社保權(quán)益國際便攜性的歐洲經(jīng)驗

■文／孫慧娟

社保權(quán)益國際便攜性的歐洲經(jīng)驗

■文／孫慧娟

隨著全球范圍內(nèi)勞動力流動加大，跨國工作人數(shù)增加，進一步加快推進社會保障協(xié)定工作，促進社會保障權(quán)益的國際便攜性，具有現(xiàn)實的迫切性和必要性。本文研究分析歐盟部分國家雙邊社會保障協(xié)定，以期對我國社會保障協(xié)定建設(shè)提供有益借鑒。

厘清幾個問題

社會保障權(quán)益國際便攜性，可以認(rèn)為是勞動者因國民身份、或因繳費取得的社會保障權(quán)益能夠在不同國家間轉(zhuǎn)移并得以維持的便捷程度。這種國際便攜性，一定程度上影響著個體生命周期內(nèi)對社會風(fēng)險的規(guī)劃。因為勞動者一旦作出跨國間流動的決定，社會保障權(quán)益如不能隨之轉(zhuǎn)移，必將打亂其既有風(fēng)險管理規(guī)劃，并帶來福利損失。然而現(xiàn)實不容樂觀，據(jù)2000年一項關(guān)于移民的調(diào)查顯示，只有23%的國際移民享有社會保障協(xié)定，且受惠群體中86%的移民是在高收入國家之間相互轉(zhuǎn)移。這也說明社會保障協(xié)定有待加快發(fā)展步伐，并擴大至南北國家之間。在促進社會保障權(quán)益國際便攜性方面，有以下幾個概念性的問題需要著重考慮：

其一，哪些社保待遇更需要具備便攜性。社會保障涵蓋社會保險和社會救助兩個部分的內(nèi)容，主要包括老、殘、遺養(yǎng)老金，以及工傷保險、生育保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、解雇金、家庭津貼、老年人長期照護津貼等。從社會政策角度看，每一個社保子項目都非常重要。但從勞動力市場的流動性角度看，并非所有項目都是必要的，待遇具有長期性特征的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，應(yīng)該是最需具備便攜性的險種。

其二，哪種途徑可以實現(xiàn)社保權(quán)益國際便攜性。概括而言，主要有以下三種途徑：一是雙邊社會保障協(xié)定。這也是目前國際上較為流行的做法，主要側(cè)重于可輸出的、長期的社會保障權(quán)益，如養(yǎng)老金；二是多邊社會保障協(xié)定。代表性的有歐盟地區(qū)，南方共同市場，加勒比共同體，15個非洲法語國家組成的社會互助非洲會議，拉美國家與西班牙、葡萄牙簽署的伊比利亞—美洲社會保障公約等，東南亞國家聯(lián)盟的協(xié)定也正在推進之中。三是私人領(lǐng)域的跨境供應(yīng)商，也可以為跨國企業(yè)的員工提供補充保障。如原比利時Vanbreda（后被美國健康保險供應(yīng)商Cigna收購）為定居歐洲的世界銀行雇員和退休人員提供醫(yī)療保險服務(wù)，并運行良好。

其三，衡量社保權(quán)益國際便攜性的標(biāo)準(zhǔn)有哪些。評判社會保障權(quán)益便攜性的標(biāo)準(zhǔn)固然可以多樣，但最終無外乎歸結(jié)為兩個基本因素，即公平和效率。公平包含個體層面和國家之間的公平，效率主要是對勞動力市場方面，不因社保權(quán)益影響勞動力跨境，或者從正規(guī)部門到非正規(guī)部門之間流動。具體可以通過三個方面來考量：一是個體社會保障權(quán)益的穩(wěn)定性，不因勞動者個人在母國和東道國之間的遷移帶來社會保障權(quán)益損失；二是國家間財務(wù)公平性，不因社會保障權(quán)益的轉(zhuǎn)移增加一國財務(wù)負(fù)擔(dān)而減輕另一國財務(wù)壓力；三是管理效率，不因社會保障權(quán)益的轉(zhuǎn)移增加國家社保管理機構(gòu)的成本，且對個人而言也應(yīng)具有良好的可及性。

歐洲社會保障協(xié)定現(xiàn)狀

歐洲地區(qū)的社會保障協(xié)定，既有多邊社會保障協(xié)定，也有雙邊社會保障協(xié)定。歐盟28 個成員國及冰島、列支敦士登、挪威和瑞士簽訂了統(tǒng)一的社會保障協(xié)定，該協(xié)定的效力高于各國法律，即可視為多邊社會保障協(xié)定。同時，歐盟部分成員國家也和其他國家簽署了雙邊社會保障協(xié)定，如法國和阿爾及利亞、貝寧、菲律賓、土耳其等41個國家簽署了雙邊社會保障協(xié)定；德國與烏拉圭、塞爾維亞、黑山共和國等17個國家簽署了雙邊社會保障協(xié)定；奧地利則簽訂了15個雙邊社會保障協(xié)定，比利時簽署的社會保障協(xié)定也多達(dá)25個。

歐盟成員國之間以及與非歐盟成員國之間簽訂社會保障協(xié)定數(shù)量多，社會保障協(xié)定發(fā)展較為迅速，除地緣因素、政治因素外，主要是由本地區(qū)人口流動頻繁，社保待遇境外支付的比重較大等因素促生的結(jié)果。具體言之，一是非歐盟成員國的居民占比較大。根據(jù)2015年聯(lián)合國數(shù)據(jù)，3.3%的全球人口（約2.44億人）生活在母國之外的國度。具體到歐盟地區(qū)，2013年歐盟28個成員國共有非歐盟國居民2040萬，占?xì)W盟總?cè)丝诘?%，且呈上升趨勢。二是境外支付社保待遇的人員占比較大。以基本養(yǎng)老金為例，2013年德國基本養(yǎng)老金境外支付的比重為6.9%；奧地利則高達(dá)11.7%。

歐洲地區(qū)社會保障協(xié)定的內(nèi)容較為豐富多樣。社會保障協(xié)定從內(nèi)容上看，有兩種形式：一是以互免某類人員繳費為內(nèi)容的協(xié)定。這種協(xié)定內(nèi)容簡單，在社會保障制度不成熟階段或者社會保障協(xié)定簽署早期多采取這種形式。二是全面的社會保障協(xié)定。既包括繳費互免的內(nèi)容，也有參保期限累加的規(guī)定，涉及的社會保障子險種也較全面。歐盟成員國之間的多邊社會保障協(xié)定以及歐盟國家與非歐盟國家簽署雙邊協(xié)定多屬于后者，如奧地利和土耳其雙邊社會保障協(xié)定的內(nèi)容包括退休養(yǎng)老金、遺屬養(yǎng)老金、傷殘津貼、醫(yī)療保險、職業(yè)疾病以及工傷保險等；法國和摩洛哥的雙邊社會保障協(xié)定還包含家庭津貼、失業(yè)保險等。

社會保障協(xié)定實施效果

社會保障協(xié)定被認(rèn)為是實現(xiàn)社保權(quán)益便攜性的重要手段，但其功能和效果尚未被深入地研究，因而無法為勞動力輸出國和輸入國的決策者們提供決策依據(jù)。本文在借鑒世界銀行研究的基礎(chǔ)之上，以衡量社會保障協(xié)議國際便攜性的三個標(biāo)準(zhǔn)，即勞動者個體權(quán)益的穩(wěn)定性、國家間財務(wù)的公平性以及管理效率三個方面，對社會保障協(xié)定的實施效果進行簡要分析。

一是維護了勞動者個體權(quán)益的穩(wěn)定性和公平性，但也存在一些難以克服的問題?？傮w而言，雙邊社會保障協(xié)定促進了勞動力的跨境流動，勞動者的養(yǎng)老金權(quán)益沒有因為跨境流動、信息缺失或者管理機構(gòu)服務(wù)不到位等因素而受損。但也面臨一些問題，非正規(guī)就業(yè)部門的勞動者難以獲得養(yǎng)老金待遇或者養(yǎng)老金水平較低；非繳費型養(yǎng)老金待遇便攜性更差，一定程度上促使個體重返母國。如德國強制性的長期護理保險不具有便攜性，跨境勞動者直接損失了個人工資1%的長期護理保險繳費以及相應(yīng)的長護待遇。

二是對國家財務(wù)公平性的影響不僅取決于社保制度，也依賴制度外的環(huán)境。歐洲國家養(yǎng)老金待遇基于精算平衡的原則確定。養(yǎng)老金作為現(xiàn)實購買力在國家之間的流動，會對國家養(yǎng)老金財務(wù)平衡帶來巨大挑戰(zhàn)，并需要政府財務(wù)轉(zhuǎn)移支付以實現(xiàn)養(yǎng)老金的收支相抵。但重要且易被忽略的是，財務(wù)不公平的因素也來自養(yǎng)老金制度之外，尤其是稅收制度對養(yǎng)老金繳費、積累和發(fā)放時產(chǎn)生的影響。如在母國養(yǎng)老金繳納和積累階段不能享受稅收減免，而東道國又對養(yǎng)老金發(fā)放時征稅，就會帶來雙重征稅的問題；再如母國對個體養(yǎng)老金繳費時期給以稅收減免，而到東道國養(yǎng)老金發(fā)放時卻對養(yǎng)老金征稅，也會帶來兩國養(yǎng)老金財務(wù)負(fù)擔(dān)的失衡。

三是管理效率上各國有待加強合作。雙邊社會保障協(xié)定實施后，為避免給政府管理部門增加負(fù)擔(dān)，提升服務(wù)個體的能力，需要在以下幾個方面有所改進：社會保障協(xié)定受惠群體的詳細(xì)信息；加快社會保障權(quán)益申領(lǐng)進程；數(shù)字信息交換現(xiàn)代化。從具體實踐看，奧地利和德國通過社保經(jīng)辦機構(gòu)、他國設(shè)在本國的大使館以及移民組織提供社保協(xié)定的咨詢服務(wù)，且受理社保待遇申請的流程也較快捷。而雖與歐盟國家有雙邊社保協(xié)定的非歐盟國家，如土耳其、摩洛哥申請待遇的流程則長達(dá)幾個月。

對我國的啟示

目前，中國和其他國家簽訂的社會保障雙邊協(xié)定較少，已經(jīng)實施的僅有中德、中韓、中丹、中加、中芬雙邊社會保障協(xié)定，與瑞士、法國、荷蘭已完成談判并簽署協(xié)定。需要注意的是，我國是要求外籍員工參加本國社會保險制度的國家，2011年7月1日實施的《社會保險法》要求“外國人在中國境內(nèi)就業(yè)的，參照本法規(guī)定參加社會保險”。但這一做法也存在爭議：美中貿(mào)易委員會指出，要求外籍員工參加社會保險計劃是“不必要的重復(fù)”；國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，中國只有和外籍職工國籍國簽訂協(xié)議，對社保的繳費、轉(zhuǎn)移、攜帶、分段計算作出銜接性規(guī)定，才能使外國人參加中國社會保險真正落定。而與中國簽訂雙邊或多邊社保協(xié)定的國家，其國民可以選擇不參加中國的社會保險，只要他們能夠提供自己在本國持續(xù)繳納社會保險費的證明，可以很好地化解這一爭議。借鑒歐洲經(jīng)驗，我國社會保障協(xié)定工作可以在三個方面作出努力：

第一，繼續(xù)擴大簽署社會保障協(xié)定的數(shù)量。社會保障協(xié)定起源于歐洲和北美洲國家，亞洲國家簽署雙邊社會保障協(xié)定的個數(shù)相對比較少，但總體看也進入到快速發(fā)展的軌道。如日本自2000年起與其他國家締結(jié)雙邊社會保障協(xié)定，2011年就與13個國家簽署了雙邊協(xié)定。我國應(yīng)該加快簽署雙邊協(xié)定的步伐，尤其應(yīng)將在華工作人員較多的國家優(yōu)先作為協(xié)商簽署的對象。

第二，對已簽署的社會保障協(xié)定適時擴大具體內(nèi)容。我國目前與德國、韓國等國的雙邊社會保險協(xié)定就屬于繳費互免協(xié)定，在時機成熟的情況下，可以探索繳費期累加等方面的內(nèi)容，對跨境工作人員給予更好的勞動保護。

第三，提升雙邊社會保障協(xié)定的信息化水平。雙邊社會保障協(xié)定的核心是提高參保人的社保權(quán)益，而信息化則是助推器。尤其是對于跨境工作人員，人社部門更應(yīng)該以“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)發(fā)展為契機，實現(xiàn)人員信息的互聯(lián)互通，為他們提供更便捷、更立體的社保體驗。■

作者單位：中國社會科學(xué)院研究生院