān)的管理業(yè)務(wù)，使美國(guó)能夠更加快速高效地應(yīng)對(duì)恐怖襲擊。加拿大口岸的移民、檢疫等查驗(yàn)部門不在口岸查驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查，而是由海關(guān)一口對(duì)外，代替行使移民、檢疫的查驗(yàn)職能，當(dāng)海關(guān)在口岸查驗(yàn)發(fā)現(xiàn)非法情況時(shí)，可以移交給相關(guān)的移民、檢疫等查驗(yàn)部門進(jìn)行相應(yīng)的處置。(2)第二個(gè)層面是國(guó)家間協(xié)作模式，即不同國(guó)家之間通過(guò)簽訂協(xié)議，減少邊境管理中的關(guān)卡和流程，便利貨物和人員的往來(lái)。具有代表性的實(shí)踐是歐盟和北美自由貿(mào)易區(qū)的邊境管理。例如，歐盟為了實(shí)現(xiàn)外部邊界管理的一致性，于2014年10月26日成立了歐盟外部邊界管理局，同時(shí)為了實(shí)現(xiàn)出入境邊防檢查工作的一致，頒布了許多法規(guī)、規(guī)章、建議，統(tǒng)一成員國(guó)出入境邊防檢查工作的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《申根協(xié)議》，協(xié)定簽字國(guó)之間不再對(duì)公民進(jìn)行邊防檢查，外國(guó)人一旦獲準(zhǔn)進(jìn)入“申根領(lǐng)土”內(nèi)，即可在協(xié)定簽字國(guó)領(lǐng)土上自由通行。申根國(guó)家間還設(shè)立了警察合作與司法互助的制度，建立申根電腦系統(tǒng)，建立有關(guān)各類非法活動(dòng)分子情況的共用檔案庫(kù)。美國(guó)、墨西哥、加拿大三國(guó)通過(guò)簽訂《北美自由貿(mào)易協(xié)定》互相便利協(xié)定國(guó)之間的人員和貨物進(jìn)出，例如對(duì)于臨時(shí)入境的協(xié)定國(guó)的一些人員和貨物，降低簽證標(biāo)準(zhǔn)，降低或者取消關(guān)稅，簡(jiǎn)化通關(guān)手續(xù)，通過(guò)成立國(guó)家間部門委員會(huì)開展協(xié)調(diào)工作。

(二)中國(guó)參與全球化進(jìn)程需要加強(qiáng)整合式邊境管理

1．加強(qiáng)整合式邊境管理是國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展的需要

當(dāng)前我國(guó)推出了“一帶一路”、中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)、中日韓自貿(mào)區(qū)等一系列旨在加強(qiáng)與周邊國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化往來(lái)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，要推動(dòng)這些戰(zhàn)略的順利實(shí)施，國(guó)家間人、貨、物互聯(lián)互通的順暢是必不可少的。需要采用整合式邊境管理的方式，打通各區(qū)域間的壁壘，讓人員、貨物能夠在合作區(qū)域內(nèi)順暢流通?？傮w國(guó)家安全觀強(qiáng)調(diào)，既要重視自身安全，又要重視共同安全。作為國(guó)家安全的前沿地帶，邊境管理工作承擔(dān)著維護(hù)國(guó)家總體安全的重要職能，是建設(shè)周邊命運(yùn)共同體的重要手段。因此，加強(qiáng)整合式邊境管理也是建設(shè)現(xiàn)代邊海防的重要途徑和內(nèi)容。

2．加強(qiáng)整合式邊境管理是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的不斷提升，對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展需求愈加強(qiáng)烈，國(guó)家越來(lái)越多地參與到國(guó)際貿(mào)易的競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中，要想在激烈的國(guó)際貿(mào)易中脫穎而出，獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，國(guó)家必須通過(guò)創(chuàng)新，在實(shí)現(xiàn)人員、貨物、交通運(yùn)輸工具在確保安全的前提下，最大限度地提高出入境效率，降低物流成本，推動(dòng)貿(mào)易便利化，以促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。

3．加強(qiáng)整合式邊境管理是人員流動(dòng)的需要

目前，我國(guó)正在不斷完善全方位、多層次、寬領(lǐng)域的對(duì)外開放格局，對(duì)外經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科技等領(lǐng)域的交流與合作正在不斷擴(kuò)大。隨著我國(guó)在更大范圍和更深程度上參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作，越來(lái)越多的人開始走出國(guó)門，2015年我國(guó)出入境人數(shù)突破5億大關(guān)，人員大進(jìn)大出、快進(jìn)快出的發(fā)展趨勢(shì)愈加明顯。這就要求邊境管理各部門最大限度地簡(jiǎn)化手續(xù)，減少重復(fù)環(huán)節(jié)，提高通關(guān)效率。

三、整合式邊境管理視角下我國(guó)邊境管理機(jī)制的完善

整合式邊境管理作為一種已經(jīng)在世界各國(guó)不斷推廣的先進(jìn)管理模式，雖然不能將其直接作為我國(guó)改革的模板，但是整合式邊境管理提倡效率與資源整合，提倡安全與效率的均衡以及管理成本的最優(yōu)化等理念，這些內(nèi)在的科學(xué)性和特點(diǎn)都值得結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情有的放矢地進(jìn)行參考和借鑒，為我國(guó)的邊境管理體制和工作機(jī)制的改進(jìn)提供思路。

(一)樹立國(guó)家意識(shí)和國(guó)家利益導(dǎo)向

面臨新的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，習(xí)近平提出總體國(guó)家安全觀、現(xiàn)代邊海防等重大戰(zhàn)略思想。整合式邊境管理工作要積極響應(yīng)和配合這些戰(zhàn)略的實(shí)施，配合國(guó)家拓展外貿(mào)增長(zhǎng)空間，擴(kuò)大國(guó)家安全和利益空間。例如支持內(nèi)陸航空口岸增開國(guó)際客貨運(yùn)航線、航班，服務(wù)沿邊重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)，幫助完善“一帶一路”內(nèi)陸地區(qū)口岸支點(diǎn)布局，加快配合“一帶一路”經(jīng)濟(jì)帶重要開放門戶和跨境通道的人員和貨物流通，在長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海、北部灣等地區(qū)形成若干具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的樞紐口岸集群。邊境管理部門要充分發(fā)揮“邊對(duì)邊”的優(yōu)勢(shì)，依據(jù)已有的對(duì)外合作機(jī)制，營(yíng)造良好的雙邊關(guān)系和對(duì)外合作環(huán)境。

(二)完善邊境管理法律制度

從法律層面上來(lái)規(guī)范整合式邊境管理有利于為促進(jìn)貿(mào)易和通關(guān)便利化，促進(jìn)整合式邊境管理的規(guī)范化程度，有利于應(yīng)對(duì)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)國(guó)際局勢(shì)。邊境管理部門可以從以下幾方面進(jìn)行改進(jìn)：

1．梳理現(xiàn)行各部門的工作依據(jù)

建議國(guó)務(wù)院法制部門牽頭，盡快對(duì)邊境管理部門現(xiàn)行的各類部門行政規(guī)章、制度規(guī)范、作業(yè)流程進(jìn)行一次全面的梳理，將過(guò)時(shí)的、不符合現(xiàn)在實(shí)際情況的內(nèi)容及時(shí)刪除，對(duì)沖突、矛盾或重復(fù)的內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范和調(diào)整，并且增加有關(guān)簡(jiǎn)化通關(guān)手續(xù)、提高通關(guān)效率的內(nèi)容。這樣有利于明確各邊境管理部門各自的權(quán)利和義務(wù)，防止出現(xiàn)相互推諉或者責(zé)任不清的情況。

2．制定一部統(tǒng)籌邊境管理的法律

(1)要以立法的形式確定整合式邊境管理的目標(biāo)、原則、措施，明確邊境管理各部門在整合式邊境管理中的權(quán)利與義務(wù)，為整合式邊境管理的運(yùn)行提供法律保障。(2)要明確規(guī)定哪些情況應(yīng)當(dāng)開展邊境管理合作，哪些不適合開展合作，明確合作的界限。(3)要明確協(xié)調(diào)合作過(guò)程的具體環(huán)節(jié)和步驟，例如合作的提出、審查以及執(zhí)行等環(huán)節(jié)。還有協(xié)調(diào)合作爭(zhēng)議的處理，例如當(dāng)被請(qǐng)求的邊境管理機(jī)關(guān)認(rèn)為不能提供協(xié)助或無(wú)義務(wù)提供協(xié)助而拒絕請(qǐng)求機(jī)關(guān)的請(qǐng)求時(shí)應(yīng)將其理由通知請(qǐng)求協(xié)助機(jī)關(guān)，而如果請(qǐng)求的邊境管理機(jī)關(guān)認(rèn)為其理由不充分應(yīng)當(dāng)提供協(xié)助產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，由其共同上級(jí)機(jī)關(guān)決定，無(wú)共同上級(jí)機(jī)關(guān)時(shí)，由被請(qǐng)求機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)決定。(4)要協(xié)調(diào)合作責(zé)任的承擔(dān)。主要是指對(duì)邊境管理協(xié)調(diào)合作過(guò)程中所產(chǎn)生的責(zé)任分擔(dān)加以明確規(guī)定。如果不能夠明確責(zé)任的話，有權(quán)提起協(xié)調(diào)合作的邊境管理機(jī)關(guān)很有可能會(huì)將合作當(dāng)作他們的一種轉(zhuǎn)嫁責(zé)任、規(guī)避職責(zé)的手段。例如，可以在法律上明確規(guī)定，請(qǐng)求主體與被請(qǐng)求主體應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同情況各自承擔(dān)法律責(zé)任。如果被請(qǐng)求機(jī)關(guān)僅在行政行為做出過(guò)程中起輔助作用，而沒(méi)有直接參與行政行為的決定與執(zhí)行，由請(qǐng)求機(jī)關(guān)對(duì)做出的行政行為負(fù)完全的法律責(zé)任；被請(qǐng)求機(jī)關(guān)基于請(qǐng)求主體的協(xié)助請(qǐng)求單獨(dú)做出行政行為，應(yīng)由被請(qǐng)求主體在其職權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；請(qǐng)求機(jī)關(guān)與被請(qǐng)求機(jī)關(guān)以共同名義做出行政行為，應(yīng)由請(qǐng)求機(jī)關(guān)與被請(qǐng)求機(jī)關(guān)對(duì)各自的行政行為分別承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任[3]。

(三)深入推進(jìn)“大通關(guān)”和單一窗口建設(shè)水平

整合式邊境管理的方法一般有兩種，一種是打破現(xiàn)有部門分割體制，重新建立一個(gè)新的部門，涉及邊境管理的部門統(tǒng)一劃到該部門下，如同美國(guó)的做法，但是此種方法在我國(guó)現(xiàn)有的實(shí)際情況下暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)。第二種是構(gòu)建合作機(jī)制促進(jìn)各部門開展合作，機(jī)構(gòu)間業(yè)務(wù)流程深度融合以減少繁瑣的管理程序。這種方法目前在我國(guó)可行并且已經(jīng)有了實(shí)踐的例子，就是很早就已經(jīng)開始推行大通關(guān)和單一窗口建設(shè)，并在很多領(lǐng)域都已經(jīng)取得了一定的成就。

但是從總體來(lái)看，我國(guó)的“大通關(guān)”和單一窗口建設(shè)進(jìn)程依然處于起步階段，發(fā)展緩慢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。我國(guó)邊境管理部門應(yīng)當(dāng)在借鑒參考其他國(guó)家先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，打破各部門壁壘，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，全面優(yōu)化通關(guān)和管理的流程，由“串聯(lián)執(zhí)法”向“并聯(lián)執(zhí)法”轉(zhuǎn)變，最大限度地簡(jiǎn)化手續(xù)、提高效率，從而提高我國(guó)的通關(guān)能力和管理水平。第一，今后可以采用小前臺(tái)、大后臺(tái)的查驗(yàn)?zāi)Ｊ?，即后臺(tái)提前進(jìn)行預(yù)錄預(yù)檢，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行預(yù)警和處理并通知前臺(tái)，從而減輕前臺(tái)查驗(yàn)壓力，加快通關(guān)速度。第二，可以將幾個(gè)部門對(duì)進(jìn)出口運(yùn)輸工具、貨物、人員的查驗(yàn)在前臺(tái)合并進(jìn)行，同時(shí)后臺(tái)分別處置，發(fā)現(xiàn)違法行為時(shí)分別移交給有處理權(quán)的部門。第三，可以通過(guò)系統(tǒng)互聯(lián)互通和大數(shù)據(jù)技術(shù)，整合業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，對(duì)人員和貨物進(jìn)行后續(xù)跟蹤。

(四)提高邊境管控的信息化水平，建設(shè)邊境管理信息共享平臺(tái)

當(dāng)今世界，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展突飛猛進(jìn)，大大地推動(dòng)了社會(huì)生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。以信息技術(shù)為主要標(biāo)志的高新技術(shù)革命引發(fā)了社會(huì)生活中許多領(lǐng)域的巨大變革?？茖W(xué)技術(shù)特別是信息技術(shù)的進(jìn)步及其在邊境管理工作中的廣泛應(yīng)用，一方面提高了邊境管理部門的戰(zhàn)斗力，另一方面也對(duì)邊境管理部門一直沿用的工作方式提出了巨大的挑戰(zhàn)。邊境管控信息化水平的提高能夠有效地提高管控的即時(shí)性、降低管控成本。邊境管控信息化水平的提高，不是簡(jiǎn)單的資金投入和攝像頭架設(shè)，而是要充分考慮邊境地區(qū)人文、地理、與周邊國(guó)家(地區(qū))關(guān)系等因素，因地制宜地進(jìn)行設(shè)計(jì)和建設(shè)。邊境管理部門還要適應(yīng)大數(shù)據(jù)發(fā)展的要求，借助國(guó)家推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享、建設(shè)數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺(tái)的時(shí)機(jī)，立足現(xiàn)有電子口岸建設(shè)成果，以共享共用為原則，推動(dòng)邊境管理基礎(chǔ)信息平臺(tái)的建設(shè)。信息平臺(tái)的建設(shè)可以實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門各作業(yè)系統(tǒng)的橫向互聯(lián)，滿足多種組織、多種業(yè)務(wù)形態(tài)的一體化作業(yè)要求，使邊境管理各部門的信息高效、準(zhǔn)確、快速傳輸，而且還能通過(guò)并聯(lián)審批平臺(tái)，形成大數(shù)據(jù)網(wǎng)上審批資源庫(kù)，從而簡(jiǎn)化工作程序，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨層級(jí)審批、核準(zhǔn)、備案的統(tǒng)一受理、同步審查、信息共享、透明公開。

1．統(tǒng)一邊境管理數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是建設(shè)整合式邊境管理信息共享平臺(tái)、實(shí)現(xiàn)各單位信息互聯(lián)互通的基礎(chǔ)。目前世界上很多國(guó)際組織都推薦以WCO數(shù)據(jù)元和全球貨物統(tǒng)一代碼(UCR)為基礎(chǔ)，建立本國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)格式，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)際貿(mào)易物流鏈中的數(shù)據(jù)快速、準(zhǔn)確交換和共享。同時(shí)，基于WCO數(shù)據(jù)元設(shè)計(jì)的國(guó)際貿(mào)易電子數(shù)據(jù)格式也能夠?qū)崿F(xiàn)我國(guó)邊境管理部門與外國(guó)邊境管理部門之間的信息交流與合作，因此，建議邊境管理部門在對(duì)現(xiàn)有邊境管理所涉及的電子數(shù)據(jù)進(jìn)行全面了解的基礎(chǔ)上，以WCO數(shù)據(jù)元和全球貨物統(tǒng)一代碼為基礎(chǔ)，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有電子數(shù)據(jù)格式國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，制定出與整合式邊境管理機(jī)制相適應(yīng)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)格式[4]。

2．整合現(xiàn)有邊境管理相關(guān)的信息系統(tǒng)

根據(jù)實(shí)際需求，運(yùn)用云計(jì)算技術(shù)，整合規(guī)模小、效率低、能耗高的分散數(shù)據(jù)中心和系統(tǒng)，并充分改造和利用邊境管理部門現(xiàn)有的數(shù)據(jù)資源和平臺(tái)設(shè)施，避免盲目建設(shè)和重復(fù)投資。通過(guò)這樣的方式對(duì)邊境管理部門進(jìn)行更大范圍的跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)信息系統(tǒng)整合，建設(shè)完成邊境管理的統(tǒng)一數(shù)據(jù)處理網(wǎng)絡(luò)和平臺(tái)。從而能夠充分利用數(shù)據(jù)，為實(shí)現(xiàn)“一卡通”和“一條龍服務(wù)”打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，還能形成布局合理、規(guī)模適度、保障有力、綠色集約的政務(wù)數(shù)據(jù)中心體系，促進(jìn)我國(guó)地方電子政務(wù)的發(fā)展[1]。

(五)優(yōu)化邊境安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系

第一是對(duì)信息系統(tǒng)平臺(tái)內(nèi)已有的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分析研判。要以誠(chéng)信度為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)出入境的人員、貨物、所屬企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分類，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)低的人員、貨物、企業(yè)，簡(jiǎn)化手續(xù)和檢查流程，縮短查驗(yàn)時(shí)間，讓其快速通關(guān)，而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)高的人員、貨物、企業(yè)要重點(diǎn)監(jiān)管、重點(diǎn)查驗(yàn)。

第二是建立邊境安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。要通過(guò)預(yù)警系統(tǒng)對(duì)各部門和監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)的零散風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行采集和匯總，隨后用預(yù)設(shè)好的風(fēng)險(xiǎn)分析程序進(jìn)行分析與評(píng)估，判斷是否存在風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)等內(nèi)容，并發(fā)出警報(bào)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)人員、貨物、企業(yè)進(jìn)行更有針對(duì)性和準(zhǔn)確性的監(jiān)管。這樣，既能夠讓多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)低的人員、貨物、企業(yè)快捷通關(guān)，又能夠切實(shí)有效管控風(fēng)險(xiǎn)高的人員、企業(yè)，保證通關(guān)安全性。

第三是建立后續(xù)監(jiān)控系統(tǒng)。要在人員和貨物通關(guān)之后的充裕時(shí)間和空間內(nèi)進(jìn)行后續(xù)跟蹤監(jiān)控，進(jìn)行更加全面細(xì)致的監(jiān)督檢查，以防止在快速通關(guān)過(guò)程中出現(xiàn)疏漏和錯(cuò)誤。

[1] Integrated border management[EB/OL].(2005-07-15)[2016-08-20].http://www.gfptt.org/node/1583.

[2] 李妮.煙臺(tái)口岸管理問(wèn)題研究[D].濟(jì)南：山東大學(xué)，2015.

[3] 劉楠楠.我國(guó)口岸管理領(lǐng)域部門間協(xié)調(diào)合作問(wèn)題研究：以W市口岸為例[D].濟(jì)南：山東大學(xué)，2013.

[4] 劉方浩.新公共服務(wù)理論視野下國(guó)際貿(mào)易單一窗口建設(shè)問(wèn)題研究：以福建省為例[D].福州：福建師范大學(xué)，2015.

(責(zé)任編輯 杜 彬)

Study on Perfecting Chinese Border Management Mechanism from the Perspective of Integrated Border Management

WANG Yingyinga， TANG Chaob

(a.TeamofGraduateStudents；b.DepartmentofBorder-controlandImmigration，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

As an advanced management model， the integrated border management has been constantly popularized in the world. But currently， the integrated Chinese border management mechanism still falls behind， and there exist a series of problems and obstacles， such as imperfect laws， entangled department segmentation， information-sharing difficulties. So to serve national strategies， Chinese border management authority should combine other countries’ experience to integrate border management and constantly improve Chinese border management mechanism by optimizing the organization structure and work process， perfecting the legal system and the information sharing platform， and establishing a risk-assess system.

integrated border management； border law； information sharing

2016-09-30

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“國(guó)際法學(xué)視角下整合式邊境管理法律制度研究”(13CFX110)階段性成果

王瑩瑩(1993— )，女，安徽合肥人，在讀碩士研究生； 唐超(1982— )，男，河南汝南人，副教授。

D631.46

A

1008-2077(2017)07-0017-05