新疆沿邊“開放—開發(fā)”扶貧模式及其對中原農(nóng)區(qū)的啟示

徐可

（江蘇師范大學(xué)上合組織研究中心 江蘇 徐州 221116）

經(jīng)濟(jì)研究

新疆沿邊“開放—開發(fā)”扶貧模式及其對中原農(nóng)區(qū)的啟示

徐可

（江蘇師范大學(xué)上合組織研究中心 江蘇 徐州 221116）

“一帶一路”倡議促進(jìn)了新疆沿邊的開放與開發(fā)并形成了新型的扶貧模式，為中原內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)農(nóng)區(qū)帶來思想啟示與經(jīng)驗借鑒。內(nèi)陸開放賦予中原貧困地區(qū)新的戰(zhàn)略價值、經(jīng)濟(jì)動力與政策回旋空間，地方政府要抓住內(nèi)陸開放時機增設(shè)口岸調(diào)整開放布局，以周口商丘兩地為例，利用口岸經(jīng)濟(jì)促進(jìn)貧困地區(qū)形成“開放-開發(fā)-產(chǎn)業(yè)”的造血機制，使中原欠發(fā)達(dá)地區(qū)由封閉的邊緣躍升為開放的前沿。

新疆沿邊開放開發(fā) 扶貧模式 中原農(nóng)區(qū) 頂層設(shè)計

一、“一帶一路”倡議與新疆沿邊的“開放—開發(fā)”

在“一帶一路”倡議下，新疆作為橋頭堡的地位越來越重要，新疆沿邊開發(fā)也順勢提上日程。2013年5月國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快沿邊地區(qū)開發(fā)開放的若干意見》，提出在西北設(shè)立一批“沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)”；2015年4月《關(guān)于改進(jìn)口岸工作支持外貿(mào)發(fā)展的若干意見》提出了改革口岸管理振興口岸經(jīng)濟(jì)的方案；同年12月交通部在蘭州召開“全國交通扶貧工作會議”，重點部署西北交通建設(shè)項目；2016年1月國務(wù)院《關(guān)于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策的措施意見》出臺，這個文件將沿邊開發(fā)提升到與西部大開發(fā)同等重要的戰(zhàn)略層次。

以上的頂層設(shè)計是“一帶一路”倡議為新疆帶來的重大發(fā)展機遇，也是新疆沿邊地區(qū)扶貧開發(fā)的重大支持；自治區(qū)在2014年推出“訪民情、惠民生、聚民心”工程之后，今年提出了“確保2017年實現(xiàn)59萬人脫貧、800個貧困村退出、10個貧困縣摘帽”的扶貧“三項任務(wù)”，頂層設(shè)計與地方實踐相互結(jié)合形成了具有新疆特色的“開放—開發(fā)”式的扶貧模式。

二、開放扶貧的戰(zhàn)略價值、增長動力與政策實驗

（一）發(fā)展戰(zhàn)略的新價值

“一帶一路”倡議下新疆潛在戰(zhàn)略價值日益凸顯，成為我國向西推進(jìn)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的基點；新疆能源儲備豐富，同時也是境外能源輸入的承接點。在沿邊開放的前提下新疆的戰(zhàn)略價值得到凸顯。

相較而言，中原欠發(fā)達(dá)地區(qū)縱深遼闊，然而其樞紐區(qū)位、資源儲備與生態(tài)涵養(yǎng)的戰(zhàn)略價值長期被嚴(yán)重低估?！巴ǖ澜?jīng)濟(jì)”、“資源經(jīng)濟(jì)”、“生態(tài)經(jīng)濟(jì)”的收益具有長期性與潛在性，這就需要我們在當(dāng)前的扶貧開發(fā)中提高認(rèn)識。中原許多貧困地區(qū)都蘊藏有這樣的戰(zhàn)略價值，需要從長期規(guī)劃中“有所取舍”，“有所不為”，謀劃長期潛在的價值增長點。

（二）經(jīng)濟(jì)增長的新動力

基于地區(qū)發(fā)展的不平衡性，新疆廣闊地區(qū)能夠承接產(chǎn)業(yè)升級換代和“騰籠換鳥”導(dǎo)致的產(chǎn)能轉(zhuǎn)移和輸出，通過基礎(chǔ)設(shè)施的直接投資來拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長。另外，新疆沿邊地區(qū)設(shè)有眾多口岸①國家口岸管理辦公室數(shù)據(jù)，見http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201411/27/t20141127_3992413.shtml，以此為依托發(fā)展口岸經(jīng)濟(jì)與小城鎮(zhèn)建設(shè)，形成“口岸—小城鎮(zhèn)—中心城市”的軸線發(fā)展模式，能夠通過人口遷徙回流將城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)增長的新動力。

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有“沿?！胁俊剡叀碧荽谓永m(xù)的階段性特征，而中原欠發(fā)達(dá)地區(qū)具有“承東啟西”的區(qū)位意義。另一方面，中原農(nóng)村也是“中部崛起”的經(jīng)濟(jì)洼地，便于就近承接區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。例如地處蘇魯豫皖交界的商丘雖然離省會鄭州較遠(yuǎn)，但是處在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)與淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)的交界地帶，在區(qū)位上具有較強的要素集聚和吸納性。

（三）政策實驗的先行區(qū)

新疆目前成為“一帶一路”政策的試驗點。早在2010喀什成為我國首個內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)特區(qū)，享有計劃單列權(quán)并執(zhí)行產(chǎn)業(yè)、稅收、金融、土地和外貿(mào)的特殊政策；2015年喀什繼上海陸家嘴之后成為我國第二個金融貿(mào)易區(qū)和人民幣區(qū)域化的試驗點。新疆地域遼闊，回旋余地大，可為開放政策提供“試錯”機會。由此成為對外開放政策的政策推手。

在當(dāng)前的扶貧工作中，中原地區(qū)也應(yīng)抓住政策機遇成為國家政策的試點。近幾年來河南省開放與雙創(chuàng)政策連續(xù)出臺，凝聚了政策合力；而扶貧政策也需要借勢整合在開放和創(chuàng)新的框架里，提升政策水平。當(dāng)前《國務(wù)院關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用涉農(nóng)財政資金試點的意見》已經(jīng)頒布，如何利用這次政策“先行先試”的機會，在開放與創(chuàng)新的政策環(huán)境下整合各項涉農(nóng)資金集中力量辦大事，利用財政資金，引導(dǎo)金融資本和社會資本開展“資本下鄉(xiāng)”，形成高效聯(lián)動的PPP扶貧模式，是中原地區(qū)“凝聚智慧，脫貧攻堅”的重要課題。

三、中原開放扶貧的宏觀環(huán)境與政策時機

新疆沿邊開放是由地方政府的強力推動，抓住絲路機遇將沿邊區(qū)位劣勢轉(zhuǎn)為開放的優(yōu)勢，以點帶面培育經(jīng)濟(jì)增長極，帶動周邊地區(qū)開發(fā)脫貧。其中喀什經(jīng)濟(jì)特區(qū)、霍爾果斯中哈跨境經(jīng)濟(jì)區(qū)已經(jīng)成為開放經(jīng)濟(jì)的樣板。

這其中地方政府的職能創(chuàng)新是最核心的要素。多年來新疆沿邊的阿勒泰、伊犁、喀什等地方政府利用沿邊的地理特征，連續(xù)舉辦各種文藝演出、體育賽事、國際商品博覽會、交易會、投資洽談會、學(xué)術(shù)研討、智庫論壇和其他人文交流活動，藉此開展跨境招商引資，有效推動了國際經(jīng)濟(jì)合作，最終得到了國家政策的支持。這對于中原欠發(fā)達(dá)農(nóng)區(qū)而言有很大的啟示和借鑒意義。

多年來，河南省政府圍繞鄭州航空港和河南自貿(mào)區(qū)為雙核心積極申報國家規(guī)劃項目。自2015年底“上合組織”峰會在鄭州召開以來，鄭州跨境電商綜合實驗區(qū)、鄭洛新自主創(chuàng)新示范區(qū)、鄭州航空港國家雙創(chuàng)示范區(qū)紛紛獲批。這些政策落地都強化了鄭州國家中心城市的地位，也提升了河南內(nèi)陸開放的層次。目前，鄭歐班列年運行突破500趟，中哈物流通道、虞城保稅區(qū)已經(jīng)啟用，鄭州航空港GDP達(dá)到520億元，計劃在2018年超過750億元②網(wǎng)絡(luò)新聞，參見：http://news.163.com/16/0824/07/BV7GBNKC00014AEE.html，中原地區(qū)對外開放的新方位已經(jīng)逐步顯現(xiàn)。

“內(nèi)陸開放”戰(zhàn)略提出以來，中原地區(qū)企業(yè)與投資“走出去”的趨勢不斷加強。2016年位于洛陽的中鐵隧道集團(tuán)完成了中吉鐵路“中亞第一長隧”的施工，白俄羅斯工業(yè)園區(qū)開始在河南招商。河南在機械制造、勞務(wù)輸出、農(nóng)業(yè)畜牧方面與絲路沿線國家有較強的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)互補性，其境外承接的大型建設(shè)項目與勞務(wù)輸出越來越多，國際農(nóng)業(yè)合作與食品加工出口前景也十分看好，“中原內(nèi)陸”、“新疆沿邊”、“歐亞大陸”已經(jīng)不再遙遠(yuǎn)。

“河南自貿(mào)區(qū)”與“跨境電商示范區(qū)”等建設(shè)項目的實施還改變了河南全省內(nèi)陸海關(guān)布局，內(nèi)陸開放的政策效應(yīng)正在外溢和擴散。據(jù)鄭州海關(guān)統(tǒng)計，2017年上半年河南跨境電子商務(wù)進(jìn)出口清單3830萬票，商品總值50億元；同比分別增長26.0%和78.1%③網(wǎng)絡(luò)新聞，參見：http://news.sina.com.cn/o/2017-07-27/doc-ifyinryq6345163.shtml。目前河南跨境電子商務(wù)業(yè)務(wù)已經(jīng)覆蓋了鄭州、洛陽、許昌和焦作的八個海關(guān)業(yè)務(wù)現(xiàn)場，具備了區(qū)域外溢與輻射的能力。

當(dāng)前河南外貿(mào)正在由產(chǎn)品出口轉(zhuǎn)向要素出口，由成本優(yōu)勢轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)互補。根據(jù)形勢變化以國際工程項目承包、機械與食品加工出口為抓手，在貧困地區(qū)實施“開放促開發(fā)”的外向型發(fā)展戰(zhàn)略完全成為可能。

四、中原開放扶貧的具體路徑

借鑒新疆沿邊口岸開放的經(jīng)驗，中原地區(qū)應(yīng)積極探索將內(nèi)陸口岸經(jīng)濟(jì)與扶貧開發(fā)相結(jié)合的發(fā)展路徑。河南內(nèi)陸口岸建設(shè)正在加速，當(dāng)前河南省已建成并運行了“肉類、冰鮮水產(chǎn)品、食用水生動物、屠宰用牛、水果和整車”等六個進(jìn)口指定口岸，正在籌建糧食和種苗兩個指定口岸，這在內(nèi)陸省份中是最為齊全的。2017年7月河南省政府批復(fù)了《河南省航空口岸、鐵路口岸及各類功能性口岸重點工作推進(jìn)方案》，其中明確規(guī)定：“要著力加快口岸開放平臺向全省延伸，推動中原腹地成為開放前沿”。內(nèi)陸口岸的布局帶動了對外開放的格局，一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的進(jìn)出口規(guī)模有了很大提升。

河南的“內(nèi)陸開放”與“口岸經(jīng)濟(jì)”開始釋放經(jīng)濟(jì)增長新動能，其“扶貧效應(yīng)”在周口和商丘地區(qū)表現(xiàn)最為明顯。據(jù)河南省的“扶貧開發(fā)工作重點縣名單”顯示，河南農(nóng)村貧困人口有430萬，居全國第三；其中周口貧困人口50萬人，貧困縣有7個；商丘貧困人口40萬，貧困縣有6個；兩地合計占據(jù)全省的22%。

根據(jù)周口海關(guān)統(tǒng)計，2016年周口外貿(mào)進(jìn)出口57.9億元，其中出口45.7億元，進(jìn)口12.2億元①網(wǎng)絡(luò)新聞，參見：http://www.zhld.com/content/2017-02/14/content_496704.htm，增幅居河南省第三。周口的出口商品主要包括手機（富士康代加工）、大蒜、乳酸、服裝、調(diào)味品和鞋靴等資源加工與勞動密集型產(chǎn)品，這將極大地促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)區(qū)的就業(yè)吸納與產(chǎn)業(yè)培育。周口西華的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在2015年就升級為省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，目前臺資的富士康等入駐企業(yè)已經(jīng)形成了電子制造、食品加工、制衣制鞋、板材加工、電子商務(wù)等五大產(chǎn)業(yè)集群，其中外向型企業(yè)超過三分之二，本地用工人數(shù)超過十萬。今年上半年報顯示周口GDP達(dá)到1102億元，超過了新鄉(xiāng)位居第五位②網(wǎng)絡(luò)資料，參見：http://www.shidapx.com/HuaDangZiXun/488789.html；這意味著周口的開放式扶貧模式初步形成。

商丘從2012年就開始構(gòu)建商丘口岸的“大通關(guān)”模式，在省海關(guān)、出入境檢驗檢疫、鐵路運輸?shù)瓤诎秵挝坏闹С窒?，相關(guān)工作已取得了實質(zhì)性進(jìn)展，商丘虞城的國際物流保稅倉儲中心也投入運營，鄭州海關(guān)已經(jīng)在商丘設(shè)置了辦事處，很可能不久就升級為商丘海關(guān)。商丘目前的對外開放水平得到了空前地提升，2016年10月商丘舉辦了“商丘國際華商節(jié)”向全世界加強對外宣傳推介商丘，優(yōu)化了商丘國際招商引資的軟環(huán)境。商丘的外向型經(jīng)濟(jì)份額不斷提高，今年上半年年報顯示，商丘利用外商直接投資同比增長75%，實際利用省外資金增長8.5%，分別居全省首位和第四位③網(wǎng)絡(luò)資料，參見：https://tieba.baidu.com/p/5231629055。

周口與商丘都是中原傳統(tǒng)的欠發(fā)達(dá)農(nóng)區(qū)，也是我省扶貧工作的重點。這些貧困縣大多相鄰相連，人口密集，資源豐富；但是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和公共基礎(chǔ)設(shè)施較差，成為脫貧的制約瓶頸。借鑒新疆沿邊的開放扶貧模式，以內(nèi)陸口岸為基點創(chuàng)造集中性的市場需求，以開放引導(dǎo)招商引資和資本下鄉(xiāng)形成產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)貧困地區(qū)人口回流和農(nóng)民工就地轉(zhuǎn)化，能夠為我省扶貧模式提供新的路徑選擇。

五、創(chuàng)新中原農(nóng)區(qū)開放扶貧新模式

隨著“沿海開放—內(nèi)陸開放—沿邊開放”三駕馬車并駕齊驅(qū)，開放的普及性與普惠性日益強化，其扶貧效益必然越來越明顯。

當(dāng)然，產(chǎn)業(yè)扶貧、開發(fā)扶貧、開放扶貧等各種模式不盡相同；新疆沿邊、西北地區(qū)、中原農(nóng)區(qū)、革命老區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)、干旱地區(qū)等地域因素、自然稟賦也千差萬別，決定了各個地方開放扶貧模式的具體多樣性。

在開放心態(tài)下新疆扶貧機制也不斷創(chuàng)新。開放不僅包括對外開放，也包括國內(nèi)的區(qū)域間開放。2013年11月“建設(shè)兵團(tuán)—北京市”對口援疆的產(chǎn)業(yè)園合作協(xié)議簽署，標(biāo)志著新疆“飛地經(jīng)濟(jì)”誕生④網(wǎng)絡(luò)新聞，參見：http://www.mofcom.gov.cn/article/resume/n/201311/20131100378470.shtml。今年7月國家發(fā)展改革委剛剛牽頭八部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，其中?？钜?guī)定“在東西部扶貧協(xié)作中，支持結(jié)對雙方共建‘飛地園區(qū)’，加強產(chǎn)業(yè)合作，引導(dǎo)企業(yè)參與，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，積極吸納貧困地區(qū)勞動力就業(yè)”，這就是對新疆開放扶貧模式的經(jīng)驗推廣。

河南省的開放扶貧起源很早。大別山深處的信陽新縣屬于山區(qū)、老區(qū)，是典型的貧困縣。十幾年來通過涉外勞務(wù)輸出走出一條特色脫貧道路，成為開放扶貧的經(jīng)典案例。如今我們更應(yīng)該創(chuàng)新扶貧模式，拓寬貧困地區(qū)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的渠道。

相比較新疆而言，河南省貧困縣人口眾多，產(chǎn)業(yè)用工和小城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)條件更為優(yōu)越。但是由于歷史原因，存在著制度約束的短板，干部和群眾缺乏前瞻的開放性思維和認(rèn)識，沒有意識到內(nèi)陸開放所釋放的巨大能量。

因此，開放扶貧的關(guān)鍵在于政府引領(lǐng)。河南省地市級政府應(yīng)該重視新疆沿邊的開放工作經(jīng)驗，不等不靠地營造開放氛圍，利用對外交流機會引導(dǎo)民間和社團(tuán)的經(jīng)濟(jì)外交，提供國際公共產(chǎn)品推動多邊國際經(jīng)濟(jì)合作；河南省基層政府應(yīng)該利用我省口岸的新布局，抓住貧困縣整合財政涉農(nóng)資金的政策機遇，加大項目決策的自主性，順勢調(diào)整外向型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，上下政府聯(lián)動形成以“開放—開發(fā)”扶貧模式的新思路。

[1]肖春梅：新疆少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧調(diào)查與分析，北方民族大學(xué)學(xué)報，2017年1期

[2]劉林：連片特困地區(qū)少數(shù)民族多維貧困的動態(tài)變化與影響因素，西部論壇，2017年1期

[3]王平：新常態(tài)下西北邊境多民族地區(qū)居民增收實證分析新疆社會科學(xué)2017年1期

[責(zé)任編輯：周鈺]

doi:10.3969/j.issn.1674-6287.2017.04.018

F327 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1674-6287（2017）04-0068-03

2017-09-12

徐可（1969～），男，漢族，河南開封人。江蘇師范大學(xué)上合組織研究中心，（北京智庫）建設(shè)創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略推進(jìn)委員區(qū)域經(jīng)濟(jì)部研究員；上海財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，博士后；研究方向：經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究。