重塑城市治理整體性的政黨邏輯
——國(guó)家治理現(xiàn)代化與上海大黨建格局發(fā)展

鄭長(zhǎng)忠

（復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海200433）

重塑城市治理整體性的政黨邏輯
——國(guó)家治理現(xiàn)代化與上海大黨建格局發(fā)展

鄭長(zhǎng)忠

（復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海200433）

發(fā)揮黨組織統(tǒng)合性治理功能是上海城市治理的重要內(nèi)容。市場(chǎng)化、全球化與網(wǎng)絡(luò)化的迅猛發(fā)展對(duì)城市發(fā)展與城市治理提出了新的挑戰(zhàn)，也對(duì)黨組織的統(tǒng)合性治理功能實(shí)現(xiàn)形式提出了新的要求，這就需要通過(guò)構(gòu)建多維立體大黨建格局來(lái)深化既有黨的組織形態(tài)與治理形態(tài)。構(gòu)建多維立體大黨建格局，必須切實(shí)打破組織內(nèi)體制區(qū)隔、體制內(nèi)組織區(qū)隔和體制整體區(qū)隔，推動(dòng)黨的組織形態(tài)的功能性、區(qū)域性和體系性三個(gè)維度的有機(jī)統(tǒng)一，構(gòu)建以黨組織為核心的多層次、多維度的生態(tài)化統(tǒng)合性平臺(tái)體系，既服務(wù)于城市治理的發(fā)展需要，又為提高黨的領(lǐng)導(dǎo)有效性奠定治理基礎(chǔ)。

城市治理；政黨邏輯；上海；大黨建格局；整體性

中國(guó)政治與社會(huì)的發(fā)展邏輯，使中國(guó)共產(chǎn)黨不僅具有領(lǐng)導(dǎo)功能，而且具有治理功能，并通過(guò)治理功能的有效實(shí)現(xiàn)，為黨的領(lǐng)導(dǎo)奠定基礎(chǔ)。因此，在建設(shè)與改革時(shí)期，黨的建設(shè)很重要的一個(gè)方面就是通過(guò)適應(yīng)國(guó)家與社會(huì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自身組織的創(chuàng)新與發(fā)展，推動(dòng)國(guó)家與社會(huì)的有效治理，從而為黨的有效領(lǐng)導(dǎo)提供治理基礎(chǔ)。城市治理是國(guó)家治理的主要組成部分，上述邏輯也同樣體現(xiàn)于中國(guó)城市治理實(shí)踐，這就意味著黨組織在城市治理中發(fā)揮了十分重要的作用，并在與城市治理互動(dòng)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)黨的組織形態(tài)的創(chuàng)新與發(fā)展。作為直轄市和特大型國(guó)際化都市，上海也是在此邏輯下，一方面黨組織推動(dòng)和參與城市治理，另一方面也推動(dòng)黨的組織形態(tài)發(fā)展，大黨建格局就是在這樣的背景下生成與發(fā)展起來(lái)的。隨著上海城市治理新任務(wù)的提出，大黨建格局也需要在既有基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新與發(fā)展。本文從黨的組織形態(tài)創(chuàng)新與城市治理發(fā)展關(guān)系邏輯入手，研究上海大黨建格局的構(gòu)建機(jī)理及發(fā)展方向，以期對(duì)具體實(shí)踐提供理論參考。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化與重塑城市治理整體性：上海的命題

城市治理是國(guó)家治理的重要組成部分，城市治理集中體現(xiàn)國(guó)家治理發(fā)展的邏輯。上海更不例外。在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下，城市治理同樣需要發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)多次社會(huì)轉(zhuǎn)型為城市發(fā)展帶來(lái)了多維疊加內(nèi)容，這就要求城市發(fā)展必須基于整體發(fā)展，重建整體性，相應(yīng)地城市治理整體性命題也呼之欲出。而城市治理整體性構(gòu)建需要從多維度著手，其中之一就是組織維度，而推動(dòng)黨組織形態(tài)發(fā)展與功能發(fā)揮就是組織維度中的一個(gè)重要內(nèi)容。

（一）國(guó)家治理現(xiàn)代化與城市治理發(fā)展

政治的本質(zhì)是通過(guò)構(gòu)建與運(yùn)用公共權(quán)力處理公共事務(wù)，以推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和建構(gòu)社會(huì)秩序。政治體制改革是指基于價(jià)值或其他因素，直接對(duì)公共權(quán)力及其體系進(jìn)行調(diào)整。國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，是根據(jù)有效處理公共事務(wù)的需要，推動(dòng)不同主體參與公共權(quán)力的建構(gòu)與運(yùn)用。這就意味著國(guó)家治理現(xiàn)代化，是基于公共事務(wù)有效治理的需要不斷調(diào)整不同權(quán)力主體之間關(guān)系以提高治理能力。新中國(guó)成立后，為了給現(xiàn)代化建設(shè)奠定組織化基礎(chǔ)，我們建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與單位社會(huì)體制，黨和政府是國(guó)家治理的主要力量。改革開(kāi)放后，經(jīng)過(guò)30多年發(fā)展，作為現(xiàn)代國(guó)家治理要素的市場(chǎng)、社會(huì)、國(guó)家和政黨力量基本生成。如何充分發(fā)揮各自功能并推動(dòng)彼此有機(jī)整合與互動(dòng)，從而提高公共事務(wù)處理能力，就成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)容。

城市作為國(guó)家的一部分，其治理中同樣體現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化邏輯，尤其在中觀微觀層面體現(xiàn)得更為充分。因?yàn)楦母镩_(kāi)放后所生成的各個(gè)治理主體要素，不論是功能發(fā)育程度，還是不同主體間的互動(dòng)程度，都更為明顯和激烈。而上海治理主體要素的上述特點(diǎn)更為明顯，因而上海城市治理現(xiàn)代化任務(wù)也更為迫切。

（二）城市多維轉(zhuǎn)型與城市治理整體性重塑

上海作為近代以來(lái)才開(kāi)始快速發(fā)展起來(lái)的城市，中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程每一階段的發(fā)展邏輯都在它身上得以充分體現(xiàn)，留下印跡，并轉(zhuǎn)化為上海城市的個(gè)性，深刻影響著后來(lái)上海的發(fā)展，上海城市治理經(jīng)驗(yàn)與成果就是其重要內(nèi)容。新中國(guó)建立以來(lái)，上海經(jīng)歷了三次轉(zhuǎn)型，相應(yīng)地，上海城市治理模式與內(nèi)容也經(jīng)歷了三次轉(zhuǎn)型，并歷史地累積下來(lái)。

第一次轉(zhuǎn)型是建國(guó)之后的轉(zhuǎn)型，從半殖民地半封建的治理方式向傳統(tǒng)社會(huì)主義治理方式的轉(zhuǎn)型，即通過(guò)建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與單位社會(huì)體制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)城市的組織與治理，從而為城市發(fā)展奠定組織化基礎(chǔ)。

第二次轉(zhuǎn)型是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立之后的轉(zhuǎn)型，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和單位社會(huì)結(jié)構(gòu)背景下的治理方式向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和多元社會(huì)結(jié)構(gòu)背景下的治理方式的轉(zhuǎn)型，即通過(guò)推動(dòng)政黨、國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)力量合作的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)城市的組織與治理，從而推動(dòng)城市發(fā)展與城市秩序建構(gòu)。

第三次轉(zhuǎn)型是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)生成之后的轉(zhuǎn)型，從工業(yè)化社會(huì)背景下的治理方式向網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)背景下的治理方式的轉(zhuǎn)型，即通過(guò)物理空間的治理與虛擬空間的治理相結(jié)合，推動(dòng)城市發(fā)展與城市秩序建構(gòu)。

然而，由于是在不同條件下形成的，隨著時(shí)代變遷，這些模式與內(nèi)容，其合理與不足也就同時(shí)呈現(xiàn)出來(lái)，因此，如何立足于整體，以發(fā)展思維辯證地?fù)P棄這些內(nèi)容，并在新的歷史條件下將之前城市治理的模式和內(nèi)容的合理部分轉(zhuǎn)化為新的治理模式和內(nèi)容的組成部分，在此基礎(chǔ)上形成新的具有整體性與包容性的城市治理模式，就成為新時(shí)期城市治理模式發(fā)展的重要任務(wù)。

（三）城市治理整體性重塑之組織維度

重塑城市治理整體性，需要考慮兩個(gè)維度：一是主體維度，二是機(jī)制維度。前者是指城市治理的參與主體或權(quán)力主體的功能發(fā)展以及彼此之間關(guān)系重構(gòu)的問(wèn)題；后者是指支持每一個(gè)治理主體的功能開(kāi)發(fā)以及聯(lián)系彼此之間關(guān)系使之互動(dòng)的機(jī)制。對(duì)于城市治理來(lái)說(shuō)，前者涉及到政黨、國(guó)家、社會(huì)與市場(chǎng)；后者涉及到價(jià)值、制度與組織。城市治理的主體維度與機(jī)制維度相互交錯(cuò)，共同發(fā)揮作用，形成城市治理形態(tài)。

這里重點(diǎn)分析機(jī)制維度。我們認(rèn)為，價(jià)值是建構(gòu)人們內(nèi)在精神秩序的機(jī)制，制度是建構(gòu)人們外在行動(dòng)秩序的機(jī)制，而組織是支持這兩方面秩序的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)與物質(zhì)性力量。因此，在治理機(jī)制維度中，組織具有基礎(chǔ)性作用。從主體看，政黨、國(guó)家、社會(huì)與市場(chǎng)，每一個(gè)主體都以組織化方式存在，并且彼此通過(guò)相應(yīng)組織網(wǎng)絡(luò)發(fā)生聯(lián)系與互動(dòng)。從主體間的關(guān)系看，在中國(guó)政治邏輯的作用下，政黨組織處于領(lǐng)導(dǎo)地位，因而在治理主體中，政黨在組織網(wǎng)絡(luò)與權(quán)力關(guān)系中發(fā)揮著支配性作用。因此，基于中國(guó)城市治理形態(tài)的內(nèi)在機(jī)理，從組織維度研究政黨組織在城市治理中的作用及其對(duì)其他主體的影響，將是我們研究城市治理形態(tài)變遷以及推動(dòng)城市治理整體性重塑內(nèi)在邏輯的重要視角與主要路徑。

二、以黨建統(tǒng)合性功能為城市發(fā)展提供治理基礎(chǔ)：上海的經(jīng)驗(yàn)

如果說(shuō)前文主要是從理論分析角度入手，得出應(yīng)該從組織維度與政黨組織在城市治理中的作用及其對(duì)其他主體影響的研究是理解城市治理形態(tài)變遷的重要視角的話，那么，這一節(jié)我們將梳理上海城市治理的實(shí)踐，以經(jīng)驗(yàn)來(lái)證明這一判斷。同時(shí)我們也可以從中看到，城市治理模式在實(shí)踐中是如何實(shí)現(xiàn)不斷揚(yáng)棄和發(fā)展的，并在此過(guò)程中對(duì)黨建創(chuàng)新與治理發(fā)展之間的互動(dòng)機(jī)理加以把握。

（一）中國(guó)政治發(fā)展邏輯與黨建統(tǒng)合性治理功能形成

在古典政治條件下，國(guó)家治理是通過(guò)以中央集權(quán)官僚組織為基礎(chǔ)的國(guó)家力量與以家族組織為基礎(chǔ)的社會(huì)力量合作完成的，隨著唐宋之后形成國(guó)家治理體系中國(guó)家力量對(duì)社會(huì)力量的支配局面后，社會(huì)力量就開(kāi)始萎縮。辛亥革命爆發(fā)與清王朝滅亡，標(biāo)志著傳統(tǒng)國(guó)家力量的崩潰，而以小農(nóng)生產(chǎn)為基礎(chǔ)的社會(huì)自我組織力量又不足，由此導(dǎo)致孫中山先生所謂“一盤散沙”局面的出現(xiàn)。為了有效組織社會(huì)以完成民族獨(dú)立、國(guó)家統(tǒng)一與現(xiàn)代化建設(shè)的任務(wù)，中國(guó)選擇了政黨作為領(lǐng)導(dǎo)力量與組織基礎(chǔ)，并形成了以政黨領(lǐng)導(dǎo)人民，建立國(guó)家，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)代文明構(gòu)建路徑，這就使政黨在與國(guó)家、社會(huì)關(guān)系上處于領(lǐng)導(dǎo)地位。新中國(guó)成立后，為了獲得現(xiàn)代化建設(shè)所需要的組織化基礎(chǔ)，執(zhí)政黨建立以政權(quán)為主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)的單位社會(huì)體制，由此政黨力量與國(guó)家力量，就成為當(dāng)時(shí)的治理力量，其中，國(guó)家力量的治理功能要得以實(shí)現(xiàn)必須以政黨力量為基礎(chǔ)，從而使政黨不僅自身具有治理功能，而且還在整個(gè)治理體系中具有統(tǒng)合性特征，由此標(biāo)志著政黨的統(tǒng)合性治理功能開(kāi)始形成。

（二）現(xiàn)代化建設(shè)基礎(chǔ)構(gòu)建與以政權(quán)和政黨為基礎(chǔ)的封閉性治理

人民共和國(guó)建立后，作為黨建國(guó)家邏輯演繹結(jié)果以及為現(xiàn)代化建設(shè)提供組織化基礎(chǔ)的需要，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家與社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，在治理形態(tài)上，就體現(xiàn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與單位社會(huì)體制。在組織形態(tài)上，就體現(xiàn)出黨在以中央與地方黨委實(shí)行整體領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上，對(duì)政府，以黨委歸口管理和以黨組嵌入領(lǐng)導(dǎo)的方式，而后通過(guò)政府力量實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家體系與社會(huì)體系的系統(tǒng)性單向治理，以支持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制；對(duì)社會(huì)，以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心與單位力量相配合，實(shí)現(xiàn)對(duì)微觀社會(huì)共同體的系統(tǒng)性單向治理，以支持單位社會(huì)體制。由此，中國(guó)共產(chǎn)黨以政黨自身組織網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，通過(guò)嵌入政府與社會(huì)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與單位社會(huì)體制支持下，使國(guó)家與社會(huì)治理形成了一個(gè)封閉性的閉環(huán)，從而形成了高度組織化的治理形態(tài)。這種治理形態(tài)建構(gòu)的主要目的有兩方面：一是在政治上實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家與社會(huì)的有效領(lǐng)導(dǎo)，以完成對(duì)國(guó)家與社會(huì)的建構(gòu)任務(wù)。二是在治理上實(shí)現(xiàn)以政黨與政權(quán)為基礎(chǔ)快速實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的高度組織化，以克服現(xiàn)代化對(duì)組織化訴求與中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)一盤散沙狀況之間的矛盾，從而為現(xiàn)代化建設(shè)奠定組織化基礎(chǔ)。

上述治理形態(tài)在上海城市治理中也得以充分體現(xiàn)，并成為上海城市治理的初始形態(tài)，對(duì)后來(lái)的發(fā)展產(chǎn)生了巨大影響。不論是研究上海城市治理形態(tài)變遷，還是推動(dòng)上海城市治理形態(tài)實(shí)踐創(chuàng)新，都必須對(duì)這一時(shí)期的治理形態(tài)內(nèi)容及其對(duì)后來(lái)的影響予以充分關(guān)注與了解。實(shí)際上，這些內(nèi)容不斷被改造與發(fā)展，轉(zhuǎn)化成為后來(lái)每一時(shí)期上海城市治理形態(tài)的重要組成部分與內(nèi)在機(jī)制的一個(gè)環(huán)節(jié)。

（三）社會(huì)轉(zhuǎn)型中的黨建創(chuàng)新與治理力量有效銜接的組織基礎(chǔ)

改革開(kāi)放后，中國(guó)共產(chǎn)黨決定并推進(jìn)政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革。前者以推動(dòng)黨政分開(kāi)為主要內(nèi)容，目的是為了推進(jìn)國(guó)家主體性生成，以實(shí)現(xiàn)作為國(guó)家治理要素的現(xiàn)代國(guó)家功能發(fā)育。后者以建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)，目的是為了培育作為現(xiàn)代化建設(shè)持續(xù)發(fā)展動(dòng)力的市場(chǎng)與社會(huì)力量。

伴隨政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革所引起的治理形態(tài)變化，黨的組織形態(tài)也在適應(yīng)過(guò)程中不斷發(fā)展。為了克服黨政不分現(xiàn)象，1983年上海市委成立了8個(gè)大口黨的工作委員會(huì)，作為市委派出機(jī)構(gòu)，開(kāi)啟了大口黨委改革進(jìn)程，隨后改革政府機(jī)構(gòu)與職能，不斷調(diào)整大口黨委設(shè)置。把黨委對(duì)政府的歸口管理改為大口黨委制度，是上海市委解決黨政不分以黨代政的一個(gè)重要舉措。歸口管理更多的是黨委直接干預(yù)政府工作，而大口黨委工作更多的是協(xié)調(diào)政府部門關(guān)系，使政府主體性得以提升。①參見(jiàn)張陽(yáng)：《大口黨委的制度功能分析：以上海為例》，《理論界》2012年第9期。從客觀后果看，大口黨委制度起到了以執(zhí)政黨組織力量打破政府之間部門區(qū)隔的作用，推動(dòng)政府整體性建設(shè)。一定意義上說(shuō)，大口黨委制度實(shí)際上是在黨與政府關(guān)系維度上構(gòu)建的一種大黨建格局。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始退出歷史舞臺(tái)，也使單位社會(huì)體制開(kāi)始衰微。單位社會(huì)衰微使大批單位人變成社會(huì)人。為適應(yīng)這一變化，上海開(kāi)始全面推動(dòng)社區(qū)建設(shè)，首先是通過(guò)建立社區(qū)黨組織，并以其為核心構(gòu)建社區(qū)治理體系，而后在條件成熟后開(kāi)始推動(dòng)居委會(huì)等其他社區(qū)組織的建立與發(fā)展。由此，就以黨組織一元化的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)為支撐，實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的權(quán)力有效銜接，保證了轉(zhuǎn)型過(guò)程中的治理有效性，防止了轉(zhuǎn)型導(dǎo)致社會(huì)失序或崩潰現(xiàn)象出現(xiàn)。

（四）構(gòu)建大黨建格局與推動(dòng)城市整體性建構(gòu)中治理力量有機(jī)化

不同歷史時(shí)期城市治理需要解決的重點(diǎn)問(wèn)題不同，作為具有統(tǒng)合性治理功能的黨建工作所針對(duì)的問(wèn)題以及組織形態(tài)調(diào)整的維度也存在差異。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立初期，城市治理需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題是社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的權(quán)力銜接問(wèn)題，因此，黨的組織形態(tài)通過(guò)擴(kuò)展性組織網(wǎng)絡(luò)生成與聯(lián)系，即通過(guò)在新興社區(qū)建立黨組織，從而使其與既有黨的組織網(wǎng)絡(luò)對(duì)接，避免治理權(quán)力出現(xiàn)斷裂與缺失，從而實(shí)現(xiàn)黨組織統(tǒng)合性功能與治理的有效性。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型初步到位，城市治理的重點(diǎn)問(wèn)題發(fā)生變化。此時(shí)同一區(qū)域內(nèi)開(kāi)始生成多個(gè)參與治理主體，這些主體之間產(chǎn)生權(quán)力沖突與摩擦，如何推動(dòng)區(qū)域內(nèi)治理力量實(shí)現(xiàn)有機(jī)合作從而實(shí)現(xiàn)有效治理，就成為黨組織統(tǒng)合性功能實(shí)現(xiàn)需要面對(duì)的問(wèn)題，這就需要黨的組織形態(tài)與治理形態(tài)創(chuàng)新。

解決這一問(wèn)題主要是在區(qū)域空間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)多主體的權(quán)力統(tǒng)合，即多權(quán)利、權(quán)力主體合作共治，黨的組織形態(tài)、治理形態(tài)創(chuàng)新即圍繞此展開(kāi)。具體來(lái)說(shuō)，基于解決問(wèn)題在空間分布的差異，就出現(xiàn)了光譜性的所謂黨建新格局構(gòu)建問(wèn)題，大致有四種類型：一是居民區(qū)內(nèi)的黨建格局創(chuàng)新，如黨建議事會(huì)、物業(yè)黨建聯(lián)建等。二是居民區(qū)與周邊建設(shè)工地之間的黨建聯(lián)建。三是將街道管轄空間范圍確定為社區(qū)，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建新型社區(qū)黨建格局。一方面在組織架構(gòu)上建立所謂“1+3”模式，即社區(qū)黨委+行政黨組、居民區(qū)黨委、綜合黨委；另一方面以黨組織為組織網(wǎng)絡(luò)與治理平臺(tái)，推動(dòng)社區(qū)內(nèi)各參與單位實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)合作共治。這就是上海市最早提出的所謂區(qū)域化“大黨建格局”。四是將區(qū)域化“大黨建格局”擴(kuò)展到區(qū)一級(jí)層面，充分利用黨建研究會(huì)等平臺(tái)作為黨建網(wǎng)絡(luò)與治理網(wǎng)絡(luò)，使黨建資源與治理資源可以在區(qū)級(jí)層面進(jìn)行共享與調(diào)配，打破街道層面資源稟賦差異的局限。

2015年開(kāi)始，上海市委根據(jù)城市治理發(fā)展需要，對(duì)街道層面的職能與機(jī)構(gòu)進(jìn)行了較大幅度改革，取消了街道招商引資等功能，實(shí)行所謂“1+6”模式。從治理功能角度看，“1+6”模式的實(shí)施，實(shí)際上是著眼于治理有效性，通過(guò)重構(gòu)行政治理功能與黨組織治理功能的關(guān)系，對(duì)街道層面的治理力量重新配置與整合，標(biāo)志著城市基層治理開(kāi)始進(jìn)入行政性治理資源與黨建性治理資源有機(jī)統(tǒng)籌的階段，這是城市治理整體性重塑的一個(gè)重要措施。而對(duì)于黨建來(lái)說(shuō)，隨著行政性治理資源的統(tǒng)合性功能的增強(qiáng)，黨組織的統(tǒng)合性治理所需要憑借的基礎(chǔ)，除了組織性內(nèi)容外，還應(yīng)該增加其政治性內(nèi)涵，從一定意義上說(shuō)，黨建也需要開(kāi)始通過(guò)開(kāi)發(fā)其現(xiàn)代民主政治意義上的政治功能來(lái)提升其統(tǒng)合性治理能力，這是大黨建格局構(gòu)建的內(nèi)涵發(fā)展的一個(gè)重要內(nèi)容。

三、多維立體大黨建格局構(gòu)建與城市治理整體性重塑：上海的邏輯

隨著市場(chǎng)化、全球化和網(wǎng)絡(luò)化迅猛推進(jìn)，上海城市治理也進(jìn)入到需要構(gòu)建整體性與包容性的城市治理模式時(shí)期了，這意味著，對(duì)于整體城市治理來(lái)說(shuō)，需要基于新型治理模式構(gòu)建需要，運(yùn)用辯證思維，對(duì)之前每一階段治理經(jīng)驗(yàn)與成果進(jìn)行揚(yáng)棄，并根據(jù)新的治理理念重塑城市治理整體性。由此，對(duì)于黨建來(lái)說(shuō)，也需要通過(guò)打造多維立體大黨建格局，滿足城市治理整體性重塑的需要。為了完成上述任務(wù)，根據(jù)上海城市治理以及開(kāi)發(fā)黨建統(tǒng)合性治理功能和創(chuàng)新黨的組織形態(tài)的既有經(jīng)驗(yàn)及其背后所蘊(yùn)涵的邏輯，有必要對(duì)下一步需要打造的多維立體大黨建格局的核心命題、維度結(jié)構(gòu)、治理目標(biāo)、政治訴求和基本內(nèi)涵等作必要的思考。

（一）打破三大區(qū)隔以推動(dòng)政黨組織發(fā)展：多維立體大黨建格局的核心命題

所謂治理就是對(duì)國(guó)家或社會(huì)公共事務(wù)的處理。不同歷史時(shí)期，治理的主體不同?，F(xiàn)代社會(huì)強(qiáng)調(diào)的是各方權(quán)力與權(quán)利主體的參與，從而使公共事務(wù)處理過(guò)程能夠做到，既集合多方智慧與資源，又匯聚各方意志與共識(shí)，進(jìn)而有利于治理的合理性與合法性獲得。從功能角度看，黨組織之所以能夠擁有統(tǒng)合性治理功能和取得治理效果，就是因?yàn)辄h組織具有自身政治與組織優(yōu)勢(shì)。從結(jié)構(gòu)—功能理論看，功能是要通過(guò)相應(yīng)結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。對(duì)于黨組織來(lái)說(shuō)，這種結(jié)構(gòu)不僅是指黨組織傳統(tǒng)的規(guī)范性組織結(jié)構(gòu)，而且是指基于統(tǒng)合性治理功能實(shí)現(xiàn)，以黨組織為核心所形成的有整合社會(huì)功能的組織體系、組織形態(tài)及其治理形態(tài)。多維大黨建格局構(gòu)建就是為了達(dá)到這一目的，實(shí)現(xiàn)黨組織統(tǒng)合性功能的組織體系、組織形態(tài)和治理形態(tài)。

基于對(duì)上海黨的組織形態(tài)與治理形態(tài)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)與內(nèi)在邏輯分析，我們認(rèn)為多維大黨建格局構(gòu)建，從結(jié)構(gòu)—功能角度來(lái)看，就是要打破三大區(qū)隔：一是打破組織內(nèi)體制區(qū)隔，就是打破基于組織關(guān)系而形成的黨組織內(nèi)部所形成的傳統(tǒng)制度性與體制性區(qū)隔，黨建聯(lián)建以及區(qū)域化大黨建格局構(gòu)建等舉措就是圍繞此而展開(kāi)的。二是打破體制內(nèi)組織區(qū)隔，就是打破黨組織整合社會(huì)的組織體系內(nèi)的黨組織與群團(tuán)組織之間區(qū)隔，黨建帶群建，就是要在制度性層面達(dá)到這一目的。三是打破體制整體區(qū)隔，就是打破在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期所形成的以黨政為核心而形成的官方體制性力量，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立之后，基于市場(chǎng)和社會(huì)所形成的新型經(jīng)濟(jì)力量與社會(huì)力量之間的區(qū)隔，這次群團(tuán)改革，就是要努力打破這一區(qū)隔。

（二）功能性、空間性與體系性的有機(jī)統(tǒng)一：多維立體大黨建格局的維度結(jié)構(gòu)

城市治理是面對(duì)城市整體社會(huì)秩序構(gòu)建的，作為執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的中國(guó)共產(chǎn)黨，黨組織統(tǒng)合性治理功能實(shí)現(xiàn)就是為城市整體社會(huì)秩序構(gòu)建奠定組織性和整合性支持的。城市整體社會(huì)秩序構(gòu)建需要從功能性、空間性與體系性三個(gè)維度進(jìn)行構(gòu)建，從而實(shí)現(xiàn)立體性治理。由此，這三個(gè)維度也就成為多維立體大黨建格局構(gòu)建的維度結(jié)構(gòu)，同時(shí)還要求三個(gè)維度有機(jī)統(tǒng)一。

——功能維度。主要是指基于社會(huì)縱向功能性分工而形成的黨組織統(tǒng)合性治理功能實(shí)現(xiàn)的組織基礎(chǔ)，具體來(lái)說(shuō)，就是縱向的大口黨委及所屬系統(tǒng)黨的各級(jí)組織及其統(tǒng)合性治理，即所謂條的維度的統(tǒng)合性治理。它既協(xié)調(diào)社會(huì)治理內(nèi)容，也協(xié)調(diào)政府等系統(tǒng)的行政治理內(nèi)容。

——空間維度。主要是指基于社會(huì)橫向區(qū)域性分布而形成的黨組織統(tǒng)合性治理功能實(shí)現(xiàn)的組織基礎(chǔ)，具體來(lái)說(shuō)，就是橫向的區(qū)域內(nèi)各個(gè)組織性參與團(tuán)體中的黨組織及其整合社會(huì)體系為基礎(chǔ)而形成的統(tǒng)合性治理，即所謂塊的維度的統(tǒng)合性治理。它不僅要協(xié)調(diào)社會(huì)治理內(nèi)容，同時(shí)還要協(xié)調(diào)政府等系統(tǒng)的行政治理內(nèi)容。同時(shí)，區(qū)域范圍呈現(xiàn)出光譜性結(jié)構(gòu)，從居民區(qū)延伸到區(qū)一級(jí)范圍。

——體系維度。主要是指基于黨組織權(quán)力網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)展而形成的黨組織統(tǒng)合性治理功能實(shí)現(xiàn)的組織基礎(chǔ)，具體來(lái)說(shuō)，就是以黨組織為核心所形成的治理同心圓組織體系及其統(tǒng)合性治理，即所謂黨組織的擴(kuò)展性治理組織形態(tài)與治理形態(tài)。它不僅包括黨組織，而且包括部分政府性機(jī)構(gòu)、群團(tuán)組織以及社會(huì)組織。

由于城市社會(huì)是整體性的，并且其治理也應(yīng)是系統(tǒng)性的，因此，城市有效治理需要功能、區(qū)域與體系三個(gè)維度有機(jī)統(tǒng)一，多維立體大黨建格局也需要在組織形態(tài)、治理形態(tài)上實(shí)現(xiàn)功能、區(qū)域和體系三個(gè)維度的有機(jī)統(tǒng)一。

（三）打造治理生態(tài)化平臺(tái)以構(gòu)建城市整體性：多維立體大黨建格局的治理目標(biāo)

不論是打破各類區(qū)隔，還是推動(dòng)多維結(jié)構(gòu)有機(jī)統(tǒng)一，其目的都是為了構(gòu)建城市治理整體性。然而，絕對(duì)的整體性實(shí)現(xiàn)，只能存在于理論中，現(xiàn)實(shí)中最多只是做到相對(duì)整體性實(shí)現(xiàn)。相對(duì)整體性的實(shí)現(xiàn)，可以從多方面予以理解與落實(shí)，其中一個(gè)方面，從構(gòu)建多維立體大黨建格局來(lái)看，可以通過(guò)打造治理生態(tài)平臺(tái)體系予以實(shí)現(xiàn)。

具體來(lái)說(shuō)，就是通過(guò)構(gòu)建多層次、多維度的統(tǒng)合性平臺(tái)體系，一方面打破三大區(qū)隔，最大化調(diào)動(dòng)各類組織性資源，在組織維度上做到整體性治理；另一方面推動(dòng)功能性、區(qū)域性和體系性治理有機(jī)統(tǒng)一，最大化調(diào)動(dòng)結(jié)構(gòu)性資源，在結(jié)構(gòu)維度上做到整體性治理。平臺(tái)體系可以是基于功能性、區(qū)域性和體系性載體加以構(gòu)建，而最重要的是要體現(xiàn)兩方面：一是能夠?qū)ι鲜鰞煞矫鎯?nèi)容加以體現(xiàn)，二是要形成網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)多平臺(tái)的共享和互動(dòng)，政黨一元化完成對(duì)平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)的一體化和生態(tài)化，最終實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)的整體性治理。

（四）重塑治理整體性以提升黨的領(lǐng)導(dǎo)有效性：多維立體大黨建格局的政治訴求

黨組織的治理功能有兩方面作用：一是從服務(wù)公共事務(wù)處理角度看，作為國(guó)家與社會(huì)治理的重要組成部分，黨組織的統(tǒng)合性治理服務(wù)于整體治理；二是從服務(wù)于公共權(quán)力維護(hù)角度看，作為政黨政治目的實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)，黨組織的統(tǒng)合性治理將為黨的領(lǐng)導(dǎo)有效性提升創(chuàng)造條件。而多維立體大黨建格局的構(gòu)建是對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)黨建創(chuàng)新的一次超越性與整合性重構(gòu)，它在三方面服務(wù)于黨的領(lǐng)導(dǎo)：一是適應(yīng)城市社會(huì)發(fā)展，創(chuàng)新黨的組織形態(tài)；二是有效服務(wù)社會(huì)治理，提高社會(huì)對(duì)黨組織的黏性；三是推動(dòng)黨與國(guó)家、群團(tuán)、社會(huì)力量的合作，創(chuàng)新黨對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)方式。

（五）多維立體大黨建格局的基本內(nèi)涵

上述分析表明：所謂多維立體大黨建格局，是指隨著城市快速發(fā)展，為了構(gòu)建城市治理整體性和有效性，在充分開(kāi)發(fā)改革開(kāi)放以來(lái)城市黨建創(chuàng)新成果基礎(chǔ)上，通過(guò)推動(dòng)黨的組織形態(tài)和治理形態(tài)的功能性、區(qū)域性和體系性三個(gè)維度有機(jī)統(tǒng)一，打破組織內(nèi)體制區(qū)隔、體制內(nèi)組織區(qū)隔和體制整體區(qū)隔，構(gòu)建以黨組織為核心的多層次、多維度的生態(tài)化平臺(tái)體系，從而形成使黨組織統(tǒng)合性治理功能能夠得到充分發(fā)揮，為黨的有效領(lǐng)導(dǎo)奠定治理基礎(chǔ)的，具有多維度、立體化特征的黨組織的新的組織形態(tài)和治理形態(tài)。

四、從外延性大黨建向內(nèi)涵性大黨建發(fā)展：上海的方向

根據(jù)上述多維立體大黨建機(jī)理與內(nèi)涵，對(duì)照分析上海黨建現(xiàn)狀，我們認(rèn)為，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)黨建創(chuàng)新努力，多維立體大黨建格局已初具外延框架和基本內(nèi)容，下一步應(yīng)在內(nèi)涵上下功夫。

（一）形成整體性觀念，突破部門與局部的局限

目前影響多維立體大黨建格局發(fā)展的最大障礙是觀念力量，其形成既有單純認(rèn)識(shí)的問(wèn)題，也有基于體制機(jī)制形成的原因。

從單純認(rèn)識(shí)看，包括三點(diǎn)：一是對(duì)大黨建格局性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，沒(méi)有意識(shí)到大黨建格局其實(shí)質(zhì)即是創(chuàng)新黨的組織形態(tài)，而后者是由其需要實(shí)現(xiàn)的功能所決定的；二是對(duì)大黨建格局應(yīng)該存在的領(lǐng)域認(rèn)識(shí)不清；三是對(duì)大黨建格局應(yīng)該存在的層面認(rèn)識(shí)不清。出現(xiàn)這些認(rèn)識(shí)不清的根本原因在于沒(méi)有著眼于本質(zhì)地從整體與發(fā)展角度來(lái)認(rèn)識(shí)大黨建格局。

基于體制機(jī)制形成的觀念，主要是指由于體制與機(jī)制導(dǎo)致部門邊界存在以及體制內(nèi)外區(qū)隔存在，將大黨建格局局限于本部門的工作范圍，而不是從整體角度來(lái)把握。由此導(dǎo)致，大黨建格局局限于部門中或者體制內(nèi)，沒(méi)有形成整體格局，將大黨建變成了“小黨建”。

因此，構(gòu)建多維立體大黨建格局，一方面要在觀念上打破部門與局部的思維與利益局限；另一方面應(yīng)該從市委層面推動(dòng)并克服觀念與體制上的本位主義，從領(lǐng)導(dǎo)維度實(shí)現(xiàn)整體性。

（二）切實(shí)打破三大區(qū)隔，推動(dòng)三個(gè)維度有機(jī)統(tǒng)一取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展

下一步構(gòu)建多維立體大黨建格局，應(yīng)該重點(diǎn)落實(shí)兩方面工作：一是切實(shí)打破組織內(nèi)體制區(qū)隔、體制內(nèi)組織區(qū)隔和體制整體區(qū)隔，二是推動(dòng)黨的組織形態(tài)的功能性、區(qū)域性和體系性三個(gè)維度有機(jī)統(tǒng)一，并推動(dòng)兩方面交互促進(jìn)。

具體操作上，一方面探索一些突破性的打破區(qū)隔的新措施，比如群團(tuán)改革中的領(lǐng)導(dǎo)班子中吸納體制外人員兼職等。另一方面，更多的是突破觀念局限，延伸工作范圍，比如目前一些大口黨委工作更多局限于體制內(nèi)單位，尚未延伸到體制外，科技黨工委就是如此，將其范圍擴(kuò)大到體制外即是工作突破。

（三）實(shí)現(xiàn)物理空間與虛擬空間整合，推動(dòng)統(tǒng)合性平臺(tái)體系構(gòu)建

構(gòu)建以黨組織為核心的多層次、多維度的生態(tài)化統(tǒng)合性平臺(tái)體系，是推動(dòng)多維立體大黨建格局落地的重要舉措，因此，要將規(guī)劃與構(gòu)建平臺(tái)提到議事日程。這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其中有兩方面內(nèi)容應(yīng)予重視：一是推動(dòng)物理空間與網(wǎng)絡(luò)空間的整合；二是對(duì)各方面已有的治理平臺(tái)進(jìn)行盤點(diǎn)與整合，并對(duì)平臺(tái)體系構(gòu)建加以規(guī)劃，一方面做好頂層設(shè)計(jì)，另一方面做好基礎(chǔ)整合工作。

結(jié)論

對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō)，黨組織不僅具有領(lǐng)導(dǎo)功能，而且具有治理功能，治理功能是實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)功能的基礎(chǔ)。從具體治理角度看，黨組織具有統(tǒng)合性治理功能，能夠?yàn)閲?guó)家和社會(huì)的整體性治理奠定組織性與機(jī)制性基礎(chǔ)，從而成為中國(guó)國(guó)家與社會(huì)治理的一大優(yōu)勢(shì)與特點(diǎn)。上海作為直轄市和特大型國(guó)際性城市，其治理更為復(fù)雜，發(fā)揮黨組織的統(tǒng)合性治理功能就成為上海城市治理的重要內(nèi)容。黨組織統(tǒng)合性治理功能的實(shí)現(xiàn)形式隨著國(guó)家與社會(huì)治理的發(fā)展而變化，上海也在推動(dòng)城市治理發(fā)展過(guò)程中，在不同歷史時(shí)期形成了黨組織統(tǒng)合性治理功能實(shí)現(xiàn)形式以及經(jīng)驗(yàn)成果。隨著改革開(kāi)放催生城市社會(huì)多元性多樣性，為了構(gòu)建城市及其治理的整體性，推動(dòng)城市發(fā)展和建構(gòu)城市秩序，創(chuàng)新黨的組織形態(tài)與治理形態(tài)的所謂大黨建格局就應(yīng)運(yùn)而生。市場(chǎng)化、全球化與網(wǎng)絡(luò)化迅猛發(fā)展對(duì)城市發(fā)展與城市治理提出了新的挑戰(zhàn)，也對(duì)黨組織的統(tǒng)合性治理功能實(shí)現(xiàn)形式提出了新的要求，這就需要通過(guò)構(gòu)建多維立體大黨建格局來(lái)深化既有黨的組織形態(tài)與治理形態(tài)。構(gòu)建多維立體大黨建格局，要求我們必須切實(shí)打破組織內(nèi)體制區(qū)隔、體制內(nèi)組織區(qū)隔和體制整體區(qū)隔，推動(dòng)黨的組織形態(tài)的功能性、區(qū)域性和體系性三個(gè)維度有機(jī)統(tǒng)一，構(gòu)建以黨組織為核心的多層次、多維度的生態(tài)化統(tǒng)合性平臺(tái)體系。這不僅是服務(wù)城市治理發(fā)展的需要，而且為提高黨的領(lǐng)導(dǎo)的有效性奠定了治理基礎(chǔ)。

[責(zé)任編輯：沈斐]

Rebuild the Party Logic on the Integrity of Urban Governance——The Modernization of National Governance and the Big Party-building Pattern in Shanghai

ZHENG Changzhong
（School of International Relations and Public Affairs,Fudan University,Shanghai 200433,China）

Enhancing the Party’s governance capacity in all respects is an essential part of the urban governance in Shanghai.With rapid development of globalization,international market and internet,there have been challenges and new requirement for the Party’s governance capacity in all respects.As a result,we rely on a modernized big Party-building pattern to improve the Party’s organization and governance capacity.To achieve this goal,we must break barriers in organization,system and the whole management system to promote the integrity of function and different regions of the Party's organization.It aims to build a vibrant and multidimensional system in all respects under the Party's leadership.In response to new requirement of urban governance,a multidimensional Party-building system has laid important foundation for enhancing the Party's governance capacity.

urban governance;Party logic;Shanghai;big Party-building pattern;integrity

D267

A

1674-0955（2017）02-0078-07

2017-02-17

鄭長(zhǎng)忠，男，福建福清人，政治學(xué)博士，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院政治學(xué)系副教授，復(fù)旦大學(xué)政黨建設(shè)與國(guó)家發(fā)展研究中心常務(wù)副主任，上海市黨的建設(shè)理論與實(shí)踐創(chuàng)新研究基地常務(wù)副主任，復(fù)旦大學(xué)青年組織研究中心主任。