全民健康與醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究

王小寧，付磊，尹嶺，支晨，李曉雪，劉曉云，尹德盧，王健，劉冉，黨海霞，劉運芳，楊志平，王隴德0，樊代明

（1.中國人民解放軍總醫(yī)院，北京100853；2.中國武警總醫(yī)院現(xiàn)代化醫(yī)院管理研究所，北京100039； 3.北京大學(xué)醫(yī)學(xué)部，北京100191；4.中國社區(qū)衛(wèi)生協(xié)會，北京100020；5.藥物制劑國家工程研究中心，上海201203； 6.清華大學(xué)醫(yī)學(xué)院，北京100084； 7.中國中醫(yī)科學(xué)院，北京100700；8. 中國工程院戰(zhàn)略咨詢中心，北京100088；9. 中國人民解放軍第四軍醫(yī)大學(xué)，西安710032；10.中華預(yù)防醫(yī)學(xué)會，北京100021；11.中國工程院，北京100088）

總論

全民健康與醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究

王小寧1，付磊1，尹嶺1，支晨1，李曉雪2，劉曉云3，尹德盧4，王健5，劉冉6，黨海霞7，劉運芳8，楊志平9，王隴德10，樊代明11

（1.中國人民解放軍總醫(yī)院，北京100853；2.中國武警總醫(yī)院現(xiàn)代化醫(yī)院管理研究所，北京100039； 3.北京大學(xué)醫(yī)學(xué)部，北京100191；4.中國社區(qū)衛(wèi)生協(xié)會，北京100020；5.藥物制劑國家工程研究中心，上海201203； 6.清華大學(xué)醫(yī)學(xué)院，北京100084； 7.中國中醫(yī)科學(xué)院，北京100700；8. 中國工程院戰(zhàn)略咨詢中心，北京100088；9. 中國人民解放軍第四軍醫(yī)大學(xué)，西安710032；10.中華預(yù)防醫(yī)學(xué)會，北京100021；11.中國工程院，北京100088）

2014年6月，中國工程院啟動了“我國全民健康與醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究”重大咨詢項目，深入分析了制約我國全民健康與醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的瓶頸問題，提出了相應(yīng)的對策建議，并形成研究報告。在此基礎(chǔ)上，項目組結(jié)合新近動態(tài)，特別是黨中央和國務(wù)院在“全國衛(wèi)生與健康大會”上的指示精神，對若干問題做進一步論述。面對全民健康日益惡化的嚴峻形勢和人民群眾“看病難，看病貴”的難題，本文強調(diào)應(yīng)把我國醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)的重心從疾病救治模式向防控模式轉(zhuǎn)移，同時盡快調(diào)整全民健康和醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)的統(tǒng)領(lǐng)模式，加強政府引導(dǎo)，強化公民健康促進的國家意識和制度建設(shè)，使每個公民都能自覺地參與到健康促進的行動中來，確保全民健康促進與醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展新策略的高效落地，從而實現(xiàn)長久可持續(xù)發(fā)展。關(guān)鍵詞：全民健康；醫(yī)藥衛(wèi)生；發(fā)展戰(zhàn)略

一、前言

新中國成立60多年來，我國全民健康與醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)取得了舉世矚目的成就。解放前，中國人被稱為“東亞病夫”，民眾飽受饑餓、災(zāi)荒與感染及傳染性疾病的危害，人均壽命只有35歲。新中國成立初期，在國力極為虛弱、嚴重缺醫(yī)少藥的情況下，國家通過制定“預(yù)防為主”的醫(yī)藥衛(wèi)生發(fā)展戰(zhàn)略，調(diào)動全社會資源，開展全民“愛國衛(wèi)生運動”，改變民眾的不良生活方式，積極實施疫苗接種等措施，有效遏制了嚴重威脅人類健康的烈性傳染病和主要寄生蟲病在我國的流行，國民的健康素質(zhì)大幅度提升，人均期望壽命由1949年的35歲增加至1978年的68歲，總死亡率和嬰幼兒死亡率大幅下降，徹底甩掉了“東亞病夫”的帽子，成為發(fā)展中國家醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的典范。改革開放以來，我國社會經(jīng)濟高速發(fā)展，人民物質(zhì)生活日益豐富，生活水平得到極大提高，國力迅速增強，已躍升為世界第二大經(jīng)濟體。然而，與全球所有快速發(fā)展的國家一樣，極大豐富的物質(zhì)生活，不但沒有全面促進我國的全民健康素質(zhì)，反而帶來了一系列新的棘手的健康問題。隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，生態(tài)環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)、生活方式改變，導(dǎo)致疾病譜發(fā)生廣泛、深刻、急劇的變化，加之民眾對健康需求的日益增長，我國全民健康與醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

面對全民健康日益惡化的嚴峻形勢和人民群眾“看病難，看病貴”的難題，中國工程院于2014年6月啟動了“我國全民健康與醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略”重大咨詢項目，共設(shè)“衛(wèi)生立法、資源配置、醫(yī)學(xué)研究、疾病預(yù)防、中醫(yī)發(fā)展、人才培養(yǎng)、健康教育、藥械研發(fā)”8個專題。80余位院士、近百位國家相關(guān)部委的管理干部和近千名來自學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界的相關(guān)專家參與，進行了全面的分析和研討，凝練出我國全民健康與醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展中存在的重大問題和挑戰(zhàn)，在總結(jié)國際相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，執(zhí)筆組根據(jù)新近的動態(tài)，結(jié)合全國衛(wèi)生與健康大會上黨中央和國務(wù)院提出的我國醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移做了進一步梳理，就促進我國全民健康策略落地做進一步的論述，提出了我國全民健康與醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的對策建議，以期為我國深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革提供有益參考。

二、“健康中國”不是“看病中國”，全民健康和醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)改革的重心必須轉(zhuǎn)移

社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，健康的理念也不斷更新。世界衛(wèi)生組織（WHO）對健康的最新定義是：“健康不僅僅是沒有疾病或虛弱，而是一種身體、精神與社會環(huán)境適應(yīng)的完好狀態(tài)”。健康是人的基本權(quán)利，是促進人的全面發(fā)展的必然需要，是個人全面發(fā)展，享受生活、學(xué)習(xí)、工作和關(guān)愛他人的基礎(chǔ)，是社會經(jīng)濟發(fā)展和創(chuàng)新的決定性資源、動力和保障，也是民族昌盛和國家富強的重要標志。社會經(jīng)濟發(fā)展和科技進步使得人類對疾病的防控能力和診療水平不斷提升。然而，人類在還沒有完全擺脫霍亂、鼠疫、黑熱病等烈性傳染病襲擾的同時，又再次跌入慢性病蔓延的泥潭。正如世界衛(wèi)生組織總干事陳馮富珍所言：“自19世紀以來，隨著衛(wèi)生和生活條件的改善，全球健康狀況大為改善，預(yù)期壽命大幅延長。環(huán)境改善推動了傳染病控制，許多主要殺手從現(xiàn)代社會銷聲匿跡。而今天，局勢已發(fā)生逆轉(zhuǎn)。疾病并沒有在生活條件改善后消失，社會經(jīng)濟進步實際上反而為助長非傳染性疾病上升創(chuàng)造了條件。經(jīng)濟增長、現(xiàn)代化和城市化為傳播不健康生活方式敞開了大門[1]?！卑雮€多世紀以來，除撒哈拉沙漠以南的部分非洲國家以外，全球的其他國家，特別是發(fā)達國家，民眾的生活環(huán)境和方式發(fā)生了巨大變化，攝食過量、久坐不動的人群越來越多。電視機、手機、互聯(lián)網(wǎng)等的普及進一步降低了人們戶外活動的時間，超重和肥胖人群比例大幅上升，酒精濫用和煙草攝入進一步加劇了全球慢性病人群數(shù)量的持續(xù)攀升，已經(jīng)成為全球當前最為突出的公共衛(wèi)生問題，嚴重阻礙了全球社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。早在2002年，WHO發(fā)布的《世界衛(wèi)生報告》就顯示：慢性病導(dǎo)致的死亡人數(shù)已占全球死亡人數(shù)的60 %以上，產(chǎn)生的疾病負擔高達47 %。

與其他國家相比，我國的全民健康與醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展面臨著更嚴峻的挑戰(zhàn)。在全球大約經(jīng)歷了50～70年才出現(xiàn)的公共衛(wèi)生新問題，在我國改革開放的前20年就完整地重演了一遍，且在近些年有愈演愈烈之勢。因“吃的過多，運動過少”，我國超重和肥胖人群比例大幅攀升，已占到總?cè)丝诘募s三分之一，兒童所占的比例更高，肥胖人口居全球第二位，由此引發(fā)的高血壓、糖尿病、心腦血管疾病、慢性呼吸系統(tǒng)疾病、精神性疾病和惡性腫瘤等慢性病的患病人數(shù)已居全球之首，接近美國和俄羅斯的總?cè)丝凇Ｓ捎诼圆』颊呋蚵圆∏捌谌巳簲?shù)量龐大，已成為“看病難，看病貴”的主要根源。2015年4月，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會發(fā)布的《中國疾病預(yù)防控制工作進展（2015）報告》顯示，慢性病引起的死亡人數(shù)已占到全國死亡總?cè)藬?shù)的86.6 %，占總疾病負擔的近70 %，成為我國居民因病致貧、返貧的重要原因。

我國慢性病人數(shù)“井噴”的局面使得患者看病、治病的需求與日俱增，極大地加重了個人、家庭和社會的醫(yī)療負擔。然而，由于觀念的落伍和體制的限制，長期以來，對于全民健康問題，政府和社會都死抱“救治”模式不放。政府主導(dǎo)的多年的醫(yī)療改革無論從政策導(dǎo)向上，還是具體措施上，過分強調(diào)醫(yī)療機構(gòu)在促進全民健康中的作用，弱化了民眾作為健康促進的責任主體作用。政府的巨大投入和努力換回的卻是無休止的社會詬病。此外，我國的醫(yī)療資源配置在最初是按區(qū)劃的行政級別進行設(shè)計。長期以來，由于過于強調(diào)按行政級別配置醫(yī)療資源，導(dǎo)致醫(yī)療資源的配置嚴重不平衡，城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的醫(yī)療資源差距不斷加大，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源大都在大城市和發(fā)達地區(qū)聚集，基層醫(yī)療力量逐年萎縮，小病養(yǎng)成大病、小病患者扎堆三甲醫(yī)院的情況比比皆是，進一步加劇了“看病難，看病貴”的現(xiàn)實困境。

要改變目前我國全民健康所面臨的窘迫局面和前所未有的巨大挑戰(zhàn)，就必須從民族存亡的高度，重新審視和規(guī)劃全民健康促進，盡快把醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的重心從疾病救治模式向防控模式轉(zhuǎn)移，努力減少患病人數(shù)，延緩患者病程，否則“看病難，看病貴”的困局將永遠不能破解。在2016年8月召開的全國衛(wèi)生與健康大會上，習(xí)近平總書記再次強調(diào)要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，這是第一次在國家層面明確提出要將我國醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)的重心轉(zhuǎn)向全民健康促進，進一步明確了黨中央、國務(wù)院強力推進建設(shè)“健康中國”的決心。這一講話必將成為我國全民健康與醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展和深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的綱領(lǐng)性文件。

三、慢性病防控不僅是醫(yī)學(xué)問題，而且還是社會和政治問題，全民健康和醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)的統(tǒng)領(lǐng)模式急需調(diào)整

慢性病攀升和蔓延造成的負擔和威脅不但危及我國社會經(jīng)濟的發(fā)展和國家安全，也成為全球持續(xù)發(fā)展的最大障礙。2012年，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會批準采取可以促進世界更公正、更清潔、更環(huán)保和更繁榮的一系列措施，并清晰地闡釋了健康與發(fā)展之間的重要關(guān)系，明確全民健康是全球可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，慢性病造成的全球負擔和威脅是當前全球持續(xù)發(fā)展的最大障礙。在聯(lián)合國的可持續(xù)發(fā)展目標中，提出了全球的“全民健康覆蓋計劃”，該計劃的提出，體現(xiàn)了全球可持續(xù)發(fā)展目標突出關(guān)注公平和顧及各地的弱勢群體，也體現(xiàn)出健康促進在全球文明進程中的戰(zhàn)略地位。

與傳染病相比，慢性病成因更加復(fù)雜，社會危害巨大，防控任務(wù)更為艱巨，對其防控和干預(yù)涉及到生態(tài)環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、食品加工業(yè)、交通、通信等行業(yè)的各個環(huán)節(jié)，需要政府做出強有力的決斷。應(yīng)對慢性病等挑戰(zhàn)已不僅僅是醫(yī)學(xué)或公共衛(wèi)生問題，還是一個發(fā)展問題，一個政治問題，遠非傳統(tǒng)的衛(wèi)生系統(tǒng)力所能及[2]。只是衛(wèi)生部門單打獨斗，不能保護兒童不受不健康食品和飲料的營銷行為影響，無法說服各國減少溫室氣體排放量，亦無法讓工業(yè)化食品生產(chǎn)商減少抗生素的大規(guī)模使用[3]。

在過去的十幾年中，美國、歐洲等西方發(fā)達國家在慢性病防控中取得了重大進展，慢性病發(fā)病率已進入下行的拐角期，以惡性腫瘤、心腦血管疾病等為代表的慢性病病死率大幅降低，主要是政府聯(lián)合多個部門采取了一系列行動，諸如控制煙草和酒精、保障環(huán)境安全以及從事農(nóng)業(yè)及食品行業(yè)改革等。慢性病防治工作不是哪一個部門或者哪一個機構(gòu)的事情，而是整個社會的共同責任。在涉及慢性病防治的諸多機構(gòu)中，既需要有行政管理機構(gòu)、社會事業(yè)單位，又需要群眾自治組織和商業(yè)化組織；既需要中央一層的宏觀指導(dǎo)機構(gòu)，也需要依靠基層的執(zhí)行機構(gòu)。慢性病的防治并不僅僅局限于醫(yī)藥衛(wèi)生機構(gòu)，而是向城鄉(xiāng)居民的日常生活領(lǐng)域（學(xué)校、社區(qū)、家庭）延伸[4]。政府責任的履行和強化，各層級部門的配合和協(xié)作，將直接影響甚至決定著慢性病防控的整體效果。

然而，目前我國醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展缺乏國家層面的整體規(guī)劃和宏觀協(xié)調(diào)管理，相關(guān)政府部門和社會各主體行為與現(xiàn)實嚴重脫節(jié)，資源分散、浪費情況嚴重，無法形成集成優(yōu)勢，難以適應(yīng)全民健康促進需求。在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議上，黨中央、國務(wù)院將健康中國上升為發(fā)展國策?！敖】抵袊本褪窃趪覍用嫔先嫱苿游覈窠】岛歪t(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，把醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革上升到全面推動社會經(jīng)濟發(fā)展和增進全民福祉的目標上來。要全面減少患病的人和延緩患者病程、實現(xiàn)全民健康促進和健康中國的偉大目標，就必須要盡快調(diào)整醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)的統(tǒng)領(lǐng)模式。

統(tǒng)領(lǐng)模式的落后，還嚴重阻礙了我國醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)的人才培養(yǎng)、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。在人才培養(yǎng)方面，當前的醫(yī)學(xué)教育理念落后，仍沿用以疾病為核心的醫(yī)學(xué)教育模式，醫(yī)學(xué)生的培養(yǎng)缺乏科學(xué)統(tǒng)籌，人文教育缺失，沒有將整合醫(yī)學(xué)的理念與實踐貫穿到醫(yī)學(xué)教育和職業(yè)培訓(xùn)中。如兒科醫(yī)生的培養(yǎng)本應(yīng)包含在臨床醫(yī)學(xué)專業(yè)的通識教育中，但有關(guān)部門在兒科醫(yī)生緊缺時未將重點放在改善兒科醫(yī)生行醫(yī)環(huán)境和待遇上，而是在醫(yī)學(xué)本科通識教育階段單獨設(shè)立兒科專業(yè)，完全背離醫(yī)學(xué)人才培養(yǎng)的規(guī)律，也體現(xiàn)出決策體系的非整體性。

醫(yī)學(xué)研究方面，由于缺乏國家層面的整體規(guī)劃、頂層設(shè)計和統(tǒng)一布局，不同部門投入的資金形成的科技資源條塊分割，信息共享不暢，經(jīng)費“碎片化”問題嚴重，各個科技計劃的制定者更多關(guān)注的是某個階段研究的資金需求，較少關(guān)注成果的轉(zhuǎn)化利用；同時，一些研究項目不能得到持續(xù)性支持，往往造成創(chuàng)新鏈條脫節(jié)和研究成果擱置，已成為制約醫(yī)學(xué)創(chuàng)新發(fā)展的新瓶頸。從國家層面加強醫(yī)學(xué)研究的戰(zhàn)略規(guī)劃，整合資源，搭建基礎(chǔ)研究、技術(shù)/產(chǎn)品研發(fā)、產(chǎn)業(yè)推廣、科技服務(wù)等多類型緊密結(jié)合的全鏈條研究體系是發(fā)達國家的通行做法。美國國立衛(wèi)生研究院（NIH）、英國醫(yī)學(xué)研究理事會（MRC）、法國國家健康與醫(yī)學(xué)研究院（INSERM）、澳大利亞國立健康與醫(yī)學(xué)研究理事會（NHMRC）、日本醫(yī)療研究開發(fā)機構(gòu)（AMED）、印度醫(yī)學(xué)研究理事會（ICMR）等是代表各自國家統(tǒng)領(lǐng)醫(yī)學(xué)研究的典型機構(gòu)。其中，又以美國NIH最具有代表性。NIH是美國最主要、最大的醫(yī)學(xué)研究機構(gòu)，擁有27個研究所（中心）；同時，也是美國醫(yī)學(xué)研究最重要的管理主體，負責管理90 %以上聯(lián)邦政府主導(dǎo)的醫(yī)學(xué)研究經(jīng)費[5]。NIH通過收集、分析研究過往項目數(shù)據(jù)，同時緊密結(jié)合前沿領(lǐng)域、當前和未來的國家需求，科學(xué)規(guī)劃重點發(fā)展領(lǐng)域，并通過組織“人類基因組計劃”（1991年） “蛋白質(zhì)結(jié)構(gòu)計劃”（2003年） “腦研究計劃”（2014年）“精準醫(yī)學(xué)計劃”（2015年）和最近的“癌癥探月計劃”（2016年）等大科學(xué)計劃，長期保持其國際醫(yī)學(xué)前沿領(lǐng)域的主導(dǎo)作用。醫(yī)學(xué)研究在國際上已占有重要地位的日本也于近年改革了其醫(yī)學(xué)研究的統(tǒng)領(lǐng)模式。2015年4月，日本正式組建了“日本醫(yī)療研究開發(fā)機構(gòu)”（AMED），以統(tǒng)一規(guī)劃和管理日本的醫(yī)學(xué)研究，達到世界最高的醫(yī)療服務(wù)水平。發(fā)達國家這種統(tǒng)一規(guī)劃、部署醫(yī)學(xué)研究的集中管理架構(gòu)和科研管理模式保證了其醫(yī)學(xué)研究管理的先進性和高效性，值得我們借鑒。

醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)方面，由于其投入巨大，產(chǎn)出周期較長，而且易受技術(shù)和政策雙重風(fēng)險的限制，單純以最終產(chǎn)品生產(chǎn)為導(dǎo)向的企業(yè)發(fā)展模式使得我國藥品與醫(yī)療器械行業(yè)的集中度很低，生產(chǎn)仿制產(chǎn)品的小企業(yè)過多，成為市場無序競爭的根源，也成為醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)難以創(chuàng)新發(fā)展的最大障礙。相反，在西方國家，雖然行業(yè)寡頭受反壟斷法的控制非常嚴格，但從20世紀90年代開始，國際生物醫(yī)藥企業(yè)的兼并行為持續(xù)不斷，巨型寡頭不斷出現(xiàn)。究其原因，是因為醫(yī)藥寡頭的出現(xiàn)催生出更多的小型創(chuàng)新企業(yè)，它們不是依靠生產(chǎn)出最終的醫(yī)藥產(chǎn)品而生存，而是通過向寡頭醫(yī)藥公司轉(zhuǎn)讓專利和技術(shù)而發(fā)展，醫(yī)藥旗艦公司的發(fā)展帶動了一個國家和地區(qū)的醫(yī)藥創(chuàng)新。同樣的發(fā)展軌跡也見于醫(yī)療器械行業(yè)。以美國強生公司、GE醫(yī)療集團和美敦力公司的發(fā)展史為例，可以觀察到醫(yī)療器械企業(yè)進行整合并購的整體趨勢。首先是對同類產(chǎn)品進行資源整合，形成規(guī)模效益和協(xié)同效應(yīng)來增強競爭優(yōu)勢；然后，企業(yè)通過并購在其他領(lǐng)域有優(yōu)勢的規(guī)模相對較小的企業(yè)來拓寬產(chǎn)品線；最后，有實力的企業(yè)通過收購整個同行企業(yè)，實現(xiàn)全球市場的發(fā)展與擴張。通過并購，優(yōu)勢企業(yè)的市場競爭力和原始創(chuàng)新能力得到持續(xù)提升。

要真正做到“將健康融入所有政策”，調(diào)動全社會資源、促進全民健康、實現(xiàn)長久可持續(xù)發(fā)展，除了要構(gòu)建新的統(tǒng)領(lǐng)模式外，還要考慮從立法層面加以規(guī)范。當前，我國尚未建立醫(yī)藥衛(wèi)生“母法”。現(xiàn)行醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)相關(guān)的法律制度分散，相當一部分法規(guī)仍限于“紅頭文件”，立法層次過低，且制定、執(zhí)行、監(jiān)督在不同部門間各行其道，難以將健康促進融入到政府行動的各個計劃中，也不利于增強地區(qū)行政首長自覺推進健康促進的決心。發(fā)達國家為推動國民健康事業(yè)的發(fā)展，促進醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務(wù)的有效開展，紛紛制定了本國的衛(wèi)生基本法。如英國出臺了《國民健康促進法》，對促進提供國民所需的醫(yī)療服務(wù)和公共衛(wèi)生公平性進行了規(guī)定；法國出臺的《公共衛(wèi)生法典》，規(guī)定了每個人的健康都應(yīng)獲得保障的基本權(quán)利；日本衛(wèi)生保健領(lǐng)域的基礎(chǔ)法律是《醫(yī)療保健法》，通過法律實現(xiàn)國家對全體國民普及衛(wèi)生保健、達成衛(wèi)生保健人員和設(shè)施可用性的承諾。醫(yī)藥衛(wèi)生“母法”的制定，有助于明確政府及相關(guān)主體在實現(xiàn)全民健康的進程中所應(yīng)承擔的責任、義務(wù)，以及在明確公眾健康的相關(guān)權(quán)利方面發(fā)揮重要作用，從而使推動全民健康的各項工作有法可依，在法制軌道內(nèi)運行。

因此，我國要加快出臺醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域的“母法”——《健康促進法》；同時，在國家層面成立一個可以協(xié)調(diào)、統(tǒng)領(lǐng)各個部門的組織機構(gòu)，集中國家全部醫(yī)藥衛(wèi)生資源，統(tǒng)籌公共衛(wèi)生策略制定、全民健康教育、醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)人才培養(yǎng)、臨床救治、醫(yī)療保險、創(chuàng)新研究和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等工作的“大部”或委員會，大幅度提升我國醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)頂層設(shè)計的水平，確保全民健康促進與醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展新策略的高效落地。

四、建設(shè)“健康中國”，政府、社會和公眾的責任都不可或缺

目前，慢性病已成為影響實現(xiàn)“健康中國”的最主要公共衛(wèi)生問題。雖然慢性病的防控較傳染病更為復(fù)雜，但大多數(shù)的慢性病都是可防可控的。不健康的生活方式是慢性病人群攀升的主要根源，改善生活環(huán)境和生活方式是慢性病防控的關(guān)鍵。為此，2004年，世界衛(wèi)生組織發(fā)布了“飲食、身體活動與健康全球戰(zhàn)略：國家監(jiān)測和評價實施情況的框架”，針對全球慢性病的挑戰(zhàn)，發(fā)起在聯(lián)合國會員國內(nèi)開展慢性病防控行動計劃，發(fā)揮國家作用，強化各部門間的合作，共同干預(yù)和降低慢性病的危險因素。2013年，世界衛(wèi)生大會又批準了預(yù)防和控制非傳染性疾病的9項全球自愿目標，其中包括到2025年遏制糖尿病和肥胖癥的上升，并將鹽攝入量相對減少30 %，到2030年將慢性病導(dǎo)致的過早死亡人數(shù)減少三分之一。隨后制定的“2013—2020年預(yù)防和控制非傳染性疾病全球行動計劃”向各會員國提供了具體的指導(dǎo)方法和政策方案，督促各會員國采取有效的行動遏制各國慢性病人群攀升的勢頭。從全球應(yīng)對慢性病的形勢來看，我國需要盡快開展一系列有效的慢性病防控行動，這不僅是大勢所趨，更是大國責任擔當?shù)捏w現(xiàn)。

全球慢性病發(fā)病的主要誘因類似，“吃的過多，動的過少”是其中最主要因素之一。食品工業(yè)及便利店的發(fā)展是文明世界的一個標志，民眾獲取食物的便捷性大幅增加。目前在我國，食品配送類電商迅速崛起，使得越來越多的青年人選擇足不出戶就能享用外賣的飲食方式，進一步養(yǎng)成他們多吃少動的習(xí)慣，成為慢性病誘發(fā)的新的社會因素。由于人對食物具有很強的成癮性，脂肪攝入又可產(chǎn)生欣快感，能起到緩解壓力的作用。因此，單純依靠民眾自覺減少過多能量攝取往往非常困難；另一方面，人對食物又有很強的順應(yīng)性，在“強制性”適應(yīng)一段健康飲食后，能夠很快適應(yīng)新的食物或飲食習(xí)慣。因此，政府在健康促進方面的引導(dǎo)作用就變得異常重要。開展貫穿兒童至成人的強制性健康教育，通過法律法規(guī)和衛(wèi)生經(jīng)濟學(xué)杠桿來調(diào)節(jié)和引導(dǎo)民眾健康飲食和加強運動等，都是促進全民健康的有效手段。

兒童期是人類健康意識和健康行為建立的重要時期，良好的個人衛(wèi)生習(xí)慣、健康的行為生活方式將伴隨兒童成長，使其終身受益。英國是成功實施健康教育的典范。早在1928 年，英國國家教育委員會就發(fā)布了《關(guān)于健康教育的建議手冊》，提出了在學(xué)校開展健康教育的建議。1988年，英國政府批準建立了《1988年教育改革法》，健康教育被規(guī)定為國家課程。為了進一步強化健康教育的實效，1997年，個人、社會與健康教育（PSHE）被設(shè)定為必修課程。1999年，英國首次公布了PSHE課程框架，明確指出課程的目標就是培養(yǎng)兒童養(yǎng)成健康的生活方式，為未來的成人生活做準備。英國要求學(xué)校必須保證每周安排1 h的PSHE課程，且受教育者需要通過統(tǒng)一的考核測試，這都體現(xiàn)出健康教育的強制性。相反，我國目前的健康教育體系尚不完善，健康教育往往浮于形式，缺乏強制性。根據(jù)中國人群的營養(yǎng)特征，盡快制定中國人的膳食標準（特別是鹽和油的攝取量），并融入到健康教育與飲食監(jiān)督中，是非常緊迫的工作。

政府通過制定并實施具有強制性色彩的法律法規(guī)被證明是全民健康促進的有效措施。多年的科學(xué)和臨床研究證明，控制鹽的攝入量可以有效控制高血壓，以及由此引發(fā)的心肌梗死和腦卒中等心腦血管疾病，降低死亡率。經(jīng)過10多年的努力，2003年，英國非政府組織“鹽與健康共同行動組織”（CASH）終于得到政府的支持，聯(lián)合英國食品標準局，共同在英國食品行業(yè)和餐飲業(yè)中發(fā)起了“減少鹽，促健康”行動。不斷宣傳減鹽的好處，讓民眾關(guān)注食品中鹽含量的標記。在企業(yè)界的配合下，英國超市的即食食品中的鹽含量減少了45 %，民眾的鹽攝入量由2000年的9.5 g減少至2011年的8.5 g。就是減少的這1 g鹽，使得10年間，英國的高血壓患病數(shù)下降明顯，心肌梗死人數(shù)減少了40 %，中風(fēng)死亡人數(shù)下降了42 %，總體死亡人數(shù)減少三分之一，減少醫(yī)療費用約15億英鎊。另外，美國疾病預(yù)防與控制中心的 Thomas R. Frieden博士在 2015年發(fā)表的“公共衛(wèi)生的未來”一文中提到，如果美國人群能在未來10年繼續(xù)將鈉 （主要通過鹽攝入獲取）的攝入量減少三分之一，將會使50萬人免于死亡，節(jié)省醫(yī)療費用1 000億美元[6]。

政府、社會和公眾共同努力快速提升全民健康水平的巨大作用在日本實行的“腰圍行動”中也能得到很好的詮釋，很值得我們借鑒。2008年，日本厚生勞動省發(fā)布法規(guī)，規(guī)定企事業(yè)單位40歲以上的員工每年必須強制性地測量腰圍，男性不得超過85 cm，女性不得超過90 cm。超過者必須接受為期3～6個月的強制性教育和減肥，否則將面臨解聘的風(fēng)險。這一行動引發(fā)廣大民眾對飲食和健康高度的關(guān)注，而且大街小巷唱起“不要不要Metabo（代謝綜合征）”，形成了一個非常強烈的民眾自行改變不良生活方式的社會環(huán)境，對實現(xiàn)全民健康發(fā)揮了非常明顯的作用，日本人均期望壽命已躍居世界榜首。目前，我國軍隊施行了軍人體重強制達標、軍事訓(xùn)練與職務(wù)晉升掛鉤的制度，官兵自覺改變飲食習(xí)慣，加強鍛煉和健康咨詢的自覺性明顯增強，體能素質(zhì)大幅提高。以國防意識強化民眾自身健康促進意識可以成為我國實現(xiàn)有效防控慢性病、促進全民健康的新思路。

政府的經(jīng)濟杠桿在慢性病防控中也同樣發(fā)揮著重要作用。為了進一步強化國民健康促進的意識，降低民眾膳食中危險因素的攝取量，2011年法國對食品，特別是飲料中超標的脂肪和糖成分增收特別稅，也被統(tǒng)稱為“脂肪稅”，旨在喚起國民的慢性病防控意識，同時通過強制性措施降低民眾的糖和脂肪的攝取量，在慢性病的防控中發(fā)揮重大作用，取得了良好的健康促進效果。印度的肥胖人口近年來不斷增長，已經(jīng)成為全球第三大肥胖人口國。2016年7月，為阻止任何可能導(dǎo)致肥胖的食品消費，印度南部省份喀拉拉邦政府推出“脂肪稅”，對在麥當勞、肯德基、賽百味等快餐廳出售的披薩餅、漢堡包、三明治等食品征收14.5 %的額外消費稅[7]。我國可以參照這些做法，對鹽、油、糖、脂肪等超標和有害健康的食品賦予高稅額，這樣不僅可以進一步強化民眾的健康促進意識，形成健康促進的社會環(huán)境，還可以減少慢性病的發(fā)病率，降低社會疾病負擔，帶來巨大的社會經(jīng)濟效益。

此外，醫(yī)保制度建設(shè)還有待進一步完善，需充分考慮全民健康促進以及大幅提高醫(yī)療保險資金的使用效益。目前我國的醫(yī)療保險借鑒養(yǎng)老保險的做法，采取建立個人賬戶的方式。由于缺乏類似汽車保險續(xù)保中“少出險，少繳費”的激勵政策，部分民眾提前消費醫(yī)保賬戶資金的傾向嚴重，醫(yī)?？ㄙ徫?、套保甚至騙保的情況屢見不鮮，“寅吃卯糧”的現(xiàn)狀令人堪憂，部分地區(qū)醫(yī)療保險資金難以維系。醫(yī)保制度應(yīng)在盡可能減少對民眾正常使用醫(yī)療保險資金干擾的基礎(chǔ)上，進一步加強監(jiān)管，同時更需要考慮設(shè)計激勵措施，鼓勵民眾加強自身健康管理，提高健康水平，平時小病時盡量少用或不用醫(yī)療保險資金，將醫(yī)療保險資金真正用到“刀刃”上，實現(xiàn)“小病少報銷，大病多保障，不病有獎勵”，使醫(yī)療保險資金產(chǎn)生溢出效應(yīng)。

綜上所述，“健康中國”建設(shè)需要政府的智慧和全新策略，需要全社會的共同努力。面對目前令人堪憂的全民健康狀態(tài)，必須從民族存亡的高度，從實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”角度，重新審視和規(guī)劃全民健康促進，強化公民健康促進的國家意識和制度建設(shè)，使每個公民都能自覺地參與到健康促進的行動中來。要達到這一目的，觀念、法制、體制、教育等都要進行重大的變革，是挑戰(zhàn)更是機遇。

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Research on a Development Strategy for National Health Promotion and Medical and Health Undertakings

Wang Xiaoning1, Fu Lei1, Yin Ling1, Zhi Chen1, Li Xiaoxue2, Liu Xiaoyun3, Yin Delu4, Wang Jian5, Liu Ran6, Dang Haixia7, Liu Yunfang8, Yang Zhiping9, Wang Longde10, Fan Daiming11
(1. Chinese PLA General Hospital, Beijing 100853, China; 2. The General Hospital of Chinese PLA Police Forces, Modern Hospital Management Institute, Beijing 100039, China; 3. Peking University Health Science Center, Beijing 100191, China; 4. Community Health Association of China, Beijing 100020, China; 5. National Pharmaceutical Engineering Research Center, Shanghai 201203, China; 6. School of Medicine Tsinghua University, Beijing 100084, China; 7. China Academy of Chinese Medical Sciences, Beijing 100700, China; 8. The CAE Centre for Strategic Studies, Beijing 100088, China; 9. The Fourth Military Medical University of Chinese PLA, Xi’an 710032, China; 10. Chinese Preventive Medicine Association, Beijing 100021, China; 11. Chinese Academy of Engineering, Beijing 100088, China)

In June 2014, the Chinese Academy of Engineering launched a major advisory project: the National Health and Medical & Health Industry Development Strategy. After conducting an in-depth analysis of the major obstacles affecting national health and the healthcare industry development strategy, this research presents a list of suggestions and forms a research report. Based on this research and combined with recent dynamics, especially the guidelines specified by the Central Committee of the Communist Party of China and the State Council regarding the National Hygiene and Health Conference, we further study and discuss some related issues.To solve the challenges of worsening national health conditions and increasing difficulties and costs faced by the population in seeking medical treatment, this article emphasizes that it is essential to shift our national medical and healthcare development from a cure-oriented mode to a prevention-and-control mode. We must also quickly adjust the organizational mode of our national medical and healthcare development in order to enhance our governmental guidance and system design. An additional goal is to ensure that every citizen takes the initiative to participate in health-promoting activities; in this way, we hope to achieve sustainable development.

national health; medical and health; development strategy

R4

A

DOI 10.15302/J-SSCAE-2017.02.001