生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償保障還可以再開幾條路？

□ 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院研究員 劉桂環(huán)

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償保障還可以再開幾條路？

□ 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院研究員 劉桂環(huán)

《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》（以下簡稱《意見》）第三部分第十款提出，“加大生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度。財政部會同有關(guān)部門加大對生態(tài)保護(hù)紅線的支持力度，加快健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，完善國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策。推動生態(tài)保護(hù)紅線所在地區(qū)和受益地區(qū)探索建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，共同分擔(dān)生態(tài)保護(hù)任務(wù)?！边@條規(guī)定為生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)補(bǔ)償基本定了調(diào)，是對十八大以來若干重要文件提出的關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的進(jìn)一步細(xì)化。

我們知道，近年來一系列重要文件都提出要完善國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度、推進(jìn)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、統(tǒng)籌各類補(bǔ)償資金以及研究制定生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策等要求。2016年5月13日印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》為我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提供了制度創(chuàng)新路線圖，為今后生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償具體行動提供了目標(biāo)指引。全面建立生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，是守住生態(tài)保護(hù)紅線的重要制度保障。

盡管我國已經(jīng)搭建了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償框架，由于涉及生態(tài)保護(hù)紅線的區(qū)域范圍廣、面積大，目前對這些區(qū)域的補(bǔ)償與生態(tài)保護(hù)的要求還有一定的差距。從實(shí)施主體上看，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作可分為以國家政策形式實(shí)施的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和地方自主性的探索實(shí)踐兩類。這些實(shí)踐主要集中在各生態(tài)要素（森林、草原、濕地、荒漠、海洋等）以及區(qū)域（重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等）補(bǔ)償上。這些實(shí)踐應(yīng)用的主要政策手段是上級政府對被補(bǔ)償?shù)胤秸呢斦D(zhuǎn)移支付，或整合相關(guān)資金渠道集中用于被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)，或同級政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付。這些生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策有的已經(jīng)實(shí)施多年需優(yōu)化調(diào)整，有的初步建立還需不斷健全完善。整體來看，由于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作涉及的部門較多，“政出多門”造成沒有統(tǒng)一的政策支撐和統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致補(bǔ)償力度厚薄不一，有些生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域尚未得到補(bǔ)償，有些生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域因不同領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相互交叉而獲得多重補(bǔ)償，并且大多以項目、工程的形式實(shí)施的補(bǔ)償缺乏穩(wěn)定性和長效性。針對這些問題，《意見》提出“財政部會同有關(guān)部門加大對生態(tài)保護(hù)紅線的支持力度，加快健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”。

生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)補(bǔ)償制度可“借梯上樓”，不斷擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策是目前唯一直接涉及生態(tài)保護(hù)紅線的生態(tài)補(bǔ)償政策，繼續(xù)發(fā)揮重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策的品牌效應(yīng)，不斷優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，擴(kuò)大對生態(tài)保護(hù)紅線涉及縣域的補(bǔ)償。國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策從2009年實(shí)施以來，對國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了重要作用，已經(jīng)成為一個良好的“政策品牌”。《意見》指出，“完善國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策”，有關(guān)部門將進(jìn)一步延續(xù)現(xiàn)有工作形式，優(yōu)先將生態(tài)保護(hù)紅線比例高的縣域納入轉(zhuǎn)移支付范圍。同時，按照“貢獻(xiàn)大者得補(bǔ)償多”的原則，對生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)功能越重要、面積越大的縣域給予更多的補(bǔ)償，體現(xiàn)責(zé)任-權(quán)利的對應(yīng)性。綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性、生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)面積、生態(tài)保護(hù)修復(fù)成效等因素，調(diào)整補(bǔ)助系數(shù)，進(jìn)一步優(yōu)化國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，確保生態(tài)功能不弱化、面積不減少、性質(zhì)不改變。

要積極探索以生態(tài)功能保護(hù)成效為導(dǎo)向的資金使用機(jī)制，并建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，共同分擔(dān)生態(tài)保護(hù)任務(wù)，共同分享生態(tài)保護(hù)成果。按照黨中央、國務(wù)院相關(guān)文件的精神，整合與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)的各類生態(tài)保護(hù)與建設(shè)資金，集中用于生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)，形成資金合力，放大資金使用效果。推行PPP模式，實(shí)行政府購買服務(wù)等方式，逐步形成政府引導(dǎo)、市場推進(jìn)、社會參與的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償投融資機(jī)制。積極引導(dǎo)生態(tài)保護(hù)紅線和受益地區(qū)遵循成本共擔(dān)、效益共享、合作共治的思路，開展定向援助或?qū)谥г?，探索低保、醫(yī)療保險等社會保障類政策補(bǔ)償，搭建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接平臺，鼓勵園區(qū)合作，探索生態(tài)保護(hù)稅收分享機(jī)制，對因加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)保護(hù)造成的利益損失進(jìn)行補(bǔ)償，生態(tài)保護(hù)地區(qū)與生態(tài)受益地區(qū)共同分擔(dān)生態(tài)保護(hù)任務(wù)。

建立完善的生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)補(bǔ)償組織管理機(jī)制，確保生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)補(bǔ)償落實(shí)到位、執(zhí)行到位。加強(qiáng)部門間溝通協(xié)調(diào)，國家層面做好頂層設(shè)計，出臺技術(shù)規(guī)范和政策措施，地方黨委和政府落實(shí)劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的主體責(zé)任，上下聯(lián)動、形成合力，確保劃定實(shí)、守得住。各地依據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H情況，有關(guān)部門組織編制生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方案或者規(guī)劃，落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母黜椆ぷ?。建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。建立生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系及生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為生態(tài)保護(hù)與建設(shè)、補(bǔ)償效果評估等提供有力的監(jiān)測信息和技術(shù)支持。省級有關(guān)部門要加強(qiáng)對被考核縣域考核工作培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和日常監(jiān)管。建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償信息通報機(jī)制。各級生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主管部門之間增加工作透明度，建立一定程度的合作交流機(jī)制、信息通報制度，實(shí)現(xiàn)信息互通，資源共享。定期發(fā)布生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償管理公報，就區(qū)域內(nèi)與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有關(guān)的事宜通告區(qū)內(nèi)各行政主管部門，為實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償統(tǒng)一管理和科學(xué)決策創(chuàng)造條件。

鏈接

青海省三江源區(qū)探索生態(tài)補(bǔ)償

三江源區(qū)地處青藏高原腹地，是長江、黃河和瀾滄江的源頭匯水區(qū)，是我國最為重要的生態(tài)功能區(qū)之一，但生態(tài)系統(tǒng)也十分敏感脆弱。過去，三江源的生態(tài)補(bǔ)償多為階段性政策，以項目作為補(bǔ)償方式，缺乏系統(tǒng)、穩(wěn)定、持續(xù)、有序的法律保障和組織領(lǐng)導(dǎo)及資金渠道。然而要想獲得長效發(fā)展，政府就必須主動作為，提升服務(wù)能力，對補(bǔ)償成效負(fù)責(zé)。2010年青海省人民政府印發(fā)了《關(guān)于探索建立三江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》，明確指出生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一項持久、穩(wěn)定的長效機(jī)制。

三江源區(qū)的管理部門主動探索生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，尋求實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)路徑，實(shí)現(xiàn)由國家“輸血式”向自身“造血式”轉(zhuǎn)變。

摸清生態(tài)資源資產(chǎn)的家底。中國工程院重點(diǎn)咨詢項目研究成果顯示，三江源區(qū)每年可提供的生態(tài)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品價值約4920.7億元，每年放棄了約369.7億的發(fā)展機(jī)會成本，每年約需投入129.72億元進(jìn)行生態(tài)保護(hù)恢復(fù)。

以保障和改善民生為核心。國家和青海省過去已投入大量的生態(tài)補(bǔ)償資金，但是這種補(bǔ)貼式、被動式和義務(wù)式的生態(tài)補(bǔ)償方式并不見效。將來要創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，要將三江源區(qū)生態(tài)資源資產(chǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營變成牧民收入提高的另外一個來源，使牧民的身份定位由原來單純的牧業(yè)生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)槟翗I(yè)和生態(tài)產(chǎn)品雙生產(chǎn)者。同時，大力普及教育，轉(zhuǎn)移牧業(yè)人口，并培育三江源區(qū)生態(tài)畜牧業(yè)和民族手工業(yè)，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)牧民自主創(chuàng)業(yè)和轉(zhuǎn)產(chǎn)創(chuàng)業(yè)。