“圣雄甘地國家農(nóng)村就業(yè)法案”評(píng)估

編譯／李亞軍

“圣雄甘地國家農(nóng)村就業(yè)法案”評(píng)估

編譯／李亞軍

2005年，印度通過“圣雄甘地國家農(nóng)村就業(yè)保障法案”（以下簡稱農(nóng)村就業(yè)法案)。這是一個(gè)就業(yè)和社會(huì)保障相結(jié)合的政策措施，旨在為農(nóng)村工人提供收入來源、增加工資水平、提高女性參與率及創(chuàng)造耐用性資產(chǎn)。10多年來，這一法案每年為農(nóng)村家庭提供就業(yè)崗位2000萬—5500萬個(gè)，惠及30%的農(nóng)村家庭，對(duì)農(nóng)村工資增長和減貧的作用遠(yuǎn)超之前的計(jì)劃。但實(shí)施過程中也存在相當(dāng)多不足。本文從3個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行評(píng)估。

政策創(chuàng)新和特征

該法案在多個(gè)方面符合國際勞工組織關(guān)于國家社會(huì)保護(hù)底線建議書（202號(hào)建議）的原則。其創(chuàng)新包括基于權(quán)利確定資格、基于需求提供崗位、執(zhí)行透明性、向弱勢(shì)群體傾斜、與失業(yè)津貼結(jié)合及實(shí)行預(yù)算管理等。核心特征如下：

普惠就業(yè)權(quán)利與其他制度配合。農(nóng)村就業(yè)法案給予每個(gè)農(nóng)村家庭不低于100天的就業(yè)權(quán)利，崗位按需求安排。這一條款與自下而上的資格識(shí)別和用工決定規(guī)劃過程直接關(guān)聯(lián)。在無法提供崗位情況下，就業(yè)保證由可預(yù)見的失業(yè)津貼保障。無論是基于權(quán)利授予資格、基于需求提供崗位還是工作分配都以執(zhí)行透明性、社會(huì)審計(jì)、申訴矯正機(jī)制為支撐，這鋪平了法定權(quán)利未得到滿足情況下的補(bǔ)救之路。

向弱勢(shì)群體傾斜。法案傾向?yàn)榉鞘炀毠ぬ峁┕ぷ鲘徫?，以鼓?lì)不同技術(shù)水平的人都能參加工作，同時(shí)禁止崗位承包。為保證可及性，提供的崗位必須在村莊方圓5公里范圍內(nèi)。崗位設(shè)置以計(jì)劃參與者需求和選擇為基礎(chǔ)，自申請(qǐng)之日起15天內(nèi)必須提供。法案規(guī)定享受待遇女性占比不低于三分之一，且向低種姓和部落居民等社會(huì)邊緣群體傾斜。

該法案通過兩大措施強(qiáng)化對(duì)受益人權(quán)利和尊嚴(yán)的尊重。一是村民在本村參與工作和崗位決策。該法案將決策和執(zhí)行責(zé)任委托給地方管理機(jī)構(gòu)“潘查亞特”，并要求至少50%的工作和崗位由村民決定。二是以民為本的監(jiān)督體制和問責(zé)機(jī)制。

政策創(chuàng)新執(zhí)行情況評(píng)估

首先，基于需求提供崗位情況評(píng)估?；谛枨筇峁徫皇窃摲ò傅暮诵奶卣鳎彩瞧渌麆?chuàng)新發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。提供崗位數(shù)量滿足村民選擇需求，從而保證計(jì)劃可靠性十分重要。因此，需求是否得到滿足是計(jì)劃的核心。然而，許多觀察結(jié)果顯示答案是否定的。

其一，很難獲得可靠的崗位需求數(shù)據(jù)。第66輪全國抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，只有24%的農(nóng)村家庭通過農(nóng)村就業(yè)計(jì)劃獲得工作，19%的家庭表示曾尋求過此類工作，但不起作用。

其二，將農(nóng)村貧困人口比例和參與農(nóng)村就業(yè)計(jì)劃并獲得工作的農(nóng)村家庭比例相比較，可以發(fā)現(xiàn)許多邦前者大于后者。這個(gè)指標(biāo)反映了在許多邦該計(jì)劃提供的崗位都沒法滿足低于貧困線的最需要工作家庭的需求。

其三，將各邦農(nóng)村貧困人口占全國農(nóng)村貧困人口的比重與各邦獲得農(nóng)村就業(yè)計(jì)劃工作家庭占全國獲得該計(jì)劃工作家庭的比重進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)地區(qū)執(zhí)行績效很不平衡。貧困率很低的安得拉邦、泰米爾納德邦崗位需求滿足率較高，而貧困率高的比哈爾邦、北方邦，崗位需求滿足率較低。

其四，崗位需求沒有滿足情況還可通過比較預(yù)算的崗位需求和實(shí)際提供的崗位偏差進(jìn)行更全面反映。農(nóng)村發(fā)展部宣稱，偏差出現(xiàn)的原因?yàn)榧撅L(fēng)反常等因素。但總審計(jì)長堅(jiān)定地指出“在偏差很大的邦，規(guī)劃過程存在系統(tǒng)性缺陷是主要原因”。關(guān)鍵缺陷是登記不準(zhǔn)確。

總之，許多邦存在就業(yè)崗位不足，農(nóng)村發(fā)展部也承認(rèn)存在工作崗位配給問題。雖然農(nóng)村就業(yè)法案在政策框架上確實(shí)具有創(chuàng)新，但執(zhí)行中存在就業(yè)崗位提供不足，意味著很多情況下工作權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)。

其次，以民為本的規(guī)劃和監(jiān)督情況評(píng)估。以民為本的規(guī)劃和監(jiān)督是農(nóng)村就業(yè)法案政策框架的另一關(guān)鍵。該法案規(guī)定，由村民大會(huì)提出工作崗位需求建議，地方執(zhí)行當(dāng)局技術(shù)性把關(guān)；至少50%被批準(zhǔn)和執(zhí)行的工作崗位是村民大會(huì)提出的。然而，2013年總審計(jì)長報(bào)告列出了多條各地執(zhí)行該規(guī)定的不足。許多地方?jīng)]有按規(guī)定召開村民大會(huì)，或主要是既得利益者參會(huì)，提出的優(yōu)先項(xiàng)目只能惠及少數(shù)人，這種現(xiàn)象反過來又影響參與積極性。

以民為本監(jiān)督機(jī)制的關(guān)鍵是社會(huì)審計(jì)的可預(yù)見性，定期在村級(jí)潘查亞特舉行，所有政策文件都要向公眾開放，接受監(jiān)督。村民大會(huì)至少每6個(gè)月對(duì)該潘查亞特實(shí)施的所有農(nóng)村就業(yè)計(jì)劃項(xiàng)目進(jìn)行一次社會(huì)審計(jì)。然而，并不是所有地區(qū)都舉行了社會(huì)審計(jì)，舉行的地區(qū)也不符合定期要求。2011—2012年，248204個(gè)潘查亞特中只有70%舉行過社會(huì)審計(jì)，村民與會(huì)率也很低。為此，中央政府修改了社會(huì)審計(jì)規(guī)定，要求各邦加強(qiáng)管理或建立邦級(jí)獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)，確保符合定期要求。規(guī)定的核心是社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)和農(nóng)村就業(yè)計(jì)劃項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)分離。但2012年只有安得拉邦、米佐拉姆邦、奧里薩邦、拉賈斯坦邦和北方邦建立了獨(dú)立的社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)。

在每個(gè)地區(qū)都設(shè)置專門監(jiān)督農(nóng)村就業(yè)計(jì)劃項(xiàng)目的糾察員是另一糾偏矯正機(jī)制。糾察員可以號(hào)召所有個(gè)人和團(tuán)體對(duì)計(jì)劃所有不足提出申訴。但2013年總審計(jì)長報(bào)告顯示，一些地區(qū)仍未任命糾察員。

以民為本的規(guī)劃和監(jiān)督必須以農(nóng)民認(rèn)知自身權(quán)利并具備權(quán)利申請(qǐng)能力為基礎(chǔ)。為此，該法案要求實(shí)施各邦信息和教育培訓(xùn)運(yùn)動(dòng)，中央政府對(duì)相關(guān)活動(dòng)費(fèi)用給予部分資金支持。執(zhí)行手冊(cè)也要求在每個(gè)計(jì)劃相關(guān)工作場(chǎng)地展示重要信息。但2013年接受審計(jì)的地區(qū)中1/3沒有實(shí)施信息展示；信息和教育培訓(xùn)運(yùn)動(dòng)也沒有覆蓋所有邦，在實(shí)施7年后，仍有12個(gè)邦沒有制定信息和教育培訓(xùn)運(yùn)動(dòng)計(jì)劃，5個(gè)邦的信息和教育培訓(xùn)運(yùn)動(dòng)資金未被充分利用。最近一項(xiàng)調(diào)查顯示，只有70%的受訪者知道“不低于100天的就業(yè)權(quán)利、及時(shí)發(fā)放工資和最低工資”等規(guī)定。總之，要從基礎(chǔ)層面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村就業(yè)計(jì)劃的關(guān)鍵創(chuàng)新和核心條款的目標(biāo)，改進(jìn)之路仍然漫長。

準(zhǔn)入平等性評(píng)估

雖然農(nóng)村就業(yè)計(jì)劃是一個(gè)普遍性計(jì)劃，但普遍認(rèn)為應(yīng)該向更貧困者和弱勢(shì)群體傾斜。印度典型的弱勢(shì)群體是女性、低種姓居民和部落居民。

向更貧困家庭傾斜。一些行政管理機(jī)制可以對(duì)普遍準(zhǔn)入進(jìn)行干預(yù)，使農(nóng)村就業(yè)計(jì)劃向貧困家庭傾斜。第一步為工作卡持有管理。該卡應(yīng)記錄持卡人及其家庭成員的姓名和照片以減少濫用；以后還記錄實(shí)際工作時(shí)間信息。2011年全國抽樣調(diào)查顯示，2009—2010年約35%的農(nóng)村家庭持有就業(yè)卡，且收入越低持有率越高，收入最低的10%家庭持有率為50%，收入最高的10%家庭持有率為17%。

第二步為崗位提供管理。農(nóng)村就業(yè)計(jì)劃要求申請(qǐng)者填寫一份正式的書面申請(qǐng)，但農(nóng)村發(fā)展部后來表示也接受白紙或口頭申請(qǐng)。2011年全國抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，從崗位獲得和持有就業(yè)卡兩方面看，在收入最低的10%貧困家庭中，通過該計(jì)劃獲得就業(yè)崗位的有35%，但申請(qǐng)過卻未獲得崗位的家庭占比高達(dá)26%；在收入最高的10%的貧困家庭中兩個(gè)數(shù)據(jù)分別為10%和12%。貧困程度越高，不獲批的概率越高。從崗位提供的天數(shù)看也可得出相同結(jié)論。2009—2010年，收入最高的10%貧困家庭平均在該計(jì)劃崗位工作40天，收入最低的10%貧困家庭為32天。崗位實(shí)際提供向更貧困者傾斜的只有喀拉拉邦和拉賈斯坦邦。

營養(yǎng)不良和身體制約最貧困者承擔(dān)該計(jì)劃提供的體力工作，外出務(wù)工也使其錯(cuò)過這類機(jī)會(huì)?？傊?，改進(jìn)計(jì)劃準(zhǔn)入管理，使其向更貧困群體傾斜仍是計(jì)劃執(zhí)行面臨的重要挑戰(zhàn)。

向女性傾斜。2011—2012年，印度農(nóng)村地區(qū)15—59 歲男性就業(yè)參與率為84%，女性僅為38%。女性工資也低于男性。女性獲得農(nóng)村就業(yè)計(jì)劃的社會(huì)價(jià)值高于男性，因?yàn)楂@得由政府提供的崗位，意味著被社會(huì)接受和有尊嚴(yán)。為激勵(lì)女性參與該計(jì)劃有以下特別規(guī)定：女性參與比例不低于30%、在工作場(chǎng)所附近建立托兒所、男女同工同酬。

從總體參與情況看，該計(jì)劃實(shí)行第一年女性參與率就大幅提高，此后穩(wěn)定在48%左右。從工資水平看，女性的平均工資仍低于男性，但差距已經(jīng)變得非常小，且主要原因是男女在計(jì)件工資制下工作量差異。從工作天數(shù)看，女性仍低于男性，但主要原因是女性更需要平衡家庭和工作、傳統(tǒng)觀念下女性在家庭決策中處于弱勢(shì)、可選工作崗位有所限制、托兒場(chǎng)所和服務(wù)供給不足等。改進(jìn)計(jì)劃準(zhǔn)入管理，使其更向女性傾斜列入了印度“十二五計(jì)劃”（2012—2017）。

向低種姓和部落居民及其他弱勢(shì)群體傾斜。計(jì)劃實(shí)施以來，低種姓和部落居民占總參與人數(shù)的比率分別為28%和23%。對(duì)兩個(gè)群體占比較高的解讀存在爭論。農(nóng)村發(fā)展部宣稱是精準(zhǔn)目標(biāo)定位的結(jié)果，而一些觀察家認(rèn)為這只是反映了低種姓和部落居民更缺乏非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)和獲得體面勞動(dòng)工資機(jī)會(huì)的實(shí)際。不過，最近幾年低種姓和部落居民參與率呈下降趨勢(shì)。

最新版農(nóng)村就業(yè)計(jì)劃操作指南增加了向殘疾人、特定部落居民、懷孕和哺乳期婦女、65歲及以上老年人、HIV感染者及流離失所者的傾斜條款。認(rèn)識(shí)到上述群體相對(duì)脆弱，無法從事計(jì)劃提供的工作，需要提供適合他們具體情況的工作崗位。在新操作指南出臺(tái)前，只有安得拉邦等少數(shù)邦制定了對(duì)殘疾人的特殊支持規(guī)定。該法案實(shí)施以來，2100萬殘疾人中只有不到200萬人獲得過計(jì)劃提供的工作。

待遇充足性評(píng)估

農(nóng)村就業(yè)計(jì)劃對(duì)待遇的核心規(guī)定是工資水平和一周內(nèi)給付，最遲不得超過兩周，否則工人可以向管理機(jī)構(gòu)提出申訴；如果在15天之內(nèi)無法獲得工作崗位，計(jì)劃參與者可以申請(qǐng)失業(yè)金，水平為前期計(jì)劃工資的60%；法案還通過農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造更多間接福利。

工資水平。農(nóng)村就業(yè)計(jì)劃工資設(shè)定不低于最低工資線，原則上符合國際勞工組織202號(hào)建議書的最低收入保障水平。在印度，中央設(shè)定最低工資標(biāo)準(zhǔn)，各邦在不低于中央標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上設(shè)定本邦標(biāo)準(zhǔn)。2005年以來，該計(jì)劃工資隨最低工資標(biāo)準(zhǔn)變化多次提高。然而，2009年起該計(jì)劃工資被固定在100盧比，阻斷了與最低工資的聯(lián)系，以至于在一些邦低于本邦的最低工資。這一變化引起各界廣泛爭論。2011年1月中央政府同意將100盧比作為基數(shù)，并與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者消費(fèi)價(jià)格指數(shù)CPI掛鉤，工資在各邦上升了17%—30%。盡管如此，仍有幾個(gè)邦農(nóng)村就業(yè)計(jì)劃工資低于各自的最低工資水平。

該計(jì)劃工資水平低的原因之一是工資率表制定不合理。該表規(guī)定的獲得相應(yīng)工資的工作量要求偏高。一些學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)綜合考慮工作天數(shù)和低工資水平，單純靠該計(jì)劃崗位獲得的收入不足以使貧困人口永久脫貧。

可預(yù)見性。農(nóng)村就業(yè)法案規(guī)定按照需求提供崗位，按周及時(shí)發(fā)放工資，最遲不超過兩周。如果無法提供工作崗位，則應(yīng)給予一定的福利待遇并及時(shí)給付。然而事實(shí)并非如此，缺乏可預(yù)見性和可靠性是違反該法案核心條款的主要表現(xiàn)，也是人們退出計(jì)劃的主要原因。

印度政府承認(rèn)工人投訴最多的是拖欠工資。政府的基本解決方法是引入銀行和郵局進(jìn)行支付，使管理和支付機(jī)構(gòu)分離，減少執(zhí)行過程中的資金虹吸機(jī)會(huì)。

失業(yè)待遇。農(nóng)村就業(yè)法案規(guī)定在收到申請(qǐng)15日內(nèi)，如果不能提供工作崗位，則要給予申請(qǐng)者現(xiàn)金失業(yè)津貼。這一規(guī)定受到諸多實(shí)際條件限制。失業(yè)津貼給付以確定收到申請(qǐng)時(shí)間為前提，但調(diào)查顯示：全國21個(gè)邦的282個(gè)基層潘查亞特沒有給出申請(qǐng)日期數(shù)據(jù)，17個(gè)邦的58個(gè)（社會(huì)保障）地區(qū)分部沒有發(fā)放失業(yè)津貼。2010—2011年，全國農(nóng)村就業(yè)計(jì)劃下的失業(yè)津貼給付僅為123589盧比，失業(yè)津貼發(fā)放接近于零。

失業(yè)津貼發(fā)放不到位的主要原因是資金由邦政府而非中央政府負(fù)擔(dān)。一方面，中央政府承擔(dān)成本高昂的目標(biāo)定位錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，邦政府不愿支付中央政府制定的計(jì)劃津貼。這是全面執(zhí)行農(nóng)村就業(yè)法案面臨的重大挑戰(zhàn)。

更廣泛的福利。農(nóng)村就業(yè)法案還通過改善基礎(chǔ)設(shè)施提高農(nóng)村家庭生活水平，但實(shí)際情況并沒有顯示出這種關(guān)聯(lián)性。通過提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和生產(chǎn)率也是一種更廣泛的福利，研究顯示，計(jì)劃執(zhí)行較好的地區(qū)和村莊農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和生產(chǎn)率顯著提高，但各地差異很大。改善農(nóng)村民生減少生活所迫移民數(shù)量是農(nóng)村就業(yè)法案提供工作崗位要實(shí)現(xiàn)的一個(gè)間接目標(biāo)，但較早的一項(xiàng)研究顯示，計(jì)劃引入后移民數(shù)量并未減少，其中70%的移民并不是為了獲得更高的工資，而是生活所迫移民。但也有報(bào)告指出，在該計(jì)劃提供可靠工作崗位的地區(qū)，老人、婦女、兒童遷出數(shù)量下降。

勞動(dòng)保護(hù)。農(nóng)村就業(yè)法案對(duì)工作場(chǎng)所提供安全飲水、保持陰涼環(huán)境、急救設(shè)施、為6歲以下兒童提供托兒服務(wù)等勞動(dòng)保護(hù)措施進(jìn)行了規(guī)定。然而，全國抽樣調(diào)查顯示22%的被調(diào)查地區(qū)沒有落實(shí)。高達(dá)80%的受訪者表示其工作場(chǎng)所至少有一項(xiàng)沒有達(dá)到規(guī)定要求。18%的受訪者回答沒有托兒服務(wù)，僅有50%的受訪者表示其工作的場(chǎng)所保持陰涼環(huán)境并有急救實(shí)施。

農(nóng)村就業(yè)法案提供工傷保險(xiǎn)，因工死亡和永久傷殘時(shí)給予2.5萬盧比的保險(xiǎn)金。但沒有產(chǎn)假規(guī)定，只是對(duì)產(chǎn)前8個(gè)月和產(chǎn)后10個(gè)月的女工提供工作強(qiáng)度低、離家較近的工作。

總之，農(nóng)村就業(yè)法案實(shí)施以來取得了巨大成就，在計(jì)劃規(guī)定執(zhí)行較好、定時(shí)可靠地提供就業(yè)崗位并支付工資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有用且可持續(xù)的地區(qū)，已經(jīng)改變了農(nóng)村人口的生活。在只執(zhí)行了部分規(guī)定的地區(qū)，農(nóng)村人口的生活也發(fā)生了一定的積極變化，如借貸依賴和生活所迫移民減少。盡管存在地區(qū)差異，這些變化仍使人們有理由支持繼續(xù)投入更多精力和資源來改善其服務(wù)遞送。

令人擔(dān)憂的是，參與率在2009—2010年達(dá)到峰值后開始下降，后來，支出和工作崗位實(shí)現(xiàn)率也開始下降。這些指標(biāo)下降顯示，農(nóng)村就業(yè)法案的目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。執(zhí)行過程的主要瓶頸包括工資拖欠、注冊(cè)申請(qǐng)和崗位提供中的腐敗以及公眾意識(shí)缺乏、管理不善和執(zhí)行機(jī)構(gòu)能力不足等，制約了計(jì)劃潛力的發(fā)揮。一言以蔽之，農(nóng)村就業(yè)法案有潛力改變印度農(nóng)村的面貌，而要實(shí)現(xiàn)這一潛力則需進(jìn)一步全面深化改革。（文獻(xiàn)來自《國際社會(huì)保障評(píng)論》Ellen Ehmke,“India’s Mahatma Gandhi National Rural Employment Act： Assessing the quality of access and adequacy of benefits in MGNREGS public works”）

譯者單位：山東工商學(xué)院公共管理學(xué)院