環(huán)境監(jiān)測市場化監(jiān)管方式探討

渠巍 劉敏 熊強

（重慶市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心 重慶 401147）

環(huán)境監(jiān)測市場化監(jiān)管方式探討

渠巍 劉敏 熊強

（重慶市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心 重慶 401147）

政府全權(quán)承擔(dān)環(huán)境監(jiān)測工作的做法已越來越難以滿足社會對監(jiān)測的需求，近年來，尤其十八屆三中全會以來加快了環(huán)境監(jiān)測市場化的步伐，但在市場化監(jiān)管方面仍存在不少難點和挑戰(zhàn)，因此本文對環(huán)境監(jiān)測市場化監(jiān)管方式進行了探討。

環(huán)境監(jiān)測；市場化；監(jiān)管

引言

近年來，我國加大了環(huán)境治理的力度，環(huán)境狀況也在逐步好轉(zhuǎn)。2014～2016年《中國環(huán)境狀況公報》顯示，環(huán)境空氣達標(biāo)城市的比例從9.9%上升到24.9%，地表水狀況從2005年到2013年逐步改善之后，近三年也趨于穩(wěn)定。但總體而言，環(huán)境狀況依然嚴(yán)峻，環(huán)境保護的壓力非常大。環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境管理的“前哨站”，在環(huán)境政策制定、治理效果評價、公眾獲知環(huán)境狀況等方面起著無可替代的作用。隨著公眾環(huán)境意識的覺醒、監(jiān)測范圍的擴大，僅靠政府環(huán)境監(jiān)測力量已難堪重負。在這樣的背景下，環(huán)境監(jiān)測市場化作為環(huán)保體制機制改革創(chuàng)新的重要內(nèi)容得到有力推進。環(huán)保部《關(guān)于推進環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)〔2015〕20號）中提出“全面放開服務(wù)性監(jiān)測市場”和“有序放開公益性、監(jiān)督性監(jiān)測領(lǐng)域”，財政部、環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于支持環(huán)境監(jiān)測體制改革的實施意見》（財建〔2015〕985號）中更是明確提出“地方應(yīng)加快環(huán)境監(jiān)測市場化”與“培育環(huán)境監(jiān)測市場”。然而，環(huán)境監(jiān)測市場化也因為社會監(jiān)測機構(gòu)綜合素質(zhì)良莠不齊、監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量不穩(wěn)定、市場競爭失當(dāng)?shù)葐栴}，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量下降，甚至影響政府公信力[1,2]。因此，環(huán)境監(jiān)測市場化必須進行有效監(jiān)管，以確保監(jiān)測市場良性發(fā)展。

1 環(huán)境監(jiān)測市場化監(jiān)管的難點與挑戰(zhàn)

1.1 環(huán)境監(jiān)測市場化監(jiān)管機制尚未厘清

目前，環(huán)境監(jiān)測市場化監(jiān)管仍處于摸索階段。誰來監(jiān)管？如何監(jiān)管？監(jiān)管者的責(zé)任和義務(wù)怎樣？類似的問題還沒有明確的法律法規(guī)依據(jù)，環(huán)保部門、環(huán)境監(jiān)測站、社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)之間的責(zé)任界限也遠沒有厘清。而且環(huán)境監(jiān)測站的地位相當(dāng)尷尬，因為監(jiān)測市場化后監(jiān)測站除了參與公共服務(wù)以外，是否還應(yīng)當(dāng)作為市場主體參與市場競爭，如果是的話，要不要承擔(dān)對社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，如果還是，那么它既要參與市場競爭又行使監(jiān)管職責(zé)，從邏輯上講就是相悖的，就如同一個人既當(dāng)運動員又做裁判員，如何體現(xiàn)公平競爭。

1.2 社會監(jiān)測機構(gòu)追求經(jīng)濟利益與公共利益訴求之間的沖突

社會監(jiān)測機構(gòu)參與環(huán)境監(jiān)測必有其利益最大化的追求，這與其“經(jīng)濟人”地位分不開的，這就很難不影響環(huán)境監(jiān)測代表公共利益訴求目標(biāo)的實現(xiàn)[3]。實際上，這樣的看法并非只是推測，某些監(jiān)測機構(gòu)為了降低成本、提高利潤，有意采取縮短采樣時間、不在規(guī)定測點取樣、明知儀器未達到要求仍然使用等違規(guī)行為，甚至迎合被監(jiān)測者需要，讓后者“三滿意”（監(jiān)測時間滿意、監(jiān)測數(shù)據(jù)滿意、監(jiān)測收費滿意）。尤其環(huán)評監(jiān)測、竣工驗收監(jiān)測、污染糾紛仲裁監(jiān)測等類別的監(jiān)測，其監(jiān)測結(jié)果在相當(dāng)長時間都有重大影響，如果監(jiān)測結(jié)果失真，對社會公正性、政府公信力都會造成嚴(yán)重傷害。

1.3 對社會監(jiān)測機構(gòu)能力要求的尺度不統(tǒng)一

從近些年各地對社會監(jiān)測機構(gòu)的監(jiān)管方式來看，有采用能力認(rèn)定或資格認(rèn)定的方式，也有采用備案登記或目錄管理的方式，還有采用能力評估分級的方式。能力認(rèn)定、資格認(rèn)定、備案登記屬于強制性的，未通過認(rèn)定的機構(gòu)監(jiān)測數(shù)據(jù)不予承認(rèn)或不得從事監(jiān)測義務(wù)。目錄管理、能力評估分級屬于非強制性，根據(jù)聲譽排名取得市場份額。由于各地對社會監(jiān)測機構(gòu)能力要求的不統(tǒng)一，實施監(jiān)管的方法也不一樣，即使同省不同的市縣，也因為對政策的理解和尺度把握的不一致，產(chǎn)生不同的監(jiān)管方法，這樣不利于統(tǒng)一公平市場的形成。

1.4 對社會監(jiān)測機構(gòu)人員資格考核有困難

現(xiàn)在只有部分地區(qū)實施了對社會監(jiān)測機構(gòu)人員持證上崗考核制度，也就是其他地區(qū)沒有明確限制監(jiān)測人員無證上崗，這就很難保證監(jiān)測質(zhì)量了。當(dāng)然，對社會監(jiān)測機構(gòu)人員上崗資格考核確實也存在操作上的難題，因為部分省級質(zhì)監(jiān)部門規(guī)定下屬監(jiān)測機構(gòu)人員的上崗考核由各單位自行組織，取消了統(tǒng)一上崗考核。監(jiān)測人員持證上崗考核分理論和實操兩部分，理論考核還比較容易解決，實際操作考核存在選擇場地、提供儀器設(shè)備等方面的難題。比起對實驗分析人員的重視，社會監(jiān)測機構(gòu)對現(xiàn)場監(jiān)測人員的重視程度往往更低，現(xiàn)場監(jiān)測人員專業(yè)素質(zhì)不夠，就很難保障現(xiàn)場監(jiān)測質(zhì)量。

2 環(huán)境監(jiān)測市場化監(jiān)管方式與措施

2.1 建立社會監(jiān)測機構(gòu)準(zhǔn)入與退出機制

為了保證社會監(jiān)測機構(gòu)參與環(huán)境監(jiān)測的質(zhì)量，建立完善的準(zhǔn)入與退出機制是先決條件。準(zhǔn)入機制包括機構(gòu)資質(zhì)、技術(shù)資質(zhì)、人員資質(zhì)和信用評價等方面[4]。機構(gòu)資質(zhì)包括獨立法人資格、設(shè)有辦事處與實驗室、擁有一定數(shù)額注冊資金等。技術(shù)資質(zhì)包括CMA計量認(rèn)證、CNAS實驗室認(rèn)證及環(huán)境監(jiān)測必須的設(shè)備能力。對于無法按規(guī)定完成委托任務(wù)、違反國家法律法規(guī)、違反國家保密規(guī)定、弄虛作假及監(jiān)測結(jié)果嚴(yán)重失實的監(jiān)測機構(gòu)，由省級以上的質(zhì)量監(jiān)督部門和環(huán)境保護部門給予書面警告、通報直至撤銷其資格的處罰，撤銷資格處罰結(jié)果應(yīng)向資質(zhì)認(rèn)證機構(gòu)、公共傳媒通報。

2.2 建立社會監(jiān)測機構(gòu)監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)管與考評機制

凡參與環(huán)境監(jiān)測的社會監(jiān)測機構(gòu)應(yīng)建立內(nèi)部質(zhì)量管理體系，并按時向省級以上的質(zhì)量監(jiān)督部門呈報年度工作報告，匯報質(zhì)量管理體系運作、業(yè)務(wù)承攬、參加能力驗證等情況。但僅靠社會監(jiān)測機構(gòu)內(nèi)部的質(zhì)控與自我約束手段，無法保證其監(jiān)測能力始終如一，也無法確信其監(jiān)測行為的公正性，因此必須有來自質(zhì)量監(jiān)督部門和環(huán)保部門等外部的質(zhì)量監(jiān)管與評價機制。外部監(jiān)管包括能力驗證、質(zhì)控考核、飛行檢查、管理跟蹤、過程核查等方式。能力驗證要求社會監(jiān)測機構(gòu)參與多個實驗室間的比對。質(zhì)控考核可采用信任監(jiān)管與監(jiān)督抽查相結(jié)合的方式。飛行檢查采用事先不通知方式，通過現(xiàn)場檢查來驗證內(nèi)部質(zhì)控體系的運行效果。管理跟蹤包括質(zhì)量管理計劃落實與人員保障的跟蹤。過程核查包括現(xiàn)場監(jiān)測核查、數(shù)據(jù)報告核查、實驗室質(zhì)控核查等等。

2.3 明確政府環(huán)境監(jiān)測力量的職能定位

環(huán)境監(jiān)測工作技術(shù)性強、質(zhì)量要求高，同時又作為政府的基本公共服務(wù)，必須由政府主導(dǎo)，并安排專業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)督。各級環(huán)境監(jiān)測站具備這樣的條件，但是其監(jiān)測內(nèi)容必須與被監(jiān)督的社會監(jiān)測機構(gòu)有所區(qū)分，不然就會陷入既當(dāng)運動員又做裁判員的困境。政府環(huán)境監(jiān)測力量應(yīng)將職能調(diào)整為管理并運行環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、監(jiān)測數(shù)據(jù)匯總、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測預(yù)警預(yù)報、污染事故應(yīng)急監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)測、監(jiān)測總裁、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定與修訂等方面。

2.4 完善法律體系建設(shè)，提升市場化監(jiān)管手段

環(huán)境監(jiān)測要走向市場，必須有嚴(yán)密的法律體系作為保障，所以政府相關(guān)部門應(yīng)加快立法工作，以法律法規(guī)形式明確監(jiān)測市場準(zhǔn)入與退出條件、資質(zhì)要求、業(yè)務(wù)范圍等內(nèi)容。同時還應(yīng)提升監(jiān)管手段，通過建設(shè)信息管理平臺提升監(jiān)管效率。

結(jié)語

從政府一手包攬環(huán)境監(jiān)測到推進監(jiān)測市場化改革，包涵政府職能轉(zhuǎn)變、法律體系建立、監(jiān)管平臺建設(shè)、監(jiān)管方式方法選擇等一系列問題，所以不可能一蹴而就，相關(guān)內(nèi)容的研究探討將持續(xù)相當(dāng)長時間。實踐是檢驗真理唯一標(biāo)準(zhǔn)，最有效監(jiān)管方式的確定最終還是要通過實踐來檢驗和實現(xiàn)。

[1]林燕，周柯錦，許晗雨，等.環(huán)境監(jiān)測市場化管理工作思考[J].環(huán)境監(jiān)控與預(yù)警，2016,8(3)：53-56.

[2]陳斌，陳傳忠，趙岑，等.關(guān)于環(huán)境監(jiān)測社會化的調(diào)查與思考[J].中國環(huán)境監(jiān)測，2015,31(1)：1-5.

[3]聞欣，王合生，楊麗莉，等.對社會第三方檢測機構(gòu)參與環(huán)境現(xiàn)場監(jiān)測活動管理模式的思考 [J].環(huán)境監(jiān)測管理與技術(shù)，2014,26(3)：1-4.

[4]白煜，張曉麗，閆駿，等.論公共服務(wù)視角下的環(huán)境監(jiān)測市場化改革[J].中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2016(3)：16-20.

渠巍，（1980.9-），女，重慶市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心，碩士研究生。