隔離、利用與吸納*
—— 新中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的農(nóng)民工身份制度變遷

郝彩虹

（中華女子學(xué)院 社會(huì)工作學(xué)院, 北京 100101）

隔離、利用與吸納*
—— 新中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的農(nóng)民工身份制度變遷

郝彩虹

（中華女子學(xué)院 社會(huì)工作學(xué)院, 北京 100101）

新中國(guó)成立后，在推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的過(guò)程中，國(guó)家的主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)及其對(duì)農(nóng)民（工）的身份定位，經(jīng)歷了全能主義下的城鄉(xiāng)分治（1949-1977）、服務(wù)于發(fā)展主義的農(nóng)民工政治（1978-2001）以及穩(wěn)定/民生主義下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和有條件吸納（2002-）三個(gè)不同的階段。由此，數(shù)億農(nóng)民和農(nóng)民工的社會(huì)地位和個(gè)人境遇也隨之不斷嬗變。這一過(guò)程不僅呈現(xiàn)了國(guó)家治理理念及其相關(guān)政策如何總體性地決定社會(huì)群體的生存機(jī)會(huì)與發(fā)展空間，也在一定程度上反映了國(guó)家治理轉(zhuǎn)變的動(dòng)力機(jī)制。

意識(shí)形態(tài)；城鄉(xiāng)分治；農(nóng)民工政治；有條件吸納

2014年7月24日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（簡(jiǎn)稱《意見》），明確提出“促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”?！兑庖姟钒l(fā)布之后，全國(guó)各省區(qū)相繼出臺(tái)了省級(jí)深化戶籍制度改革的實(shí)施意見，對(duì)本省區(qū)城鎮(zhèn)落戶政策以及基本公共服務(wù)提供的政策，做了較為明確的規(guī)定。這一系列變化，正逐漸從根本上打破我國(guó)延續(xù)五十多年的戶籍壁壘，形成新的公民身份制度?？梢哉f(shuō)，此舉也將從國(guó)家制度和社會(huì)承認(rèn)兩個(gè)方面，賦予農(nóng)民工以新的身份。在此背景下，從國(guó)家現(xiàn)代化歷程和國(guó)家治理意識(shí)形態(tài)變遷的角度出發(fā)，對(duì)農(nóng)民工身份制度變遷的歷史加以梳理，探討國(guó)家治理與群體境遇的關(guān)系，既是對(duì)一段歷史的銘記，也可以在學(xué)理層面有所啟示。

可以說(shuō)，新中國(guó)成立以后，我國(guó)人民在一定程度上獲得了政治話語(yǔ)上的平等公民權(quán)；但到20世紀(jì)50年代末，伴隨城鄉(xiāng)分割的戶籍制度的形成，城鄉(xiāng)居民事實(shí)上被分配到了不同的公民身份體系之中。中國(guó)社會(huì)開始了長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)的城-鄉(xiāng)、工-農(nóng)二元社會(huì)并行的格局，直到21世紀(jì)初才有所轉(zhuǎn)變。那么，國(guó)家在建國(guó)初期，為什么要強(qiáng)制實(shí)施二元分割的公民身份制度？改革開放以后，又為何放松了農(nóng)民的流動(dòng)權(quán)和就業(yè)權(quán)？進(jìn)入新世紀(jì)后，國(guó)家又出于何種考慮開始重新構(gòu)建公民身份制度？在長(zhǎng)達(dá)五十多年的時(shí)間里，中國(guó)農(nóng)民（工）身份制度變遷的軌跡是怎樣的？上述系列相關(guān)問(wèn)題，都亟待我們作出梳理、分析和解答。

從社會(huì)發(fā)展的角度講，中華人民共和國(guó)的歷史就是國(guó)家推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史。在不同的歷史時(shí)期，國(guó)家面臨的發(fā)展背景、環(huán)境、問(wèn)題以及任務(wù)不同，相應(yīng)地國(guó)家治理的主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)也有所差異。自1949年至今，國(guó)家現(xiàn)代化歷程大致可以劃分為三個(gè)階段，分別是1949-1977年的傳統(tǒng)社會(huì)主義階段，1978-2001年的快速社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，以及2002年至今的中國(guó)特色社會(huì)主義階段。在三個(gè)不同的階段，國(guó)家確立了不同的現(xiàn)代化路徑和主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)，并對(duì)農(nóng)民（工）采取了不同的身份定位和治理策略。

一、傳統(tǒng)社會(huì)主義階段：全能主義與城鄉(xiāng)分治

在傳統(tǒng)社會(huì)主義階段，國(guó)家所面臨的國(guó)內(nèi)外環(huán)境以及現(xiàn)代化任務(wù)，使得執(zhí)政黨選擇了全能主義的治理方式。全能主義（totalism）區(qū)別于集權(quán)主義（totalitarianism），指“政治機(jī)構(gòu)的權(quán)力可以隨時(shí)地影響社會(huì)每一個(gè)階層和每一個(gè)領(lǐng)域的指導(dǎo)思想”，而全能主義政治即“以這個(gè)指導(dǎo)思想為基礎(chǔ)的政治社會(huì)”[1]。全能主義政治的特點(diǎn)表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：黨和國(guó)家的一體性，政治機(jī)構(gòu)權(quán)力的無(wú)限性，政治動(dòng)員的廣泛性，意識(shí)形態(tài)的工具性，以及國(guó)家對(duì)外的封閉性[2]。全能主義產(chǎn)生于中國(guó)自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后百余年的民族存亡危機(jī)的背景，其合法性最初來(lái)源在于建國(guó)初期實(shí)現(xiàn)救亡圖存、富國(guó)強(qiáng)兵、百姓安居的民族振興目標(biāo)[3]，為此目標(biāo)，個(gè)人利益被要求理所當(dāng)然地服從集體和國(guó)家利益。

全能主義政治起源于革命根據(jù)地時(shí)期，形成于建國(guó)初期的政權(quán)鞏固和秩序重建的需要，而后在新中國(guó)重工業(yè)優(yōu)先的工業(yè)化模式的發(fā)展過(guò)程中得到進(jìn)一步鞏固，并最終實(shí)現(xiàn)了政治力量和行政手段對(duì)整個(gè)國(guó)家各個(gè)領(lǐng)域的掌控。

新中國(guó)成立以后，新政權(quán)的鞏固和國(guó)家秩序的重建，要求國(guó)家力量具有高度的強(qiáng)制性。在1949年至1952年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，國(guó)家通過(guò)一系列經(jīng)濟(jì)措施和政治運(yùn)動(dòng)最終實(shí)現(xiàn)了政權(quán)的鞏固，國(guó)家建立了新的城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序，確立了政權(quán)在城市和農(nóng)村的合法性和領(lǐng)導(dǎo)地位，鞏固了新政權(quán)，并為下一步的經(jīng)濟(jì)建設(shè)做好了準(zhǔn)備。

通過(guò)歷時(shí)3年的恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)工作和政治運(yùn)動(dòng)，新民主主義的國(guó)家政權(quán)得到了鞏固，并在此基礎(chǔ)上于1952年確立了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略。優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化模式和當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的限制，進(jìn)一步強(qiáng)化了全能主義政治。這是因?yàn)?，只有以?guó)家強(qiáng)大的資源調(diào)配能力作保證，重工業(yè)優(yōu)先的工業(yè)化模式才可能得以建立和發(fā)展。在此背景下，國(guó)家選擇了通過(guò)政治力量和行政手段來(lái)動(dòng)員和分配資源，確立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，包括統(tǒng)一的資本分配制度、統(tǒng)一的物資調(diào)配制度和統(tǒng)包統(tǒng)配的勞動(dòng)管理制度[4]，而這進(jìn)一步鞏固了全能主義政治，并為隨后的城鄉(xiāng)分治鋪平了道路。

在當(dāng)時(shí)國(guó)家人口眾多、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率較低的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，城鄉(xiāng)分治是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的必然結(jié)果。為了實(shí)現(xiàn)這一目的，國(guó)家首先制定了城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度以限制農(nóng)民的遷徙自由，其次通過(guò)城市統(tǒng)包統(tǒng)配的勞動(dòng)管理制度和“單位”體制將農(nóng)民排除出城市社會(huì)，并最終通過(guò)人民公社制度將農(nóng)民牢牢地束縛在了農(nóng)村。

從歷史上看，戶籍管理的主要功能是為政府征稅提供人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，并不具有限制遷徙自由的作用[5]。實(shí)際上，建國(guó)初期的戶籍政策并沒(méi)有限制人民的遷徙自由①1949年的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第五條規(guī)定人民擁有遷徙的自由權(quán)。1951年7月，為了維護(hù)社會(huì)治安，保障人民的安全及居住和遷徙自由，公安部頒布的《城市戶口管理暫行條例》，規(guī)定外來(lái)人口住宿超過(guò)三日，須向公安派出所報(bào)告。。但是，從1952年起，國(guó)家開始意識(shí)到城鄉(xiāng)巨量剩余勞動(dòng)力的問(wèn)題，尤其是城市中的失業(yè)問(wèn)題更加嚴(yán)重②國(guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)就業(yè)問(wèn)題的決定》，1952年8月6日。。為了緩解城市就業(yè)壓力、維護(hù)城市社會(huì)秩序，國(guó)家開始限制農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的流動(dòng)③1953年4月17日，政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，要求對(duì)從農(nóng)村流向城市的勞動(dòng)力實(shí)行計(jì)劃管理，規(guī)定未經(jīng)勞動(dòng)部門許可和介紹，不得在農(nóng)村招收工人。1955年6月9日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國(guó)城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村全部要建立戶口登記制度，對(duì)出生、死亡、遷出、遷入等內(nèi)容的登記做了詳細(xì)規(guī)定，從而全面建立戶政體系，以適應(yīng)國(guó)家建設(shè)需要。1956年12月30日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《國(guó)務(wù)院關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，規(guī)定只有在“確有可以投靠的親友或者已經(jīng)找到工作，外出后生活不致發(fā)生困難的情況下，才能允許災(zāi)區(qū)農(nóng)民外出，但要先取得外出地區(qū)有關(guān)方面的確實(shí)證明，并事先辦好工作移交和戶口遷移等各項(xiàng)手續(xù)”，并再次明確,企業(yè)只能通過(guò)勞動(dòng)部門統(tǒng)一調(diào)配農(nóng)村勞動(dòng)力，不應(yīng)當(dāng)私自招收。1957年3月2日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《國(guó)務(wù)院關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的補(bǔ)充指示》，要求除了向農(nóng)民宣傳防止盲目外流的政策外，在外出農(nóng)民流經(jīng)較多的交通中心，設(shè)站勸阻，遣送回鄉(xiāng)，在農(nóng)民流入較多的城市設(shè)立機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)外流農(nóng)民的處理和遣送工作。。隨著城市就業(yè)矛盾和生活必需品供需矛盾的加劇，國(guó)家開始全面阻止農(nóng)民進(jìn)城，并最終通過(guò)法律的強(qiáng)制性限制了大多數(shù)農(nóng)民向城市流動(dòng)的權(quán)利。

但是，新的戶籍制度對(duì)人口遷徙的控制并不是完全絕對(duì)的，而是從屬于國(guó)家勞動(dòng)就業(yè)的計(jì)劃分配[6]。當(dāng)國(guó)家的工業(yè)化建設(shè)需要?jiǎng)趧?dòng)力時(shí)，由勞動(dòng)部門統(tǒng)一計(jì)劃的人口遷移是被允許的；反之，如果人口遷徙阻礙了工業(yè)化進(jìn)程，就被禁止。這種人口遷移政策直接導(dǎo)致了1958-1963年農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的大起大落。1961以后，國(guó)家的勞動(dòng)計(jì)劃和戶籍制度全面強(qiáng)化了對(duì)勞動(dòng)者就業(yè)身份的控制，農(nóng)民的遷徙權(quán)和自由擇業(yè)權(quán)被全面剝奪；直到20世紀(jì)70年代末改革開放以后，農(nóng)民才再次有機(jī)會(huì)進(jìn)入城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。

與戶籍壁壘相配合，政社合一的農(nóng)村人民公社①1962年，中共中央八屆十中全會(huì)通過(guò)了《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》。，既是國(guó)家為了加快資本積累、快速推進(jìn)工業(yè)化而實(shí)行城鄉(xiāng)分治的手段，也是國(guó)家改造農(nóng)村社會(huì)秩序和意識(shí)形態(tài)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義理想的方式，是國(guó)家在完成農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造以后，而建立起來(lái)的一套鄉(xiāng)村社會(huì)控制制度。國(guó)家通過(guò)人民公社化運(yùn)動(dòng)，將農(nóng)村傳統(tǒng)的基于血緣和宗族的自然村落改造為人民公社下屬的大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)，從而實(shí)現(xiàn)了以社會(huì)主義的意識(shí)形態(tài)再造鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的目的。農(nóng)村的人民公社與城市的“單位”體制共同作用，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家城鄉(xiāng)分治的社會(huì)控制。在此背景下，“農(nóng)民”一詞偏離了其中性的職業(yè)屬性，而成為一種區(qū)別于“市民”、“工人”、“干部”的具有等級(jí)特征的身份；而城鄉(xiāng)分治下“農(nóng)民”身份的代際傳遞，則限制了大多數(shù)農(nóng)民后代向上社會(huì)流動(dòng)的權(quán)利，決定了幾代人的人生際遇。

二、快速社會(huì)轉(zhuǎn)型階段：發(fā)展主義與農(nóng)民工政治

1978年以來(lái)，吸取建國(guó)以來(lái)的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，直面中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)和困境，黨和國(guó)家做出了改革開放和建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的決策，中國(guó)社會(huì)進(jìn)入快速轉(zhuǎn)型期。在這一階段，發(fā)展主義逐漸上升為國(guó)家的主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)。

發(fā)展主義（developmentalism）是這樣一種意識(shí)形態(tài)，即將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)置于發(fā)展的核心地位，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步與政治發(fā)展的先決條件，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和現(xiàn)代化仰賴于工業(yè)化的持續(xù)推進(jìn)[7]。發(fā)展主義是在第二次世界大戰(zhàn)以后經(jīng)濟(jì)重建過(guò)程中興起的學(xué)說(shuō)，依據(jù)其在不同時(shí)期、不同國(guó)家和政治環(huán)境下的實(shí)踐，先后出現(xiàn)了以美國(guó)為范本的自由發(fā)展（liberal development）范式，以拉丁美洲為范本的依附發(fā)展（dependent development）范式，以及以日本、韓國(guó)等東亞國(guó)家為范本的發(fā)展型國(guó)家（developmental state）范式[8]。三種理論范式雖然在實(shí)現(xiàn)發(fā)展的啟動(dòng)機(jī)制上存在分歧，但在其本質(zhì)上都秉持發(fā)展的內(nèi)涵即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主義的觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)既是實(shí)現(xiàn)發(fā)展的手段，也是發(fā)展的目的。而度量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平的主要尺度就是國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP）或國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP），一個(gè)國(guó)家/地區(qū)的人均GDP成為衡量這個(gè)國(guó)家/地區(qū)發(fā)展水平的主要指標(biāo)。

關(guān)于工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，馬克思主義并不否認(rèn)其進(jìn)步性，并認(rèn)為工業(yè)化所帶來(lái)的物質(zhì)財(cái)富的極大豐裕，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步的必要前提；但并不能由此就將馬克思主義的社會(huì)發(fā)展觀認(rèn)定為“經(jīng)濟(jì)決定論”，并因此將其與發(fā)展主義劃上等號(hào)。因?yàn)椋R克思的經(jīng)典著作正是致力于批判由工業(yè)化所帶來(lái)的社會(huì)財(cái)富的分配不公問(wèn)題——?jiǎng)?chuàng)造財(cái)富的人與享有財(cái)富的人的權(quán)力關(guān)系易位。正是在“如何發(fā)展”以及“為誰(shuí)而發(fā)展”這個(gè)問(wèn)題上，顯示了馬克思主義社會(huì)發(fā)展理論與發(fā)展主義的根本差別。發(fā)展主義的理論實(shí)質(zhì)是“以物為本”，馬克思主義社會(huì)發(fā)展理論的精髓則是“以人為本”[9]。

中國(guó)式發(fā)展主義與發(fā)展型國(guó)家最為接近，但又不完全相同；與馬克主義社會(huì)發(fā)展觀有聯(lián)系，但又有所發(fā)展。中國(guó)的改革開放是在社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上的、國(guó)家主導(dǎo)的、以“摸著石頭過(guò)河”的漸進(jìn)方式進(jìn)行的發(fā)展探索，是延續(xù)了原來(lái)的政體和權(quán)力配置系統(tǒng)的社會(huì)轉(zhuǎn)型。改革是一個(gè)由外而內(nèi)的過(guò)程，即先放開以前傳統(tǒng)社會(huì)主義社會(huì)所不允許存在的個(gè)體、民營(yíng)和外資等私有制經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造了私有產(chǎn)權(quán)的主體，從而引入了競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)機(jī)制；而后逐步推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革，使其在迫于生存的競(jìng)爭(zhēng)、學(xué)習(xí)、模仿中實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)制度變革，并在此過(guò)程中推動(dòng)市場(chǎng)體制本身的發(fā)展[10]。

但是，市場(chǎng)有其自身的利益和運(yùn)作邏輯。國(guó)家通過(guò)行政干預(yù)創(chuàng)造出市場(chǎng)以后，市場(chǎng)的運(yùn)行，或者說(shuō)資本的運(yùn)行，并不是國(guó)家所能夠完全控制的。尤其在中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，地方政府掌握著與中央博弈的資源。中央制定政策的出發(fā)點(diǎn)是全國(guó)利益，而地方政府的出發(fā)點(diǎn)是地方利益，二者之間經(jīng)常發(fā)生背離。資本的逐利動(dòng)機(jī)會(huì)驅(qū)使企業(yè)本能地利用這種背離謀取自身利益，甚至出現(xiàn)了種種尋租行為。同時(shí)，國(guó)家與企業(yè)資本之間，既有控制關(guān)系又有合作關(guān)系。中國(guó)式發(fā)展主義在路徑選擇上與發(fā)展型國(guó)家是一致的，即都是強(qiáng)力國(guó)家加市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。但是，由于針對(duì)國(guó)家權(quán)力邊界的法律界定不夠清晰，并且缺乏針對(duì)行政權(quán)力的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，所以，二者之間又不完全相同。大量的事實(shí)表明，在快速社會(huì)轉(zhuǎn)型期，中國(guó)式發(fā)展主義不僅沒(méi)有逃脫經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主義的窠臼，反而以“趕超型”國(guó)家的力量助長(zhǎng)了“經(jīng)濟(jì)至上”的發(fā)展觀。

自20世紀(jì)70年代末開始推行改革開放政策以后，農(nóng)村隱性剩余勞動(dòng)力的顯性化和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力的大量需求共同作用，創(chuàng)造了史無(wú)前例的“民工潮”。在這一時(shí)期，中央政府和地方政府對(duì)于農(nóng)民工流動(dòng)的認(rèn)識(shí)和態(tài)度是有分歧的。

中央政府看到了農(nóng)民工對(duì)于工業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)發(fā)育的積極作用，農(nóng)民工集中從業(yè)的個(gè)體、民營(yíng)、外商投資等競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)部門，不僅能夠促進(jìn)國(guó)家工業(yè)化、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且是推動(dòng)中國(guó)市場(chǎng)化改革的重要力量。與此同時(shí)，這些競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)部門的生產(chǎn)實(shí)踐和勞動(dòng)管理控制實(shí)踐，使得農(nóng)民工無(wú)意中成為了推動(dòng)國(guó)營(yíng)企業(yè)勞動(dòng)制度改革的力量[11]。因此，中央政府關(guān)于農(nóng)民工流動(dòng)的政策是逐步松動(dòng)的，國(guó)家從整體的改革利益出發(fā)，默認(rèn)了農(nóng)民工的流動(dòng)權(quán)。從1979年至2001年，國(guó)家對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的政策大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段，即1979-1983年的控制流動(dòng)階段，1984-1988年的允許流動(dòng)階段，1989-1991年的控制盲目流動(dòng)階段以及1992-2000年的規(guī)范流動(dòng)階段[12]。

而地方政府一方面看到了農(nóng)民工流入對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用；另一方面，作為地方利益的代理人，從屬地管理的原則出發(fā)，又認(rèn)為農(nóng)民工的流入帶來(lái)了更多管理問(wèn)題。因此，對(duì)農(nóng)民工流入的態(tài)度是矛盾的，既想利用農(nóng)民工的廉價(jià)勞動(dòng)力，又明確把農(nóng)民工的城市境遇限定在一定范圍內(nèi)，以避免增加其社會(huì)管理的負(fù)擔(dān)。歸結(jié)起來(lái)就是“經(jīng)濟(jì)性接納、社會(huì)性排斥”：承認(rèn)其勞動(dòng)權(quán)，卻不提供勞動(dòng)保護(hù)；承認(rèn)其暫住權(quán)，卻不提供社會(huì)保護(hù)。國(guó)家的戶籍制度和屬地化的公共管理制度，為地方政府的這種雙重取向提供了制度依據(jù)。地方政府利用戶籍制度和屬地管理原則，將農(nóng)民工排斥在城市就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)體系之外[13]，使得農(nóng)民工只能作為“漂移的社會(huì)”而存在，而不能真正融入城市社會(huì)[14]。農(nóng)民工既然不能獲得城市社會(huì)成員資格，理所當(dāng)然也就沒(méi)有分享城市資源的權(quán)利。

概而言之，這一時(shí)期，在發(fā)展主義意識(shí)形態(tài)導(dǎo)向下，國(guó)家一方面充分利用農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)作用，另一方面則回避保障農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)利和賦予其平等公民身份的責(zé)任；這使得農(nóng)民工成為市民和農(nóng)民、工人和農(nóng)民之外的具有分裂特征的公民身份和職業(yè)身份。雖然在此過(guò)程中，農(nóng)民工獲得了流動(dòng)的權(quán)利和從非農(nóng)業(yè)部門賺取勞動(dòng)收入的權(quán)利，并因此而改善了個(gè)人的生計(jì)狀況，但這些權(quán)利的存在是服務(wù)于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的。國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中的農(nóng)民工政治的隱喻是農(nóng)民工的工具性存在，即利用農(nóng)民工的廉價(jià)勞動(dòng)力提升國(guó)家在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的比較優(yōu)勢(shì)。而農(nóng)民工政治之所以能夠?qū)崿F(xiàn)，源自于改革開放前延續(xù)20年的城鄉(xiāng)分治。這種強(qiáng)制性的制度區(qū)隔所制造的城鄉(xiāng)身份等級(jí)差異，使得最初進(jìn)入城市部門的農(nóng)民工在與以往境況的比較中，滿足于獲得了流動(dòng)和就業(yè)于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的自由，并默認(rèn)了相對(duì)于城市居民的“二等公民”身份[15]。但是，隨著農(nóng)民工勞動(dòng)體驗(yàn)和城市生活經(jīng)驗(yàn)的積累，發(fā)展主義下農(nóng)民工政治的合法性遭遇了越來(lái)越多的挑戰(zhàn)。

三、中國(guó)特色社會(huì)主義階段：穩(wěn)定/民生主義與有條件吸納

從1978年改革開放到2002年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了飛速發(fā)展。2002年，中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到102398億元，首次超過(guò)10萬(wàn)億元，比1978年的5690億元增加了將近17倍①參見國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《2002年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》；《關(guān)于1978年國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃執(zhí)行結(jié)果的公報(bào)》。。但與此同時(shí)，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來(lái)的問(wèn)題越來(lái)越多，城鄉(xiāng)差距②2002年，全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入7703元，農(nóng)村居民人均純收入2476元，城鄉(xiāng)收入比達(dá)到3.11:1，加上城市居民所享有的社會(huì)保障方面的待遇，城鄉(xiāng)收入比要更高，而剛廢除人民公社后的1984年的城鄉(xiāng)收入比為1.71:1。、地區(qū)差距不斷擴(kuò)大，貧富分化越來(lái)越嚴(yán)重③根據(jù)李實(shí)對(duì)反映收入差距的基尼系數(shù)做的調(diào)查和測(cè)算，中國(guó)基尼系數(shù)1988年為0.382，1995年為0.455,，2002年為0.454。，農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)加重，農(nóng)民與基層政府之間矛盾加劇，農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)益受損問(wèn)題通過(guò)新聞媒體的報(bào)道引起了社會(huì)廣泛關(guān)注。

在此背景下，國(guó)家開始強(qiáng)調(diào)以重視民生和公平為導(dǎo)向的“以人為本”的發(fā)展理念，并在政策和實(shí)踐中重視國(guó)家的再分配功能，以這種反向運(yùn)動(dòng)對(duì)抗發(fā)展主義的消極后果。2003年，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略倡導(dǎo)科學(xué)發(fā)展觀；中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆三中、四中全會(huì)連續(xù)把樹立和堅(jiān)持以人為本、全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀作為主題；2007年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)進(jìn)一步明確了重視民生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，以人為本、科學(xué)發(fā)展觀和以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)得到了進(jìn)一步闡述。國(guó)家的發(fā)展理念，由片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的GDP主義逐步轉(zhuǎn)向既重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展又重視民生改善和社會(huì)進(jìn)步的民生主義。

在看到國(guó)家治理理念向“民本”回歸的同時(shí)，我們不得不承認(rèn)，這種話語(yǔ)回歸是對(duì)極端發(fā)展主義所導(dǎo)致的后果的反思和補(bǔ)救。片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的GDP主義、法治建設(shè)的落后和不受制約的行政權(quán)力，使得市場(chǎng)和再分配不僅沒(méi)有發(fā)揮利益協(xié)調(diào)機(jī)制的作用，反而加劇了資源配置的不平等；社會(huì)分化和階層固化不僅被人們的經(jīng)驗(yàn)所感知，也為學(xué)術(shù)研究所證實(shí)[16]。因此，國(guó)家回歸以人為本的民生主義，本質(zhì)上也是一種穩(wěn)定主義。

這一時(shí)期，國(guó)家在進(jìn)一步完善市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)，開始實(shí)施保護(hù)民生的社會(huì)政策，解決發(fā)展主義所帶來(lái)的各種社會(huì)問(wèn)題。這些政策包括取消農(nóng)業(yè)稅，建立城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，出臺(tái)保護(hù)農(nóng)民工的政策措施，頒布《勞動(dòng)合同法》《就業(yè)促進(jìn)法》《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》等。就農(nóng)民工問(wèn)題來(lái)說(shuō)，這一時(shí)期，國(guó)家明確承認(rèn)了農(nóng)民工作為產(chǎn)業(yè)工人的社會(huì)地位，通過(guò)政策調(diào)整賦予了農(nóng)民工公平流動(dòng)的權(quán)利，鼓勵(lì)其外出務(wù)工增加收入，并明確要求輸入地政府將農(nóng)民工管理服務(wù)納入公共管理和服務(wù)工作范圍，保障農(nóng)民工的平等就業(yè)權(quán)、勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、休息休假權(quán)、接受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)和公共服務(wù)權(quán)等，并要求將因此形成的財(cái)政支出列入地方財(cái)政預(yù)算。

同時(shí)，國(guó)家逐步認(rèn)識(shí)到取消戶籍制度、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化是總的改革方向，希望通過(guò)就業(yè)相關(guān)的遞進(jìn)改革路線，即先逐步放開農(nóng)民工在城市的就業(yè)權(quán)、勞動(dòng)保護(hù)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、公共服務(wù)權(quán)等，使其在實(shí)質(zhì)上逐漸融入就業(yè)地生活；與此同時(shí)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，縮小城鄉(xiāng)差距。兩個(gè)方向齊頭并進(jìn)，最后實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展。這一路徑在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)以后進(jìn)入快速實(shí)現(xiàn)階段。2012年2月23日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》；2014年7月24日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》；這些政策為符合條件的農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)提供了制度保障。

國(guó)家對(duì)農(nóng)民工政策的調(diào)整，是平衡城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縮小貧富差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化的總體發(fā)展戰(zhàn)略的一部分。從公民身份的角度講，是逐漸消除差別公民身份制度和構(gòu)建平等公民權(quán)利體系的過(guò)程。這既是國(guó)家從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推動(dòng)市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的戰(zhàn)略出發(fā)主動(dòng)做出的調(diào)整，也是農(nóng)民工城市生活的自我建構(gòu)和權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒[17]的壓力使國(guó)家不得不做出的調(diào)整。雖然國(guó)家現(xiàn)階段的政策隱含了有條件吸納的潛臺(tái)詞，但不可否認(rèn)未來(lái)的發(fā)展方向是平等公民身份。在一定程度上，作為策略的穩(wěn)定主義開始向作為執(zhí)政宗旨的民生主義轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)語(yǔ)

總起來(lái)看，在推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的過(guò)程中，國(guó)家的主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)和對(duì)農(nóng)民（工）的身份定位，經(jīng)歷了全能主義下的城鄉(xiāng)分治（1949-1977）、服務(wù)于發(fā)展主義的農(nóng)民工政治（1978-2001）以及穩(wěn)定/民生主義下的有條件吸納（2002-）三個(gè)不同的階段。國(guó)家對(duì)農(nóng)民（工）的治理策略經(jīng)歷了城鄉(xiāng)隔離、有效利用廉價(jià)勞動(dòng)力以及有條件吸納三個(gè)階段，由此，幾億農(nóng)民和農(nóng)民工的社會(huì)地位和個(gè)人境遇也經(jīng)歷幾番波折。從這一過(guò)程中，可以看到國(guó)家治理理念以及政策如何總體性地決定了社會(huì)群體的生存機(jī)會(huì)與發(fā)展空間；與此同時(shí)，也可以看到，國(guó)家治理意識(shí)形態(tài)和對(duì)農(nóng)民（工）的身份定位，并非單方面由執(zhí)政黨和政府決定，還是相關(guān)利益群體自下而上的壓力作用的結(jié)果。但不可否認(rèn)的是，縱觀新中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)歷程，民眾自下而上的權(quán)利獲取的過(guò)程，只有順應(yīng)了當(dāng)時(shí)國(guó)家自上而下的發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)計(jì)需要時(shí)，才能夠最終形成行動(dòng)并影響歷史。

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Segregating, Utilizing and Including: the Change of Migrant Labor’s Citizenship along with Modernization since 1949

HAO Caihong
( China Women’s University, Beijing 100101, China )

The dominant ideology of the People's Republic of China and migrant labor's citizenships have three stages along with modernization, specifically embodying the administrating city-countryside separately under the totalism(1949-1977), migrant labor politics serving for developmentalism (1978-2001) and balancing urban and rural development by including migrant labor with limits for stability(2002-present). Hundreds of millions of peasants and migrant labor experienced several twists and turns at their social status and personal condition. This course presents how state regime decided individual's life, and ref l ects the dynamic mechanism of the transformation of ruling philosophy.

ideology; administrating city and countryside separately; migrant labor politics; including with limits

F323.6

A

1673-2375（2017）06-0079-06

［責(zé)任編輯：衛(wèi) 風(fēng)］

2016-11-20

郝彩虹（1984—），女，山西呂梁人，博士，中華女子學(xué)院社會(huì)工作學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)閯趧?dòng)問(wèn)題、家庭問(wèn)題。