處理僵尸企業(yè)勢在必行
——專訪華東政法大學(xué)副校長、教授、博士生導(dǎo)師顧功耘

文/盧敬春

學(xué)術(shù)

處理僵尸企業(yè)勢在必行
——專訪華東政法大學(xué)副校長、教授、博士生導(dǎo)師顧功耘

文/盧敬春

黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“健全優(yōu)勝劣汰市場化退出機(jī)制，完善企業(yè)破產(chǎn)制度”。

2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會議就提出了把供給側(cè)改革作為主攻方向，對不符合國家能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全等標(biāo)準(zhǔn)和長期虧損的產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)實行關(guān)停并轉(zhuǎn)或剝離重組，對持續(xù)虧損三年以上且不符合結(jié)構(gòu)調(diào)整方向的企業(yè)采取資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、關(guān)閉破產(chǎn)等方式予以“出清”，清理處置“僵尸企業(yè)”。下半年，去產(chǎn)能將打響攻堅戰(zhàn)，處置“僵尸企業(yè)”將步入加速期。國務(wù)院總理李克強也曾表示，要對“僵尸企業(yè)”狠下刀子。如何以法治手段推動“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)制度的切實施行？就這些問題，《中國法治文化》編輯部訪談了華東政法大學(xué)副校長、教授、博士生導(dǎo)師顧功耘。

《中國法治文化》：國務(wù)院總理李克強曾表示，要對“僵尸企業(yè)”狠下刀子。李克強總理為什么會這樣說？

顧功耘：李克強總理在2015年年底就提出，要下大力氣解決“僵尸企業(yè)”的問題。其主要背景與理由在于：一是國有企業(yè)的深化改革面臨“瓶頸”。應(yīng)當(dāng)說，國有企業(yè)投資基本上是各級政府或政府部門決定的，受不正確的政績考核機(jī)制驅(qū)動，不少政府官員希望通過增加當(dāng)?shù)赝顿Y、多搞項目來拉動經(jīng)濟(jì)，提高GDP。這樣一來，該整合的國有企業(yè)未能整合，該退出的國有企業(yè)未能退出。二是地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)需要解決。由于國有投資的機(jī)制體制沒有理順，出現(xiàn)了不計成本、盲目投資現(xiàn)象。據(jù)分析，目前累積的地方政府性債務(wù)總額已經(jīng)達(dá)十萬億元左右，這還不包括所轄國有企業(yè)的負(fù)債。也就是說，這些債務(wù)僅僅包括地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位及地方政府專門成立的基礎(chǔ)設(shè)施性企業(yè)為提供基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)直接借入的債務(wù)和地方政府機(jī)關(guān)提供擔(dān)保形成的債務(wù)。過重的債務(wù)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是受國有投資和政府負(fù)債兩種因素的影響，出現(xiàn)了產(chǎn)品積壓、產(chǎn)能過剩等嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題。迫于資金的壓力，不少企業(yè)只能減產(chǎn)或停產(chǎn)。按道理來說，產(chǎn)品沒有市場了，企業(yè)又沒有其他發(fā)展空間，那就只能關(guān)閉或依法破產(chǎn)，但是政府出于多重因素考慮，不愿意讓企業(yè)退出市場。如此，不良企業(yè)變成了“僵尸企業(yè)”，“僵尸企業(yè)”也就逐漸多了起來。

“僵尸企業(yè)”的存在，不僅占有和浪費了大量的資源，而且阻礙了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，惡化了經(jīng)濟(jì)治理的環(huán)境，拖了整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿?！敖┦髽I(yè)”類似于附著在經(jīng)濟(jì)體上的“毒瘤”，非狠下刀子摘除不可。

《中國法治文化》：您曾認(rèn)為“僵尸企業(yè)”形成的重要原因之一是實踐中沒有很好地貫徹破產(chǎn)法。為什么會出現(xiàn)這樣的情況？

顧功耘：在市場經(jīng)濟(jì)條件下，有新的企業(yè)進(jìn)入市場，也有不良企業(yè)退出市場，是很正常的事。這是市場競爭規(guī)律自動發(fā)揮作用的過程。我們所說的市場配置資源在這里得到了最充分的表現(xiàn)。不良企業(yè)通過市場退出并讓出資源，經(jīng)營得好的企業(yè)、新企業(yè)集中資源、利用資源，從而提高資源的使用效率。我國2006年就正式頒布了企業(yè)破產(chǎn)法，在此之前也有破產(chǎn)法（試行）和民事訴訟法中的“破產(chǎn)程序”規(guī)定作為企業(yè)實行破產(chǎn)的依據(jù)，但是這些規(guī)定并沒有很好地得到執(zhí)行。據(jù)統(tǒng)計，法院系統(tǒng)早些年受理破產(chǎn)申請，每年的數(shù)量少得可憐。少的年份僅有數(shù)十起，多的年份也只有數(shù)百起，僅個別年份出現(xiàn)上千起。事實上，申請破產(chǎn)數(shù)量少，并不意味著經(jīng)濟(jì)形勢和企業(yè)生存狀況好，而是有不少不良企業(yè)存在，它們債務(wù)累累，茍延殘喘。它們長期欠債不還，也沒有能力繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營，因而成為“植物人”，即“僵尸企業(yè)”。

為什么有破產(chǎn)法但不依破產(chǎn)法申請企業(yè)破產(chǎn)？除了在前面分析的政府出于地方政績和穩(wěn)定的考慮外，我國還面臨著政府介入破產(chǎn)的程度過深問題。企業(yè)破產(chǎn)本是市場經(jīng)濟(jì)運作的產(chǎn)物，一切按法律規(guī)則處理就好。但在我國，政府長期寵愛國有企業(yè)，對企業(yè)保護(hù)有加，約束則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。對于債權(quán)人和債務(wù)人爭議的處理，法律的天平往往向債務(wù)人傾斜。政府的錯誤定位和不當(dāng)干預(yù)，致使一些債務(wù)企業(yè)由經(jīng)濟(jì)狀況“較好”變?yōu)椤安涣肌?，再由“不良”變?yōu)椤敖┦薄．?dāng)債務(wù)企業(yè)已經(jīng)成為“僵尸”的時候，再實行破產(chǎn)已無多少財產(chǎn)用于破產(chǎn)。一是債權(quán)人最終已經(jīng)難有收獲，二是安置和遣散職工成為難題。對企業(yè)實施破產(chǎn)，其前提是有產(chǎn)可破，而且這些“產(chǎn)”首先須滿足破產(chǎn)程序開展的需要，其次要滿足職工安排的需要，最后要基本或部分滿足債權(quán)人的需要。目前，清理“僵尸企業(yè)”，從程序上看，仍然可依破產(chǎn)法進(jìn)行，政府也考慮提供部分財政資金幫助妥善處置。這也許是我們今天走向市場經(jīng)濟(jì)要付出的必要代價吧。

此外，還有如下幾個不得不加以注意的因素：首先是債權(quán)人因素。無論什么債權(quán)人都是希望債務(wù)人還債的，但是一旦債務(wù)人發(fā)生無力還債的情況，一般都不愿申請債務(wù)人破產(chǎn)。因為企業(yè)破產(chǎn)，就不可能全額償還債權(quán)人，債權(quán)人的可能損失就成了現(xiàn)實的損失。欠債時間越長，債權(quán)人尤其是企業(yè)債權(quán)人就越?jīng)]有申請債務(wù)人破產(chǎn)的積極性。如果債務(wù)人已經(jīng)耗盡了資源，申請它破產(chǎn)已經(jīng)失去了意義。不申請破產(chǎn)是企業(yè)債權(quán)人的負(fù)責(zé)人規(guī)避自己經(jīng)營責(zé)任不得不做的一個選擇。其次，債務(wù)企業(yè)自身的因素。由于沒有必須申請破產(chǎn)的法定約束，債務(wù)企業(yè)手握著債權(quán)人的資源，能支撐一天就支撐一天；為了維持現(xiàn)狀，債務(wù)企業(yè)甚至還會想盡辦法進(jìn)一步舉債，直到有一天將現(xiàn)有資源消耗殆盡。最后，受理案件的法院因素。受辦案資源的約束，法院人少案多，處理破產(chǎn)案件周期長、難度大，法院十分不愿受理這類案件。即使有人申請破產(chǎn)，法院也是從嚴(yán)格掌握收案標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，將多數(shù)案件攔在門外。

《中國法治文化》：目前破產(chǎn)法是否還有不完善的地方？

顧功耘：在我看來，我國破產(chǎn)法還存在兩個突出問題：第一，破產(chǎn)界限過于嚴(yán)格。這個破產(chǎn)界限概括起來可稱為“清償不能”。什么是清償不能？理解上有許多限制，如：是永久“不能”，不是暫時“不能”；是全部“不能”，不是部分“不能”；是實際的“不能”，不是表面的“不能”；是債務(wù)到期的“不能”，不是加速到期的“不能”等。而這些“不能”不是申請人口說的“不能”，而是要申請人能夠舉證證明的“不能”。如果是債權(quán)人申請破產(chǎn)，要達(dá)到這個要求，簡直比登天還難。破產(chǎn)界限嚴(yán)格背后的理由就是要盡量少的破產(chǎn)?？疾旄鲊飘a(chǎn)的規(guī)定，破產(chǎn)界限均有多項標(biāo)準(zhǔn)可供選擇，有的國家甚至達(dá)到十余項選擇。其中，令我特別感興趣的一項選擇標(biāo)準(zhǔn)是“支付不能”。根據(jù)“支付不能”的標(biāo)準(zhǔn)，債務(wù)人經(jīng)追討不履行債務(wù)，債權(quán)人即有權(quán)依法申請破產(chǎn)，而不問債務(wù)人任何“支付不能”的理由。盡管申請了破產(chǎn)，而債務(wù)人最終也不一定破產(chǎn)（可能直接還債或達(dá)成和解協(xié)議等），但是債權(quán)人行使權(quán)利簡單便捷，同時對債務(wù)人也是一個法律和道德的約束。在許多國家，正因為破產(chǎn)法有這樣的規(guī)定，絕大多數(shù)債務(wù)人會主動積極償還到期債務(wù)，而不需要債權(quán)人來催討，誠信成為人人都信守的信條。大家都明白，一旦還債不及時，債權(quán)人啟動了破產(chǎn)程序，不僅會給債務(wù)企業(yè)帶來訟累，而且會對債務(wù)企業(yè)帶來商譽的損失和經(jīng)營上的困難，最終還是要在法院的強制下清償所有債務(wù)?！爸Ц恫荒堋睒?biāo)準(zhǔn)表面看起來會造成爛訴，實際操作起來，若非萬不得已，債權(quán)人是不會提起破產(chǎn)申請的。所以，法律賦予債權(quán)人行使權(quán)利簡便的同時，其更加重要的意義在于促進(jìn)了商業(yè)誠信的普遍落實。

第二，沒有明確規(guī)定債務(wù)人申請破產(chǎn)的義務(wù)和責(zé)任。債務(wù)人能否還債，能否繼續(xù)經(jīng)營，繼續(xù)經(jīng)營是否有前途，債務(wù)人自己是最清楚的。如果到期債務(wù)不能按時履行或支付，債務(wù)人或債務(wù)企業(yè)的經(jīng)營管理者（國外通常明確是“公司董事”）有義務(wù)積極與債權(quán)人溝通尋找解決方案，如果沒有解決方案，就要主動啟動破產(chǎn)程序或者破產(chǎn)保護(hù)程序。因此，多數(shù)國家的破產(chǎn)法都有董事申請破產(chǎn)的義務(wù)，該申請而不申請者，導(dǎo)致債權(quán)人更大損失的，董事要承擔(dān)連帶賠償?shù)呢?zé)任。

《中國法治文化》：有專家建議應(yīng)盡快設(shè)置清算與破產(chǎn)法庭。您如何看待這個問題？

顧功耘：設(shè)立清算與破產(chǎn)審判庭很有必要。最近，最高人民法院已經(jīng)下發(fā)《關(guān)于在中級人民法院設(shè)立清算與破產(chǎn)審判庭的工作方案》，其中提出直轄市應(yīng)當(dāng)至少明確一個中級人民法院設(shè)立清算與破產(chǎn)審判庭，省會城市、副省級城市所在地中級人民法院應(yīng)當(dāng)設(shè)立清算與破產(chǎn)審判庭。其他中級人民法院是否設(shè)立清算與破產(chǎn)審判庭，由各?。▍^(qū)、市）高級人民法院會同省級機(jī)構(gòu)編制部門，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、清算與破產(chǎn)案件數(shù)量、審判專業(yè)力量、破產(chǎn)管理人數(shù)量等因素，統(tǒng)籌安排。

部分省市已經(jīng)在省會城市和副省級市中院設(shè)立清算與破產(chǎn)審判庭。有的省市雖然還沒有設(shè)立清算與破產(chǎn)審判庭，但正在積極制訂方案創(chuàng)造條件推動這項工作。其他不具備條件的地區(qū)也積極考慮推進(jìn)破產(chǎn)合議庭的建設(shè)。這是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、化解產(chǎn)能過剩、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的必要步驟。運用法治辦法化解產(chǎn)能過剩，淘汰“僵尸企業(yè)”，完善企業(yè)退出機(jī)制，是我們的不二選擇。

設(shè)立專門的清算與破產(chǎn)審判庭，有利于通過預(yù)算調(diào)集更多資源，為清算與破產(chǎn)案件審理提供必要的保障。有利于通過對法官加強培訓(xùn)，提高審理清算與破產(chǎn)案件的專業(yè)能力和水平。有利于健全法院的功能，使人民法院進(jìn)一步發(fā)揮在建立誠信體系和經(jīng)濟(jì)秩序中的作用。

《中國法治文化》：去產(chǎn)能終將進(jìn)入實質(zhì)執(zhí)行及落地期，如何以法治手段推動“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)制度的切實施行？

顧功耘：從短期來看，在各地根據(jù)需要建立清算與破產(chǎn)審判庭或合議庭的基礎(chǔ)上，迫切需要國務(wù)院針對處理“僵尸企業(yè)”制定指導(dǎo)意見，或由最高人民法院專門制定審理“僵尸企業(yè)”案件的司法解釋。要特別強調(diào)，清理“僵尸企業(yè)”與處理破產(chǎn)案件有共同之處，又有不同之處。不同之處在于，部分“僵尸企業(yè)”已經(jīng)不是正常情況下“有產(chǎn)可破”的企業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)提供必要的政策和特殊的支持。要保證處理案件的必要費用以及職工安置的費用，以體現(xiàn)法律的公平與正義。

從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)當(dāng)修改企業(yè)破產(chǎn)法，重點解決我前面提出的三大突出問題：一是明確“支付不能”作為破產(chǎn)申請的主要條件；二是明確債務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé)人破產(chǎn)申請的法定義務(wù)與責(zé)任；三是明確按市場規(guī)則處理破產(chǎn)糾紛，在破產(chǎn)問題上，政府僅提供協(xié)助而不做任何阻止或?qū)徟惖膭幼鳌?/p>

我國已經(jīng)確立依憲執(zhí)政、依法行政的工作理念，應(yīng)在未來幾年內(nèi)，努力做到完全按照市場化、法治化手段處理企業(yè)破產(chǎn)案件。同時，要盡快改革國有投資的機(jī)制體制，以預(yù)算嚴(yán)格約束各級政府以及政府部門的負(fù)債投資的沖動，從根本上鏟除產(chǎn)能過剩、產(chǎn)品積壓以及“僵尸企業(yè)”的產(chǎn)生基礎(chǔ)。當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)異常情況時，能夠及時啟動法律程序，以切實保護(hù)債權(quán)人以及其他相關(guān)者的合法利益。

顧功耘，1957年7月生，江蘇靖江人，1982年畢業(yè)于北京大學(xué)法律系。現(xiàn)為華東政法大學(xué)副校長、教授、博士生導(dǎo)師，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法律研究院院長、經(jīng)濟(jì)法研究中心主任；兼任上海市人民政府決策咨詢特聘專家、上海市法學(xué)會商法研究會會長、上海市人大常委會立法咨詢專家、上海市委黨?？妥淌?。享受政府特殊津貼。