從法律實(shí)踐視角分析環(huán)保NGO提出公益訴訟的可行性

王杉 徐瑞聰 周卓晗 史振嬌 藺霞 龐怡

（山東師范大學(xué)山東濟(jì)南250300）

從法律實(shí)踐視角分析環(huán)保NGO提出公益訴訟的可行性

王杉 徐瑞聰 周卓晗 史振嬌 藺霞 龐怡

（山東師范大學(xué)山東濟(jì)南250300）

在人們物質(zhì)生活提高的同時(shí)，也越來(lái)越重視環(huán)境資源的保護(hù)。環(huán)保NGO組織的建立一方面彌補(bǔ)了政府部門(mén)在環(huán)境執(zhí)法方面的不足，另一方面也懲治了許多破壞環(huán)境的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。2014年國(guó)家對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行的修訂，更加清晰了環(huán)保NGO組織的起訴程序，但也限制了NGO組織的起訴主體范圍?？傊?yàn)槲覈?guó)的環(huán)保公益訴訟仍處于初級(jí)發(fā)展階段，環(huán)保NGO組織的公益訴訟之路還需要經(jīng)歷更漫長(zhǎng)的努力探索階段，這些努力不僅依靠外界的支持，更依賴于組織自我的探索。

環(huán)保NGO；公益訴訟；起訴資格

很多經(jīng)濟(jì)實(shí)體一味追求短期經(jīng)濟(jì)效益，忽略了對(duì)周圍環(huán)境的保護(hù)，造成大量自然資源遭到嚴(yán)重破壞，諸如康菲漏油等環(huán)境污染事件頻繁發(fā)生。個(gè)人的力量是有限的，在高度組織化的企業(yè)和政府面前都顯得蒼白無(wú)力。但是當(dāng)眾人的力量結(jié)合起來(lái)，就能夠形成與政府、企業(yè)相抗衡的實(shí)力，在環(huán)境公益訴訟當(dāng)中表現(xiàn)的尤為突出。環(huán)保NGO組織是非營(yíng)利性、非政府性的組織，通過(guò)司法的方式來(lái)督促政府和企業(yè)及時(shí)做好環(huán)境執(zhí)法工作。但司法實(shí)踐中，環(huán)保NGO組織的發(fā)展仍然面臨著重重困難。

1 環(huán)保NGO組織以及公益訴訟的理論概述

1.1 環(huán)保NGO組織概念

環(huán)保NGO顧名思義則是指該非政府組織專門(mén)從事的是環(huán)境保護(hù)工作，在世界各國(guó)也成立了許多環(huán)保NGO，近幾年比較出名的有“自然之友”、“綠色和平組織”等。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們?cè)谔岣呶镔|(zhì)建設(shè)的同時(shí)，也對(duì)環(huán)境提出了更高要求，這也催生了大批環(huán)保NGO在中國(guó)出現(xiàn)并發(fā)展，為我國(guó)環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)重要力量。

1.2 環(huán)境公益訴訟的概念

對(duì)于環(huán)境公益訴訟的概念界定，在學(xué)術(shù)界并未形成統(tǒng)一意見(jiàn)。汪勁教授提出：基于保護(hù)環(huán)境、維護(hù)公共利益的目的，而對(duì)制定環(huán)境政策的政府部門(mén)，以及破壞環(huán)境的經(jīng)濟(jì)實(shí)體所提出的訴訟，可以稱之為環(huán)境公益訴訟[1]；呂忠梅教授從訴訟主體方面對(duì)此作出了定義，即國(guó)家機(jī)關(guān)、公共團(tuán)體、自然人等不同層次的主體，都有權(quán)利對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為實(shí)施者提出訴訟，這些訴訟都可稱之為環(huán)境公益訴訟[2]。

綜合我國(guó)不同學(xué)者對(duì)環(huán)境公益訴訟作出的定義，以及我國(guó)的立法實(shí)踐，筆者對(duì)環(huán)境公益訴訟作出了如下概念性的界定：符合法律規(guī)定的主體（包括自然人、法人、NGO組織等）在法律授權(quán)的情況下，處于保護(hù)公共環(huán)境，維護(hù)公共利益的需求，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的其它主體（包括政府、企業(yè)等）提出訴訟，請(qǐng)求停止環(huán)境破壞，賠償相應(yīng)損失的活動(dòng)，稱之為環(huán)境公益訴訟。

2 環(huán)保NGO獲得起訴資格的可行性分析

2.1 原告適格理論的重新塑造

2.1.1.理論層面

根據(jù)公共信托的理論理論的指引，全體公民將環(huán)境資源信托于國(guó)家政府部門(mén)，國(guó)家對(duì)環(huán)境資源享有所有權(quán)，可以依法行使各種權(quán)利，但同時(shí)也需要承擔(dān)很多義務(wù)。全體公民是委托人，同時(shí)也是環(huán)境資源的受益人，他們單純地享受環(huán)境資源帶來(lái)的利益，而不需要進(jìn)到管理職責(zé)。如果國(guó)家或者政府部門(mén)違反義務(wù)性規(guī)定，濫用自己的管理權(quán)，導(dǎo)致環(huán)境利益遭受損失，任何公民都有權(quán)利請(qǐng)求政府繼續(xù)履行自己的義務(wù)。

2.1.2.法律法規(guī)層面

《憲法》作為我國(guó)根本大法，在該法的第2條當(dāng)中提到：人民有權(quán)利依照法律規(guī)定管理社會(huì)事務(wù)，同時(shí)在該法的序言部分，還指出了社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)憲法、法律實(shí)施的義務(wù)；在《行政訴訟法》當(dāng)中也要求公民積極履行對(duì)政府機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督權(quán)力；在《環(huán)境保護(hù)法》當(dāng)中，也明確了任何個(gè)人、團(tuán)體、單位都應(yīng)當(dāng)積極履行保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，同時(shí)也有權(quán)利對(duì)破壞環(huán)境的主體提出控告?；谖覈?guó)環(huán)保NGO組織成立目的、職能，該組織有權(quán)利在政府不作為的情況下，依照該法規(guī)定提出訴訟；在新修訂的《民訴法》當(dāng)中，第55條肯定了環(huán)保組織有資格成為起訴主體，解決了多年來(lái)困擾環(huán)保NGO參與公益訴訟的瓶頸。

2.1.3.司法實(shí)踐層面

阿拉善地區(qū)最常見(jiàn)的山羊體內(nèi)外寄生蟲(chóng)有線蟲(chóng)、吸蟲(chóng)、體虱等。農(nóng)牧民多年來(lái)連續(xù)使用一種驅(qū)蟲(chóng)藥，形成耐藥性，效果普遍不理想。阿左旗動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心與西北農(nóng)林科技大學(xué)寄生蟲(chóng)專家合作，對(duì)阿左旗地區(qū)的寄生蟲(chóng)和驅(qū)蟲(chóng)藥使用情況進(jìn)行調(diào)查后，聯(lián)合開(kāi)展了新型驅(qū)蟲(chóng)藥蟲(chóng)力黑威囊和地克珠利威囊的驅(qū)蟲(chóng)效果試驗(yàn)。

2008年7月29日，在未經(jīng)過(guò)主管部門(mén)審批的情況下，謝知錦等人擅自擴(kuò)大礦石的開(kāi)采范圍，并且將開(kāi)采的時(shí)候直接向下傾倒，造成28.33畝的林地都遭到嚴(yán)重?fù)p壞。2015年1月1日，北京的自然之友、福建省的綠家園向法院提出訴訟，請(qǐng)求法院判決謝知錦等四人在規(guī)定的期限內(nèi)恢復(fù)山林植被，并且賠償生態(tài)環(huán)境損失合計(jì)134萬(wàn)元；如果在規(guī)定的期限內(nèi)仍然不能恢復(fù)山林植被，應(yīng)當(dāng)賠償修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)合計(jì)110萬(wàn)元。

該案是我國(guó)環(huán)境保護(hù)法修改以來(lái)首例環(huán)境公益訴訟案件，其中既涉及到起訴主體資格審查、環(huán)境修復(fù)責(zé)任、環(huán)境污染造成損害賠償?shù)雀鞣N問(wèn)題。同時(shí)依據(jù)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，以及我國(guó)針對(duì)環(huán)境公益訴訟出臺(tái)的法律文件規(guī)定，認(rèn)定了“自然之友”“綠家園”作為環(huán)保NGO組織有資格成為本案的原告；同時(shí)通過(guò)本案件，首次以法院判決的方式明確了生態(tài)環(huán)境遭到破壞時(shí)，相關(guān)責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償責(zé)任，提高了破壞環(huán)境等違法行為的成本，對(duì)日后類似案件的審理、法律制度的完善都起到很好的失范作用。

2.2 降低訴權(quán)濫用的必然途徑

通過(guò)限制起訴主體資格的方式，來(lái)避免出現(xiàn)訴權(quán)濫用的情況，這無(wú)疑是因噎廢食的管理思路。任何人提出訴訟必然要考慮到訴訟費(fèi)用，以及在訴訟過(guò)程中可能涉及到的人力費(fèi)、資料費(fèi)等成本。任何理性的原告，都會(huì)在起訴之前先進(jìn)行成本與收益的分析，在確保成本低于收益的前提下，才會(huì)提出訴訟。換句話來(lái)說(shuō)，并不需要通過(guò)限制原告資格的方式來(lái)解決訴權(quán)濫用，而是直接通過(guò)訴訟成本制度的完善就可以有效杜絕。

3 環(huán)保NGO獲得起訴資格的障礙分析

3.1 法律上的障礙

3.1.1.法律對(duì)原告資格規(guī)定不清晰

我國(guó)的法律對(duì)于原告起訴資格的界定有兩種方式：一種是形式上的界定，即原告符合法律規(guī)定的條件，就可以依法起訴；另一種是實(shí)質(zhì)上的界定，就被訴的行為應(yīng)當(dāng)與原告之間存在利害關(guān)系。在環(huán)保NGO提出公益訴訟的案例當(dāng)中，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境破壞與環(huán)保組織之間并無(wú)法律上的利害關(guān)系，也就無(wú)法適用起訴資格的法律規(guī)定。但在2015年新修訂的民訴法當(dāng)中，已經(jīng)突破傳統(tǒng)訴權(quán)理論對(duì)原告資格的限制，賦予了社會(huì)組織提出訴訟的權(quán)利。因此在確定原告起訴資格的時(shí)候，并不能僅從實(shí)體法的層面去探析是否與被訴行為存在利益關(guān)系，更應(yīng)當(dāng)從程序法角度來(lái)確認(rèn)訴的利益。

就訴訟的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)而言，環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)納入到財(cái)產(chǎn)型案件當(dāng)中，根據(jù)涉案的金額，按照一定比例來(lái)繳納訴訟費(fèi)用。但是在環(huán)境公益訴訟中，更多的是環(huán)保NGO組織出于維護(hù)環(huán)境利益的目的提出訴訟，而不是僅僅為了個(gè)人私利。比如在2009年湖南省環(huán)保NGO就瀏陽(yáng)鎘污染事件提出的訴訟中，組織同時(shí)提出了金錢賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求，主要目的一方面使為了懲罰環(huán)境破壞者，另一方面是用以環(huán)境修復(fù)。但如果按照傳統(tǒng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，所產(chǎn)生的巨額訴訟費(fèi)用只會(huì)讓環(huán)保NGO組織望而卻步。雖然通過(guò)司法審判能夠還原公平正義，但同時(shí)也使起訴者付出高昂代價(jià)，此時(shí)人們只會(huì)放棄訴訟[3]。

其次就訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)問(wèn)題而言，傳統(tǒng)的司法實(shí)踐中訴訟費(fèi)用由敗訴一方承擔(dān)，在環(huán)境公益訴訟中也不例外，但筆者對(duì)該項(xiàng)原則規(guī)定存在異議：環(huán)保NGO組織是出于維護(hù)公共利益來(lái)提出公益訴訟，一旦訴訟成功，則會(huì)給社會(huì)全體帶來(lái)更多經(jīng)濟(jì)效益，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了組織勝訴所能獲得的利益；但是一旦敗訴，高額的訴訟費(fèi)用只能由環(huán)保組織自行承擔(dān)，這無(wú)疑是給組織雪上加霜。出于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的考慮，很多組織會(huì)放棄提出公益訴訟的機(jī)會(huì)，這也導(dǎo)致我國(guó)環(huán)保公益訴訟制度形同虛設(shè)。

2014年山東德州振華公司因?yàn)榕盼鄢瑯?biāo)問(wèn)題，受到環(huán)保部門(mén)的嚴(yán)厲批評(píng)，并且多次受到環(huán)保部門(mén)的處罰，但仍然繼續(xù)向大氣排放污染氣體。2015年3月25日，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)就該問(wèn)題向法院提出訴訟，請(qǐng)求振華公司停止排放污染物，并且完善企業(yè)的污染防治設(shè)備，在得到環(huán)保部門(mén)驗(yàn)收確保合格的情況下，才可以繼續(xù)投入經(jīng)營(yíng)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)就排放污染物造成的損失合計(jì)2040萬(wàn)元作出賠償，支付到當(dāng)?shù)卣膶Ｓ觅~戶當(dāng)中，用于該地區(qū)的環(huán)境治理。

通過(guò)以上的案例可以看出，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)之所以會(huì)向法院提出訴訟，是因?yàn)榈轮菡袢A公司長(zhǎng)期排放超標(biāo)的污染物，對(duì)周圍大氣造成嚴(yán)重污染，同時(shí)也損害到周圍居民的正常生活。在本案例當(dāng)中，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)向法院提出要求振華公司賠償2040萬(wàn)元的損失費(fèi)用。這筆費(fèi)用對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，可能只是一小筆錢。但一旦官司敗訴，費(fèi)用就需要由中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)來(lái)承擔(dān)，作為從事環(huán)境保護(hù)公益事業(yè)的組織，資金來(lái)源渠道狹小，2040萬(wàn)元對(duì)于組織來(lái)說(shuō)可謂是巨大打擊。

3.2 訴訟資金方面障礙

對(duì)環(huán)保組織資金支持力度的缺乏，也成為阻礙組織發(fā)展的重要因素。環(huán)保NGO組織要想持續(xù)穩(wěn)定的運(yùn)行，吸引專業(yè)的環(huán)境保護(hù)方面的法律人才、購(gòu)買先進(jìn)的設(shè)備技術(shù)，都需要大量資金扶持。我國(guó)環(huán)保NGO組織之所以陷入到資金匱乏的情景，主要是以下幾方面原因?qū)е拢海?）在環(huán)境管理方面，至今仍然實(shí)行的是以政府為主導(dǎo)的“單軌運(yùn)行機(jī)制”，這也導(dǎo)致環(huán)保NGO組織的公信力不足，缺少?gòu)拿耖g融資的渠道；（2）目前我國(guó)政府正在轉(zhuǎn)型中，自身財(cái)政壓力較大，對(duì)社會(huì)組織的投入力度也有所縮減；（3）環(huán)保NGO缺少自創(chuàng)收入的能力。

4 保護(hù)環(huán)保NGO組織原告地位的途徑

4.1 法律對(duì)起訴權(quán)的認(rèn)定

在傳統(tǒng)的訴訟理論當(dāng)中，一直都秉持著必須先創(chuàng)立實(shí)體權(quán)，進(jìn)而才能有訴權(quán)。但是環(huán)境權(quán)是當(dāng)下新出來(lái)的一種權(quán)利，在我國(guó)的環(huán)境法當(dāng)中也并沒(méi)有對(duì)該項(xiàng)權(quán)利作出明確界定。正是因?yàn)檫@樣的原因，英美國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)重視實(shí)體權(quán)利的觀念，進(jìn)而更加關(guān)注環(huán)境程序性的權(quán)利，以求更好地保護(hù)環(huán)境公共利益[4]。因此借鑒西方優(yōu)秀做法，我國(guó)也可以先從訴訟程序的角度來(lái)對(duì)我國(guó)環(huán)保NGO組織提出環(huán)境訴訟的權(quán)利加以肯定，建立并完善與我國(guó)國(guó)情相匹配的環(huán)境公益訴訟的制度。

4.2 給予NGO組織資金保障

在政策性扶持方面，因?yàn)槲覈?guó)很多環(huán)保NGO組織未按照法定程序登記設(shè)立，在法律上地位也未被確定，因此筆者有如下幾點(diǎn)建議：（1）就NGO組織的設(shè)立登記出臺(tái)完善相關(guān)法律規(guī)定，降低組織機(jī)構(gòu)設(shè)立的門(mén)檻，以程序?qū)彶闉橹?，?shí)體審查為輔；（2）取消社會(huì)團(tuán)體之間的非競(jìng)爭(zhēng)原則規(guī)定，鼓勵(lì)環(huán)保組織相互競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展。

在融資渠道拓寬方面，首先國(guó)家應(yīng)當(dāng)給予環(huán)保NGO組織足夠的重視，給予必要資金扶持。從各地級(jí)政府財(cái)政資金中抽取部分比例，作為環(huán)保NGO組織發(fā)展的專項(xiàng)資金；環(huán)保NGO組織可以通過(guò)向企業(yè)、公民提供技術(shù)咨詢、技術(shù)支持等方式獲取勞動(dòng)報(bào)酬，維系自己的發(fā)展。

結(jié)語(yǔ)

環(huán)境公益訴訟是監(jiān)督政府部門(mén)環(huán)境執(zhí)法力度、打擊社會(huì)中環(huán)境破壞事件的有力武器。我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度才剛剛起步，與維護(hù)環(huán)境正義目的的實(shí)現(xiàn)還需要經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程的核心就是肯定環(huán)保NGO組織作為訴訟原告的主體資格，體現(xiàn)了環(huán)境法保護(hù)公益的本質(zhì)特性。

[1]曹明德、王鳳遠(yuǎn).美國(guó)和印度ENGO環(huán)境公益訴訟制度及其借鑒[J].河北法學(xué),2011(9)．

[2]邱陽(yáng)平、唐佩瑩.游離在司法救濟(jì)邊緣的環(huán)境公益訴訟——以訴訟主體和訴訟模式為視角[J].法治論壇, 2010(2)．

[3]孫佑海.關(guān)于建立我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的幾個(gè)問(wèn)題[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2010(6)．

[4]汪勁：《中國(guó)的環(huán)境公益訴訟：何時(shí)才能浮出水面》，載別濤主編：《環(huán)境公益訴訟》，法律出版社2011年版，第41頁(yè)。

[5]呂忠梅，吳勇：《環(huán)境公益實(shí)現(xiàn)之訴訟制度構(gòu)想》，載別濤主編：《環(huán)境公益訴訟》，法律出版社2012年版，第23頁(yè)。

[6]王名，賈西津中國(guó)的發(fā)展分析[J].管理世界，2010(30).

[7]周訓(xùn)芳.歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)[J].比較法研究，2015(95).

王杉，1993年11月2日添加到日歷，籍貫（山東省萊陽(yáng)市），山東師范大學(xué)，250358。