云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部勝任力的調(diào)查與研究

郭 穎 梅

云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部勝任力的調(diào)查與研究

郭 穎 梅

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部由于勝任力不足、信心缺失，導(dǎo)致“亂作為、慢作為、不作為”的現(xiàn)象頻發(fā)。本文以云南467名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部為樣本，通過問卷調(diào)查與團(tuán)隊(duì)焦點(diǎn)訪談，基于心理品質(zhì)、工作能力、知識素養(yǎng)三個(gè)維度構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的勝任力模型，解析鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的勝任力表現(xiàn)，從行政管理體制、績效考核、教育培訓(xùn)、激勵(lì)保障機(jī)制改革創(chuàng)新四個(gè)方面探索提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的勝任力，從而建立善政勤政的長效機(jī)制。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；干部；勝任力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家政權(quán)的基石，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部是農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革、惠農(nóng)政策的深入推進(jìn)以及政府職能的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部工作的具體性、綜合性、執(zhí)行性特征日趨明顯，干部隊(duì)伍建設(shè)面臨全新的挑戰(zhàn)。

勝任力是一種新的素質(zhì)觀或能力論，是強(qiáng)調(diào)一個(gè)組織中績效優(yōu)異的員工所具備的能夠勝任工作崗位要求的知識、技能、價(jià)值觀的綜合。英、美、日等國都制定了適合本國國情的公務(wù)人員勝任力模型。以勝任力為基礎(chǔ)，研究云南農(nóng)村基層干部的能力提升，對促進(jìn)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有一定的現(xiàn)實(shí)意義和創(chuàng)新價(jià)值。

一、調(diào)研思路與方法

（一）調(diào)研思路

基于領(lǐng)導(dǎo)者勝任力概念，綜合應(yīng)用行政管理、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、人力資源管理的相關(guān)知識，采用人員訪談與問卷調(diào)查法，通過對云南鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部勝任特征的測量，構(gòu)建勝任力模型。揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部農(nóng)村工作勝任力的“短板”表現(xiàn)，進(jìn)而提出提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部農(nóng)村工作勝任力的對策建議。

（二）調(diào)研方法

項(xiàng)目組于2015年3月—11月先后四次對來自全省129個(gè)縣（市）的云南農(nóng)村干部學(xué)院農(nóng)村基層執(zhí)政骨干專題研修班學(xué)員進(jìn)行了問卷調(diào)查與訪談。項(xiàng)目組發(fā)出472份問卷，并與56名學(xué)員進(jìn)行了團(tuán)體焦點(diǎn)訪談和一對一行為事件訪談。

1.問卷調(diào)查法

編制了《云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的勝任力提升調(diào)查問卷》，第一部分調(diào)查個(gè)人基本情況，包括性別、年齡、工作年限、教育程度、行政級別、職位類型、工作類型。第二部分采用多項(xiàng)選擇題型甄選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對勝任力構(gòu)成要素的重要程度和欠缺程度。最后一部分由3個(gè)開放性問題組成，征集鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作內(nèi)容、時(shí)間安排，以及提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部勝任力的建議。

2.深度訪談法

主要采用行為事件訪談（BEI）和團(tuán)體焦點(diǎn)訪談兩種訪談技術(shù)。前者運(yùn)用開放式的行為回顧式探察技術(shù)，編制訪談提綱，由19個(gè)問題構(gòu)成，收集受訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對近三年來最成功和最遺憾事件的回顧，征詢勝任力要素測度、提煉出鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部關(guān)鍵勝任力要素，了解農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部勝任力表現(xiàn)。后者采用的是小團(tuán)體座談方式，編制訪談提綱，由6個(gè)半結(jié)構(gòu)化問題組成，主要征集受訪學(xué)員對現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制、工作內(nèi)容及時(shí)間分配、勝任力提升等信息。收集鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部樣本強(qiáng)化干部人事管理的意見，并進(jìn)行質(zhì)性分析。

二、調(diào)研內(nèi)容

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部通用勝任力結(jié)構(gòu)的構(gòu)建

項(xiàng)目組對發(fā)出的472份調(diào)研問卷進(jìn)行整理，回收有效問卷467份，使用SPSS軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和處理。

1.調(diào)查樣本的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

統(tǒng)計(jì)顯示，受訪的467名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長（黨委書記）的基本情況為：男性干部占總數(shù)的89.3%，女性干部僅占10.5%。從年齡結(jié)構(gòu)分析，比重最大的是35歲至40歲，占總數(shù)的44.5%；其次是40歲以上的干部，占28.5%。從受教育程度分析，大學(xué)本科學(xué)歷的比重最大，占86.1%。從工作年限分析，工作時(shí)間在15年至20年的比重最大，占總數(shù)的41.5%；其次是工作時(shí)間在10年至15年的干部人數(shù)，占總數(shù)的26.1%。從職務(wù)類型分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職領(lǐng)導(dǎo)占99.4%。從工作性質(zhì)分析，以行政性領(lǐng)導(dǎo)為主，占總數(shù)的53.1%。本次調(diào)研樣本結(jié)構(gòu)符合云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部群體的一般特征。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部勝任力要素測查

通過對調(diào)查資料的整理，了解到云南鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部勝任力在心理品質(zhì)、工作能力、知識素養(yǎng)三個(gè)模塊特征要素的重要程度評價(jià)情況。

（1）心理品質(zhì)重要度排序：467名調(diào)研樣本對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對10項(xiàng)備選的心理品質(zhì)要素比例為：大局意識（67.24%）、責(zé)任心（84.58%）、務(wù)實(shí)精神（64.03%）、主動(dòng)性（56.96%）、服務(wù)精神（51.82%）、誠信正直（44.33%）、自信心（42.18%）、堅(jiān)韌（18.20%）、成就動(dòng)機(jī)（7.92%）、廉潔奉公（71.37%）。

（2）工作能力要素備選的12項(xiàng)能力要素為：應(yīng)對突發(fā)事件危機(jī)處理能力（78.37%）、溝通協(xié)調(diào)能力（73.66%）、依法行政能力（61.03%）、政治鑒別能力（47.32%）、執(zhí)行力（41.33%）、決策能力（35.33%）、創(chuàng)新能力（35.12%）、調(diào)查研究能力（33.83%）、心理調(diào)適能力（32.76%）、學(xué)習(xí)能力（26.12%）、公共服務(wù)能力（15.20%）、信息整合能力（9.64%）。

（3）知識要素8項(xiàng)備選的知識素養(yǎng)要素為：法律法規(guī)知識（92.51%）、經(jīng)濟(jì)管理知識（78.37%）、政策知識（78.37%）、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)知識（64.03%）、公共管理知識（56.32%）、行政黨務(wù)知識（53.75%）、業(yè)余知識（23.98%）、民族知識（15.42%）。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的勝任力結(jié)構(gòu)

項(xiàng)目組在綜合調(diào)查問卷、訪談?dòng)涗浖皩＜乙庖姷幕A(chǔ)上，整合原來設(shè)計(jì)的32項(xiàng)具有重疊、替代性功能的要素特征，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職所需的卓越勝任力要求，擬訂出云南鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部勝任力的通用模型指標(biāo)體系。包括：心理品質(zhì)（6項(xiàng)），分別是責(zé)任心、廉潔奉公、大局意識、務(wù)實(shí)精神、主動(dòng)性、服務(wù)精神；工作能力（7項(xiàng)），分別是政治鑒別能力、依法行政能力、溝通協(xié)調(diào)能力、突發(fā)事件處理能力、執(zhí)行力、決策能力、創(chuàng)新能力；知識素養(yǎng)（5項(xiàng)），分別是法律法規(guī)知識、政策知識、經(jīng)濟(jì)管理知識、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)知識、公共管理知識。

三、研究結(jié)論

通過梳理分析，云南鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部勝任力的“短板”表現(xiàn)如下：

（一）經(jīng)濟(jì)管理知識薄弱，駕馭經(jīng)濟(jì)能力欠缺

78.37 %的學(xué)員認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)管理知識”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部最急需的知識；64.37%的學(xué)員認(rèn)為最需要提升“經(jīng)濟(jì)管理知識”。有不少學(xué)員深感“如何利用有限的項(xiàng)目資金實(shí)現(xiàn)效用最大化”是工作難題?！罢莆帐袌鲆?guī)律、了解財(cái)務(wù)管理制度、具備招投標(biāo)知識、規(guī)范合同管理、強(qiáng)化資本運(yùn)作能力”是大多數(shù)干部比較薄弱的勝任力模塊。云南現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部知識結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)型干部多，經(jīng)濟(jì)型干部匱乏。

（二）依法行政能力須強(qiáng)化

農(nóng)村基層社會(huì)治理中“人治”傳統(tǒng)導(dǎo)致社會(huì)問題叢生，在依法治國的時(shí)代背景下，面臨更多挑戰(zhàn)。調(diào)研中，92.51%的學(xué)員認(rèn)為掌握“法律法規(guī)知識”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)具備的五項(xiàng)知識素養(yǎng)；59.53%的學(xué)員認(rèn)為“法律法規(guī)知識”亟待提升；30.19%的學(xué)員表明自己最需要提升“依法行政能力”。

（三）突發(fā)事件危機(jī)處理能力待夯實(shí)

應(yīng)對突發(fā)事件能力，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治鑒別能力、決策能力、溝通協(xié)調(diào)能力、責(zé)任心等勝任力的綜合體現(xiàn)。78.27%的學(xué)員認(rèn)為“應(yīng)對突發(fā)事件危機(jī)處理能力”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部首要工作能力；34.05%的學(xué)員表明需要提升“突發(fā)事件危機(jī)處理能力”。部分學(xué)員1/4的時(shí)間用于協(xié)調(diào)處理各類群眾矛盾，危機(jī)感比較強(qiáng)。

（四）創(chuàng)新思維難破解

58.24 %的學(xué)員認(rèn)為“創(chuàng)新能力”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部亟待提升的能力之首。在受調(diào)研的467名學(xué)員中，年齡在30歲至40歲之間的學(xué)員占69.4%，工作時(shí)間在10年至20年的學(xué)員占67.6%。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對農(nóng)村基層管理工作有積累，但基層工作的微觀性、落實(shí)性，忙于應(yīng)對上級安排，普遍懷有保安求穩(wěn)心態(tài)。他們反映在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，培養(yǎng)創(chuàng)新思維、充分利用信息技術(shù)的創(chuàng)新能力比較欠缺，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展難有突破。

（五） 心理調(diào)適能力屬弱項(xiàng)

“三嚴(yán)三實(shí)”是為官用權(quán)的行為準(zhǔn)則，干部政績考核問責(zé)制度成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的高壓來源，具備良好的心理調(diào)適、情緒管控能力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的勝任力之一。36.62%的學(xué)員反映提升“心理調(diào)適能力”，在工作能力中排序第二。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)普遍承擔(dān)二十余項(xiàng)考核指標(biāo)，工作危機(jī)感與壓力劇增。

四、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部勝任力的對策建議

工欲善其事，必先利其器。以勝任力為導(dǎo)向的干部隊(duì)伍建設(shè)，反映了未來干部人事管理的創(chuàng)新方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部勝任力的提升需要建立多維視角，從行政管理體制、績效考核、教育培訓(xùn)、激勵(lì)機(jī)制改革創(chuàng)新四個(gè)方面探索。

（一）創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制

現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的一些問題，弱化了農(nóng)村基層政府的執(zhí)行力。必須從頂層設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和社會(huì)治理模式的創(chuàng)新，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)小責(zé)大能弱”的窘境。結(jié)合云南實(shí)際，具體做法包括：簡政放權(quán)，以權(quán)力清單和責(zé)任清單進(jìn)一步厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)邊界。明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的權(quán)力和責(zé)任清單，實(shí)施依法制權(quán)、依法辦事，推進(jìn)基層政府的法治化建設(shè)。

（二）完善以公共服務(wù)型政府職能為基準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的績效考核機(jī)制

1.完善考核指標(biāo)，強(qiáng)化公共服務(wù)職能指標(biāo)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核和晉升機(jī)制要以公共服務(wù)型政府職能為基準(zhǔn)，加強(qiáng)對制度創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、民生改善等公共服務(wù)指標(biāo)的重視度，按照地區(qū)差異、分類管理原則，設(shè)置不同指標(biāo)類別及權(quán)重。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)績效指標(biāo)，發(fā)揮對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的導(dǎo)向作用。

2.調(diào)整考核方式，實(shí)施全程性多元化評估制度

利用電子政務(wù)系統(tǒng)，通過問卷調(diào)查、人員訪談、投訴電話、舉報(bào)信箱、網(wǎng)上評論等手段多渠道收集信息，加強(qiáng)過程評價(jià)。引進(jìn)社會(huì)評估，實(shí)現(xiàn)官方評估與民間評估并重、過程評估與結(jié)果評估并重的全程性多元化評估制度。探索試點(diǎn)引入專業(yè)機(jī)構(gòu)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的績效評估。

3.促進(jìn)績效管理與問責(zé)制度的有效融合

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核片面追求短期效益、形式主義，行政問責(zé)方面“重結(jié)果，輕過程”，問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。只有將兩者有機(jī)結(jié)合，通過發(fā)揮對干部績效管理的診斷、監(jiān)測、評價(jià)、反饋，使問責(zé)的“關(guān)口”前移，建立事前、事中、事后的全過程問責(zé)體系。以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的效率、增強(qiáng)履職能力，改善服務(wù)水平。

（三）強(qiáng)化以提高勝任力為導(dǎo)向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部教育培訓(xùn)機(jī)制

1.構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力通用模型

根據(jù)習(xí)近平總書記提出的新時(shí)期好干部標(biāo)準(zhǔn)，云南組織部門結(jié)合不同地州對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的履職要求，把20字的好干部標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化為干部勝任力的心理品質(zhì)、能力要求、知識素養(yǎng)三個(gè)方面的指標(biāo)要素及權(quán)重，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力通用模型。

2.形成系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)教育干部“培訓(xùn)管理環(huán)”

從提高勝任力出發(fā)，強(qiáng)化組織、崗位、干部相結(jié)合的需求分析。分類分級，制訂培訓(xùn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部培訓(xùn)規(guī)劃，避免多頭調(diào)訓(xùn)和重復(fù)培訓(xùn)，將勝任能力培養(yǎng)貫穿始終，全面提高干部德才素質(zhì)和履職能力。拓寬運(yùn)用實(shí)戰(zhàn)導(dǎo)向的培訓(xùn)方法，增設(shè)“現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用”、“創(chuàng)新思維”、“積極心理學(xué)”等課程，提高培訓(xùn)針對性。采用不同時(shí)段評估，形成系統(tǒng)完整的“需求分析－計(jì)劃擬訂－內(nèi)容選擇－效果評估”的培訓(xùn)管理環(huán)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部知行合一的培訓(xùn)成果轉(zhuǎn)化。

（四）健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的激勵(lì)機(jī)制

實(shí)現(xiàn)干部管理“見賢思齊且蔚然成風(fēng)”，引入科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制不可或缺。在現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理激勵(lì)保障機(jī)制基礎(chǔ)上，補(bǔ)充兩個(gè)措施：

1.施行“雙軌制”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部薪酬福利管理

實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職級系列和職務(wù)系列相結(jié)合的激勵(lì)保障機(jī)制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)正副職領(lǐng)導(dǎo)運(yùn)用職級系列作為干部薪酬福利設(shè)計(jì)的依據(jù)；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的主任科員、副主任科員運(yùn)用政務(wù)類專業(yè)系列作為薪酬福利設(shè)計(jì)的依據(jù)。既能體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作職責(zé)、任務(wù)難度的崗位價(jià)值差異性，又能實(shí)現(xiàn)薪酬福利設(shè)計(jì)的公平性原則。

2.強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部職級工資制中的年功貢獻(xiàn)

整體提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的薪酬水平，使之具有適度競爭力；大幅提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工齡工資標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的年功貢獻(xiàn)，有利于緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部任職時(shí)間長、職務(wù)晉升機(jī)會(huì)少、福利待遇差的現(xiàn)狀。

總之，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)，夯實(shí)黨在農(nóng)村基層的執(zhí)政基礎(chǔ)，以勝任力的提升為切入點(diǎn)，以行政制度、績效考核、教育培訓(xùn)、激勵(lì)機(jī)制創(chuàng)新為抓手，發(fā)揮積極性，克服基層領(lǐng)導(dǎo)干部庸政懶政怠政的弊病，實(shí)現(xiàn)善政勤政的長效機(jī)制。

（本文作者：云南林業(yè)大學(xué)副教授）

責(zé)任編輯：江生亮

云南農(nóng)村干部學(xué)院決策咨詢項(xiàng)目 “提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部農(nóng)村工作勝任力的研究”（項(xiàng)目編號JCZX201512）的階段性成果。