我國義務(wù)教育公共服務(wù)均等化問題研究

□曹海琴

(1.國家行政學院 法學教研部，北京 海淀區(qū) 100089；2.東北大學秦皇島分校 制度與文化研究所，河北 秦皇島 066000)

我國義務(wù)教育公共服務(wù)均等化問題研究

□曹海琴

(1.國家行政學院 法學教研部，北京 海淀區(qū) 100089；2.東北大學秦皇島分校 制度與文化研究所，河北 秦皇島 066000)

我國義務(wù)教育公共服務(wù)的不均等主要表現(xiàn)在不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學校之間和群體之間。這一問題產(chǎn)生的癥結(jié)在于公共權(quán)力在主導(dǎo)義務(wù)教育發(fā)展的過程中缺乏公共性，從而導(dǎo)致義務(wù)教育資源分配不公，進而構(gòu)成對于公民平等享受義務(wù)教育權(quán)利的侵犯，導(dǎo)致“權(quán)利的不平等”。使公共權(quán)力回歸自身的公共屬性，確保不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學校之間和群體之間的公民義務(wù)教育權(quán)利得到平等保障，是義務(wù)教育公共服務(wù)不均等問題的矯治之策。

義務(wù)教育；公共服務(wù)不均等；權(quán)利平等

教育在經(jīng)濟社會發(fā)展中具有重要的先導(dǎo)性作用，當今世界公認，教育是社會公平和社會流動的基本條件，保障公民受教育權(quán)利是現(xiàn)代國家的基本職能。自建國以來，尤其是改革開放以來，我國的義務(wù)教育公共服務(wù)建設(shè)取得了巨大進步，2015年小學學齡兒童凈入學率已經(jīng)達到99.9%。但是，義務(wù)教育資源分配不公、義務(wù)教育公共服務(wù)不均等問題也一直存在著。我們認為，我國現(xiàn)階段義務(wù)教育公共服務(wù)不均等問題，其實質(zhì)是公權(quán)力在進行教育資源配置時還存在著不均衡和不平等現(xiàn)象?；诖?，本文以權(quán)利平等為視角，提出建立和鞏固民主機制，實現(xiàn)“將權(quán)力關(guān)進籠子”，彰顯公民權(quán)利等一系列應(yīng)對策略。

一、當前我國義務(wù)教育公共服務(wù)不均等的主要表現(xiàn)

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《綱要》)指出，“推進義務(wù)教育學校標準化建設(shè)，加快縮小城鄉(xiāng)差距，建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機制，率先在縣(區(qū))域內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展?！盵1]自《綱要》實施以來，我國義務(wù)教育公共服務(wù)水平有了大幅度提升，但是，仍然存在著一些問題。目前我國的義務(wù)教育公共服務(wù)不均等現(xiàn)象不僅存在于不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學校之間，也體現(xiàn)在不同受教育群體之間。

(一)區(qū)域之間義務(wù)教育公共服務(wù)水平不均等

我國幅員遼闊，各地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展也不例外。近年來，政府在緩解地區(qū)義務(wù)教育水平差距方面做了積極的努力，比如從2006年開始，免除了西部地區(qū)義務(wù)教育階段的全部學雜費，2007年擴大到東部和中部地區(qū)，這一舉在縮小義務(wù)教育的區(qū)域間差距上取得了明顯效果。

然而，我國區(qū)域間義務(wù)教育公共服務(wù)差距仍然明顯。中部地區(qū)小學的生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)性教育經(jīng)費呈現(xiàn)明顯的東部高、西部次之、“中部塌陷”的格局。2009年，普通小學生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費，北京、上海、天津分別是15581.06元、18224.25元和11083.16元。全國平均生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費為4331.62元。全國最低的三個省份分別是貴州2698.18元、河南2965.13元、江西3113.75元。最高的上海，該項數(shù)值則是全國平均值的4.21倍。[2]P6222010-2014小學生均教學與輔助用房面積增長最快的是大西北綜合經(jīng)濟區(qū)，增長26.41%；增長最慢的是東北綜合經(jīng)濟區(qū)，增長11.22%。截止2014 年，小學生均教學與輔助用房面積最高為南部沿海綜合經(jīng)濟區(qū)4.213m2，最低為東北綜合經(jīng)濟區(qū)3.575m2。初中教學與輔助用房面積增長最快的是南部沿海綜合經(jīng)濟區(qū)，增長55.02%；增長最慢的是北部沿海綜合經(jīng)濟區(qū)，增長23.98%。截至2014 年，初中生均教學與輔助用房面積最大為東部沿海綜合經(jīng)濟區(qū)7.809m2，最小為大西南綜合經(jīng)濟區(qū)3.853m2。[3]

(二)城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育公共服務(wù)水平不均等

新中國成立初期，面對資源嚴重匱乏的現(xiàn)狀，為盡快實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化，國家采取了城鄉(xiāng)二元分制結(jié)構(gòu)、高度集中的計劃資源配置模式，財政政策的基本導(dǎo)向是效率優(yōu)先。這種城鄉(xiāng)之間不均衡的發(fā)展戰(zhàn)略在歷史上確實發(fā)揮了推動經(jīng)濟社會發(fā)展的作用。但是，城鄉(xiāng)分治的二元制度造成了巨大的城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展差距。具體到城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費投入來看，城市義務(wù)教育經(jīng)費投入由政府公共財政保障，農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費則歷經(jīng)變遷。1985年至2000年，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的負責方基本上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級甚至村一級，2000年農(nóng)村稅費改革之后中央和縣級開始承擔農(nóng)村義務(wù)教育的部分經(jīng)費，2005年農(nóng)村稅費改革之后，農(nóng)村義務(wù)教育方才納入國家財政的保障范圍。這種城市教育經(jīng)費由國家財政負擔，而農(nóng)村義務(wù)教育長期實行“以縣為主”的地方管理體制，農(nóng)村義務(wù)教育投資主體過低，使農(nóng)村義務(wù)教育投入更顯不足，城鄉(xiāng)之間的數(shù)字鴻溝巨大。

城鄉(xiāng)二元義務(wù)教育經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)也直接帶來了城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展水平的差距。新世紀以來，農(nóng)村學生的輟學率、流失率有所反彈。2008年，全國有8500萬文盲和半文盲，其中75%分布在西部農(nóng)村、少數(shù)民族地區(qū)和貧困縣。盡管我國目前實行了城鄉(xiāng)免費義務(wù)教育，義務(wù)教育階段學生上學免除了學雜費，使農(nóng)民在子女義務(wù)教育方面的負擔有所減輕，同時農(nóng)村義務(wù)教育的整體情況有所改善，但在義務(wù)教育領(lǐng)域，城市與農(nóng)村的學校之間無論是硬件還是軟件水平，都存在巨大差異。

(1)“硬件”的差距。在分級辦學的體制下，城鄉(xiāng)之間的財力差異必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育的條件差異明顯?！吧?jīng)費”是與教育發(fā)展水平息息相關(guān)的重要指標。從生均經(jīng)費上看，財政對城鎮(zhèn)學校的支持力度遠遠大于農(nóng)村?！?014年城鎮(zhèn)小學生均教學儀器設(shè)備值為1333.04元，農(nóng)村為708.15元，城鄉(xiāng)差距624.90元；城鎮(zhèn)初中生均教學儀器設(shè)備值為1937.32元，農(nóng)村為1458.76元，城鄉(xiāng)差距478.56元?！盵3]

由于農(nóng)村學校教育經(jīng)費困難，為保證“普九”任務(wù)的順利完成，許多學校負債運行。從物質(zhì)條件上看，城市與農(nóng)村的學校更是相差懸殊。有人戲言“一個像歐洲，一個像非洲”，城市的學校有些教學、辦公條件甚至可堪與發(fā)達國家媲美，而廣大農(nóng)村學校則顯得寒酸得多，甚至至今仍有不少危房存在。

(2)“軟件”的差距。不能否認，隨著《綱要》的實施，近年來，農(nóng)村義務(wù)教育學校辦學條件獲得明顯改善，城鄉(xiāng)義務(wù)教育學校間的硬件差距正在縮小。但是，農(nóng)村義務(wù)教育學?！皟?nèi)涵式提升”任務(wù)艱巨，城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距依舊存在。近年來農(nóng)村義務(wù)教育學校建設(shè)重點向“數(shù)量達標”傾斜，而在“質(zhì)量達標”方面則比較忽略。過去五年，生均校舍面積數(shù)量基本達標，生均教學與輔助用房面積、生活用房面積都得到了大幅度提升。而在另一方面，城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距依舊明顯。從師資條件上看，城市學校集中了大批優(yōu)秀師資，農(nóng)村地區(qū)師資基數(shù)不小，但是整體學歷水平與教學能力都遠遜于城市教師。另外，由于經(jīng)濟條件限制，農(nóng)村教師工資時常被拖欠。很多農(nóng)村教師做出一定成績便“跳槽”至待遇相對較好的城市學校，農(nóng)村學校很難留住優(yōu)秀師資。長期以來，廣大農(nóng)村學校的師資“主力”是代課教師。“代課教師”是研究中國教育不可忽略的一個群體。1985年開始，教育部為提高基礎(chǔ)教育的師資質(zhì)量，在全國“一刀切”不允許再出現(xiàn)民辦教師。但不少偏遠貧困山區(qū)因財政困難而招不到公辦教師或公辦老師不愿去該地區(qū)工作，這些空缺仍需臨時教師來填補，他們轉(zhuǎn)而被稱為“代課教師”。2006年教育部提出要在較短時間內(nèi)，將全國余下的44.8萬人的代課老師全部清退，隨后代課老師在部分發(fā)達省市逐漸淡出人們視野，而部分省份仍然存在。

(三)學校之間教育資源分配差異顯著

在義務(wù)教育階段，在同一行政區(qū)域內(nèi)，各個學校之間，由于國家教育政策的原因，在師資、辦公設(shè)施、經(jīng)費等方面存在巨大的差異。導(dǎo)致這種校際辦學條件嚴重不平等的教育政策，甚至可以追溯到三十多年前的重點校制度。在上世紀的80、90年代，我國的經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，由于總體的財力水平有限，政府認為靠當時的財政狀況無力普遍改善所有學校的辦學條件，而只能有選擇性的辦好少數(shù)的一些學校，培養(yǎng)出一批國家需要的相對來講高素質(zhì)的人才。于是，各級政府在資源總體不足的情況下，優(yōu)先超額滿足很少一部分事先預(yù)定好的學校，使得這部分學校的辦學條件遠遠超出了同時代同地域的其它學校，即那些城市重點學校和城鎮(zhèn)中心學校。這種傾斜政策實際上造成了公立義務(wù)學?！半p軌制”的運行狀態(tài)，短期內(nèi)確實提升了這一小部分學校的教學質(zhì)量，但從現(xiàn)在的角度看，這一政策也確實導(dǎo)致了校際之間的不平等，加劇了義務(wù)教育的不均衡發(fā)展。

校際資源的不均等表現(xiàn)最明顯的就是義務(wù)教育財政經(jīng)費分配的不均等。根據(jù)現(xiàn)在通行的衡量義務(wù)教育是否均衡的重要指標——生均公用經(jīng)費總支出來看，在2005年時，我國某一城市的初中義務(wù)教育差別已是非常明顯，相差最大的甚至到了37.3倍。小學義務(wù)教育的差距更是嚴重，最高值達到了驚人的439.2倍。[4]P65—82即使從大范圍的角度來看，重點校的生均經(jīng)費也比普通學校高出五分之一以上。[5]P1382003年，從南京市義務(wù)教育經(jīng)費支出的結(jié)果可以看到，如果以人均教育成本與房屋折舊費這兩項費用合并的數(shù)值來看，示范初中、普通初中生分別是3853.30元、3482.77元；實驗小學、示范小學、普通小學兩項合計分別為2326.94元、2147元、1887.16元，差距更加懸殊。[6]

義務(wù)教育階段校際辦學條件的差距，除了在經(jīng)費方面的巨大差異外，在硬件設(shè)施、師資水平等方面的不均等也非常有代表性。研究人員曾經(jīng)在北京、天津、上海和其他規(guī)模較大的城市進行抽樣調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，幾乎在所有的調(diào)查城市中，義務(wù)教育階段的中小學都被分成了不同的層次。不管是在硬件設(shè)施、辦學規(guī)模方面，還是在高水平的師資方面，重點中小學校普遍要比普通中小學校高出很多。[4]P65-82如果任由這種情況自然發(fā)展下去，只會形成“強者愈強、弱者愈弱”的惡性循環(huán)。

正是因為義務(wù)教育階段校際之間的巨大差距，不同學校的學生能利用的教學資源相去甚遠，最終導(dǎo)致義務(wù)教育的質(zhì)量也會有明顯的區(qū)別。再加上父母堅決不讓孩子輸在起跑線上的觀念，催生了所謂的“擇校熱”現(xiàn)象。2004年的數(shù)據(jù)顯示，在義務(wù)教育階段，高達22.8%的學生選擇了擇校，而且隨著城市規(guī)模的擴大，經(jīng)濟程度的提升，擇校的比例也會隨之上升。[7]

同時，不可忽視的是，那些集中優(yōu)勢資源的學校還會在客觀上減緩周邊條件較差的學校的發(fā)展，形成“空吸效應(yīng)”和“馬太效應(yīng)”。2006年2月，北京社會科學院在一份調(diào)研報告中提出，作為首都經(jīng)濟圈的核心城市，北京市形成了對周邊地區(qū)人才、技術(shù)和資金的“空吸”現(xiàn)象。在河北省，甚至還形成了一個有32個貧困縣、272萬多人的“環(huán)京津貧困帶”。在義務(wù)教育公共服務(wù)的問題上，亦存在著這種“空吸效應(yīng)”。一所學校的軟件硬件都過硬，自然容易吸引優(yōu)秀師資、優(yōu)秀生源，周邊學校因為沒有競爭優(yōu)勢，很難留住人才，也很難招來優(yōu)秀學苗。長此以往，又形成強者愈強的“馬太效應(yīng)”。

(四)不同群體享受義務(wù)教育公共服務(wù)水平不均等

我國憲法規(guī)定了中華人民共和國任何一個公民都有受教育的基本權(quán)利，以國家大法的形式確認了其無與倫比的重要性。因此，任何一個人，包括適齡兒童、少年的父母，都無權(quán)剝奪另一人的受教育的權(quán)利。只要是中國公民，不論他是何民族，生在何處，不論他是貧窮還是富裕，是農(nóng)民還是企業(yè)主，都有平等的受教育的機會。理論上，在義務(wù)教育方面，機會平等至少有三層含義：每個人都有同等的入學機會，都能受到老師的公平對待，都至少能在最低標準上提升自身素質(zhì)。

但是在我國，不同人群之間享受到的義務(wù)教育公共服務(wù)水平并不均等。以農(nóng)民工子女為例。城市公立學校面對大量隨著進城務(wù)工的父母而涌入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工子女，要么直接拒絕接受其入學；要么對其入學設(shè)置諸多“門檻”：要求提供“暫住證、務(wù)工證明、居住證明、老家的無人監(jiān)護證明以及戶口簿”等等作為在城市借讀的條件，同時還要多交借讀費。即使農(nóng)民工子女終于步入城市公立學校讀書，在許多學校也受到歧視：比如專門編一個獨立的“農(nóng)民工子女班”與城市戶口的子女分開教學，在學校中，人為阻礙外來人口子女和本地市民子女融合，劃出了兩個世界。上述現(xiàn)象，明顯未能保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育的權(quán)利。

二、義務(wù)教育公共服務(wù)不均等的癥結(jié)所在：公民義務(wù)教育“權(quán)利的不平等”

當代著名印度裔美國經(jīng)濟學家阿瑪?shù)賮啞ど?Amartya Sen)關(guān)于世界饑荒史的研究可以對我們研究義務(wù)教育公共服務(wù)不均等問題有所啟示。森在研究貧困和饑荒的生成原因時發(fā)現(xiàn)，即使沒有出現(xiàn)實質(zhì)性的糧食供給下降，饑荒也照樣能夠發(fā)生。[8]P198“據(jù)此，他推翻了‘饑荒是由糧食供給下降引起的’觀點，并提出，饑荒不僅僅依賴于糧食的供給，而且還依賴于食物的分配；在糧食供給沒有出現(xiàn)下降的情況下所產(chǎn)生的饑荒主要是由于人們支配和控制糧食的權(quán)利被剝奪，用他的話來說，就是‘權(quán)利的失敗’?！盵9]P308在此基礎(chǔ)上，森提出了五種“工具性自由”：政治自由，經(jīng)濟條件，社會機會，透明性保證，防護性保證。他指出，與具有強大的中央集權(quán)的國家相比，歷史上任何一個民主、具有相對的新聞自由的國家都沒有發(fā)生過重大的饑荒。究其原因，面對選民手中的選票與“無冕之王”的監(jiān)督威力，政府除了認真履行其職責采取措施避免饑荒之外別無他法。森認為，在那些中央集權(quán)非常強大的國家，因為沒有民間因手握選票而對執(zhí)政方的命脈遏制，沒有新聞自由的監(jiān)督作用，錯誤的決策可以輕易貫徹執(zhí)行而導(dǎo)致成千上萬的人因得不到食物而餓死。進而，森得出結(jié)論：民主在人類社會中具有普遍價值，它賦予選民的政治與公民權(quán)利能令政府向人民負責，給弱勢階層提供保護。

雖然森所提出的“權(quán)利的失敗”觀點有為西方民主政治制度張目、鼓吹西式民主之嫌，但是相對于傳統(tǒng)經(jīng)濟學集中于國民產(chǎn)品、總收入或某種商品總供給的饑荒問題研究向度而言無疑是種巨大的突破：因為他首次把權(quán)利(entitlements)引入饑荒問題研究之中，注意到公民權(quán)利是否得到保障是導(dǎo)致饑荒問題的重要變量。我們認為，森所關(guān)注的是饑荒問題，但是他的“權(quán)利的失敗”觀點對于本文的研究仍然具有重要啟示。新中國的公民雖然并未遭遇“權(quán)利的失敗”，但是其受教育權(quán)利確實未得到充分保障。不同的公民之間享受到的實際權(quán)利是不平等的。那些享受不到優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育——甚至無法享用基本的、低水平的義務(wù)教育的公民與那些缺乏糧食資源的饑民相比，我們也可將其視為遭遇到了文化資源的“饑荒”。缺乏義務(wù)教育公共服務(wù)的“饑荒”可使弱勢階層的后代世世代代復(fù)制甚至疊加放大這種弱勢，幾乎斷絕了他們向社會較高階層流動的可能。

在上文中，我們討論了目前我國義務(wù)教育公共服務(wù)不均等的主要表現(xiàn)。事實上，可以把上述種種不均等表現(xiàn)視為公民義務(wù)教育權(quán)利不平等的主要構(gòu)成方面——無論是體現(xiàn)在區(qū)域性的、城鄉(xiāng)之間的還是體現(xiàn)在校際的、不同群體之間的這些不均等，都帶來了公民享受義務(wù)教育權(quán)利的不平等，導(dǎo)致了公民義務(wù)教育“權(quán)利的不平等”。

目前，公共權(quán)力對實現(xiàn)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化具有決定性作用，義務(wù)教育屬于基本公共服務(wù)范疇的觀點已經(jīng)達成學界共識。而在基本公共服務(wù)的供給主體方面，公共權(quán)力的載體——政府無疑在其中扮演著最為重要的角色。政府有為全體公民提供充足的公共物品和公正公平的公共服務(wù)的基本責任也已成為當代國際社會和學術(shù)界對于政府職能的基本判斷。世界銀行曾在世界發(fā)展報告中明確指出，義務(wù)教育等基本公共物品屬于政府應(yīng)該提供的“純粹公共物品”。[10]P4又由于義務(wù)教育等公共服務(wù)具有非排他性和非競爭性的特質(zhì)，由市場提供存在失靈現(xiàn)象。而政府等公共權(quán)力機構(gòu)是靠權(quán)力驅(qū)動的有組織強力集團，有能力調(diào)動大量的社會資源，也有能力動員廣泛的社會力量，所以公共權(quán)力是義務(wù)教育公共服務(wù)最主要的供給主體是毫無疑問的。因此，義務(wù)教育公共服務(wù)均等化目標能否最終實現(xiàn)，公共權(quán)力(主要通過政府行為)在其中起著決定性作用。

眾所周知，我國正致力于法治社會的建設(shè)。近年來，我國公民的基本權(quán)利得到了凸顯，義務(wù)教育領(lǐng)域的權(quán)利亦因此得到了良好的發(fā)展契機。但是在其中存在著一個微妙現(xiàn)象：在我國公民的權(quán)利系統(tǒng)中，發(fā)展較快的是一般的人身及財產(chǎn)權(quán)利。國家為了保護這些權(quán)利設(shè)置了專門機關(guān)，制定了專門的法律法規(guī)予以保護。另外，這些權(quán)利的救濟途徑也較為順暢。相應(yīng)的，國家對于公民義務(wù)教育領(lǐng)域權(quán)利的保護，則顯得較為乏力。其原因之一就在于，公民的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，其對應(yīng)的義務(wù)主體是自然人或者法人，面對上述權(quán)利受到侵害的事實，國家一般可以處于中立的位置加以裁斷。而公民的受教育權(quán)是憲法性權(quán)利，其權(quán)利主體是公民個人，義務(wù)主體則是國家。國家有義務(wù)保障每個公民享受到平等的義務(wù)教育，其內(nèi)在涵義就是，國家需要對公共權(quán)力進行自我限制，以免損害到公民個人權(quán)利；同時需要積極承擔責任，出臺行之有效的政策來切實保障義務(wù)教育權(quán)利的實現(xiàn)。因而，國家在保護公民受教育權(quán)上的問題上不如對待公民人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利一般明確果斷，在觀念層面和制度層面，受教育權(quán)等社會文化性權(quán)利都沒有與人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利引起同等重視，這些都在客觀上擴大了義務(wù)教育公共服務(wù)的不均等。

三、義務(wù)教育公共服務(wù)不均等的矯治對策：確保公共權(quán)力的公共性

究其根本，目前我國義務(wù)教育公共服務(wù)不均等問題所侵犯到的是公民享受平等義務(wù)教育的權(quán)利，導(dǎo)致了事實上的公民義務(wù)教育“權(quán)利的不平等”。而這種后果是由教育資源分配不公帶來的。而為了矯治這一問題，需要讓主導(dǎo)教育資源權(quán)威性分配的公共權(quán)力回歸其公共性本質(zhì)，確保公民享受平等義務(wù)教育權(quán)利的真正實現(xiàn)。

要想保證義務(wù)教育公共服務(wù)均等化目標的實現(xiàn)，公共權(quán)力在提供公共服務(wù)的時候，其公共性的特質(zhì)是不可偏離的。公共權(quán)力在維持正常的義務(wù)教育秩序的同時，必須防止顯失公平的現(xiàn)象出現(xiàn)，阻止少數(shù)利益集團對于教育資源形成事實上的支配與操縱。義務(wù)教育作為一種純粹的公共物品，應(yīng)該向所有的社會成員平等開放。義務(wù)教育的公共權(quán)力屬于全體國民，全體成員對這一權(quán)力的運行擁有平等的、無差異的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。作為公共權(quán)力的承擔者和執(zhí)行者，政府應(yīng)該履行自己的責任，提供用于滿足社會需要的義務(wù)教育產(chǎn)品，表現(xiàn)出對所有公民受教育權(quán)平等的尊重和保障。

要保障義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)，公共權(quán)力也要處理好自身與市場之間在提供義務(wù)教育公共服務(wù)的關(guān)系。我國自20世紀90年代隨著市場經(jīng)濟的發(fā)育，從前那種“政府—市場”的二元關(guān)系轉(zhuǎn)化為“政府—市場—學?！钡娜S互動關(guān)系。政府和市場代表著提供教育產(chǎn)品的兩種途徑。在最初階段，雙方并未找到合理的平衡點，在對公立學校的改革中，政府的某些舉措片面將教育推向市場，忽略了教育社會公平的價值取向。中國義務(wù)教育出現(xiàn)了公平性、公益性、民主性危機，辦學方向不是面對公共領(lǐng)域，而是轉(zhuǎn)向私人領(lǐng)域。因此，公共權(quán)力的行使者必須認識到，義務(wù)教育為社會和國家培養(yǎng)合格公民，公共性是其最重要的功能和目標，同時亦是社會和國家為了整個社會的整體利益得到保證而賦予公共權(quán)力的一項重要的責任。

同時還要看到，公共性也是義務(wù)教育的一個基本價值前提。公共權(quán)力要保障義務(wù)教育公共性的實現(xiàn)，應(yīng)注意三個方面：其一，公共權(quán)力應(yīng)具備對全體國民提供均等的義務(wù)教育資源的理念；其二，公共權(quán)力提供的義務(wù)教育資源不是對弱者的憐憫而是對國家公民個體的尊重；其三，義務(wù)教育機構(gòu)是用納稅人的錢設(shè)立的、需要按照某種民主機制進行管理，從而能為國民和公眾所監(jiān)督。[11]P87

總之，保障公民權(quán)利是義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的邏輯起點。終止“權(quán)利的不平等”，切實保障公民在義務(wù)教育領(lǐng)域的權(quán)利，既是義務(wù)教育公共服務(wù)存在、發(fā)展的基礎(chǔ)，又是義務(wù)教育公共服務(wù)最高的價值追求和內(nèi)容核心。

[1]國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)[N].人民日報，2003-07-30.

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[11]勞凱聲.中國教育改革30年：政策與法律卷[M].北京：北京師范大學出版社，2009.

(責任編輯：肖揚偉)

A Study of the Public Service Inequality in the Compulsory Education of Our Country——from the Perspective of Equal Rights

CAO Hai-qin

(1.Department of Law，Chinese Academy of Governance，Beijing 100089；2.Institute of Institution and Culture，Northeastern University at Qinhuangdao，Qinhuangdao，Hebei 066000，China)

The inequality of public service in the compulsory education of our country is mainly embodied among different regions，between cities and the countryside，and among different schools and groups.This problem originates from the lack of commonality of public power during the process of developing the compulsory education，thus resulting in unequal distribution of compulsory education resources，infringement of citizens’ equal rights in enjoying compulsory education，and consequently“unequal rights”.To recover the commonality of public power，ensure the citizens’equal rights in compulsory education among different regions，between cities and the countryside，and among schools and groups are countermeasures for correcting the inequality of public service in compulsory education.

compulsory education；public service inequality；equal rights

2017-06-28

曹海琴(1980—)，河北秦皇島人，法學博士，國家行政學院博士后，東北大學秦皇島分校制度與文化研究所研究員，研究方向為發(fā)展政治學、法理學。

本文系河北省高等學校人文社會科學研究青年項目“義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的制度分析——以河北省為例”(項目編號：SQ137003)的階段性研究成果。

G4

A

1674-0599(2017)04-0131-06