阿克蘇河流域水資源紅線研究思路及對(duì)策措施

王志成張輝聶艷宋尚峰

（1.塔里木河流域阿克蘇管理局新疆阿克蘇843000 2.華中師范大學(xué)城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院湖北武漢430079）

阿克蘇河流域水資源紅線研究思路及對(duì)策措施

王志成1張輝1聶艷2宋尚峰2

（1.塔里木河流域阿克蘇管理局新疆阿克蘇843000 2.華中師范大學(xué)城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院湖北武漢430079）

水資源紅線管理是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的核心內(nèi)涵，對(duì)推進(jìn)水資源可持續(xù)利用和管理具有重要的意義。本文在分析水資源三條紅線內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，以阿克蘇流域?yàn)槔?，分析了如何劃定三條紅線的研究思路，并提出了嚴(yán)控三條紅線的創(chuàng)新型措施，以期為阿克蘇流域建立以水功能區(qū)為單位的水質(zhì)目標(biāo)考核制度、促成量質(zhì)結(jié)合的水資源統(tǒng)一管理模式提供參考建議。

水資源紅線；內(nèi)涵；研究框架；阿克蘇流域

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，水資源作為人類生存的基本要素以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要保證，具有不可替代性。實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，其三大核心內(nèi)涵之一的“水功能區(qū)限制納污紅線管理”，將成為流域水資源保護(hù)今后一個(gè)時(shí)期的工作重點(diǎn)[1-3]。如何結(jié)合阿克蘇流域的實(shí)際情況，科學(xué)劃定水資源紅線，推進(jìn)納污紅線管理，嚴(yán)格控制入河排污總0量，是流域水資源管理機(jī)構(gòu)所面臨的重要課題[2-4]。本文在深入分析水資源紅線內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，探討了推進(jìn)阿克蘇流域水資源紅線劃定、嚴(yán)控入河排污總量的研究思路，并提出了對(duì)應(yīng)的創(chuàng)新型措施，為實(shí)現(xiàn)阿克蘇流域“三條紅線”、“四項(xiàng)制度”的實(shí)施提供重要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和輔助決策支持，對(duì)水資源動(dòng)態(tài)監(jiān)管提供理論基礎(chǔ)。

1 水資源紅線的內(nèi)涵及阿克蘇流域水資源的現(xiàn)狀

水資源紅線作為水資源管理體系中最重要的一道防線，它通過設(shè)立出一道底線（數(shù)量限值）來有效管控水資源的合理利用，以此來實(shí)現(xiàn)水資源與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的協(xié)同化。2011年中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》、《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3號(hào)）等重要文件中就相繼提出一些列規(guī)定和辦法，為了切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理，進(jìn)一步提出確定水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線和水功能區(qū)限制納污紅線這三條紅線。目前，全國水資源管理機(jī)構(gòu)均已此為統(tǒng)領(lǐng)，對(duì)水資源進(jìn)行這一剛性約束，以水功能區(qū)限制排污總量、入河排污口管理、河湖健康評(píng)估及納污容量為抓手，開展水資源保護(hù)的監(jiān)督和監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，為水資源的可持續(xù)利用提供支撐和保障。

1.1 水資源開發(fā)利用控制紅線

為應(yīng)對(duì)當(dāng)前水資源的開發(fā)利用現(xiàn)狀及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)水資源的沖擊，《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3號(hào)）中針對(duì)水資源開發(fā)利用控制紅線明確提出，到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，到2020年，全國用水總量力爭(zhēng)控制在6700億立方米以內(nèi)。處于西部地區(qū)的阿克蘇河作為天山南坡徑流量最大的河流，擁有兩大主要支流托什干河和庫瑪拉克河，是塔里木河流域4條源流中最大的源流和主要補(bǔ)給來源，占阿拉爾水文站以上3條源流水源補(bǔ)給量的73.2%[5,6]。目前，在阿克蘇河流域中對(duì)水資源開發(fā)利用的同時(shí)伴隨著許多過度開發(fā)，無序開發(fā)等情況，尤其該流域中覆蓋的各部門各行政單位在使用開發(fā)利用審批權(quán)上出現(xiàn)不一致，都為了各自眼前的經(jīng)濟(jì)利益，破壞性的開發(fā)利用水資源。外加缺乏相應(yīng)的監(jiān)管力度，且制約機(jī)制也不完善，從而導(dǎo)致阿克蘇河流域水資源承載能力處于極限狀態(tài)，為了改變這種狀況，急需通過水資源開發(fā)利用控制紅線來進(jìn)行有效地管理。水資源開發(fā)利用控制紅線的核心就是對(duì)用水總量的控制，也就是加強(qiáng)阿克蘇河流域的取水許可管理，規(guī)范取水的申請(qǐng)、審批和監(jiān)督管理。

1.2 用水效率控制紅線

《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》明確提出，到2030年用水效率達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平，萬元工業(yè)增加值用水量（以2000年不變價(jià)計(jì)，下同）降低到40立方米以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上。通過數(shù)量限值來對(duì)萬元工業(yè)增加值用水量和農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)來進(jìn)行有效管控，最終目的就是提高水資源的用水效率。阿克蘇河流域用水效率較低，綜合毛灌溉定額平均為11160m3/hm2，渠系水利用系數(shù)為0.50，灌溉水利用率僅為0.42[6]。目前，阿克蘇河流域水價(jià)收取費(fèi)用整體偏低，沒有實(shí)行階梯水價(jià)（實(shí)行分類計(jì)量收費(fèi)和超定額累進(jìn)加價(jià)制），外加沒有對(duì)各個(gè)生產(chǎn)類型進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，造成普遍缺乏節(jié)水意識(shí)和水資源綜合循環(huán)利用的概念，大部分牧民主要采用傳統(tǒng)的粗放式灌溉方法；節(jié)水技術(shù)上處于落后水平，其中大部分區(qū)域仍然沿用老式的土渠輸水、大水漫灌方式來進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；企業(yè)生產(chǎn)過程中的用水監(jiān)管不到位，管理不科學(xué)、技術(shù)不先進(jìn)等一系列問題，從而造成水資源的利用效率處于較低水平。綜合來看出現(xiàn)的問題主要集中在低效利用水資源，水資源嚴(yán)重浪費(fèi)以及粗放式的用水模式。用水效率控制紅線的核心就是集約型利用水資源，換言之就是推動(dòng)阿克蘇地區(qū)各行各業(yè)節(jié)約用水，提高水資源利用效率。

1.3 水功能區(qū)限值納污紅線

《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》中明確指出，到2030年主要污染物入河湖總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內(nèi)，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到95%以上。重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到80%以上，城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要的是對(duì)水功能區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)的網(wǎng)格化管理，讓流域內(nèi)各個(gè)水功能片區(qū)能進(jìn)入受控狀態(tài)，從而使水功能區(qū)的水質(zhì)能不斷改善。近年來，在阿克蘇河流域中，由于對(duì)環(huán)境污染治理力度不夠，造成該流域出現(xiàn)失控狀態(tài)，該流域周邊區(qū)域的工業(yè)農(nóng)業(yè)快速發(fā)展以及人口數(shù)量的增加直接或間接導(dǎo)致地表水和地下水出現(xiàn)顯著的變化。而阿克蘇河流域水功能區(qū)限值納污主要面對(duì)污染物過度排放，大部分地表水體和地下水質(zhì)處于下降或不達(dá)標(biāo)等現(xiàn)象。例如，阿克蘇河流域水功能區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水，企業(yè)生產(chǎn)污水、居民生活廢水未經(jīng)集中處理就任意排放。阿克蘇河流域水系懸浮物、礦化度、總硬度、氯化物、硫酸鹽等污染物超標(biāo),污染主要是鹽堿化[5]。水功能區(qū)限值納污紅線的核心就是加快治理被污染的水資源，主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)水功能區(qū)的水質(zhì)處于達(dá)標(biāo)水平，確保阿克蘇流域水資源的綠色持續(xù)利用。

2 水資源紅線劃定研究思路

為科學(xué)指導(dǎo)阿克蘇流域水資源紅線特別是水功能區(qū)限制納污紅線管理，以國務(wù)院及省、部相關(guān)政策、規(guī)范為依據(jù)，在對(duì)對(duì)阿克蘇流域水質(zhì)、污染源及關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)、水生態(tài)系統(tǒng)、水生態(tài)系統(tǒng)健康大規(guī)模調(diào)查和研究基礎(chǔ)上，結(jié)合污染減排績(jī)效考核要求和全流域生態(tài)系統(tǒng)連續(xù)觀測(cè)的需求進(jìn)一步完善阿克蘇流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系和監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建阿克蘇流域水資源承載能力（COD、總氮、總磷、氨氮）測(cè)算模型，計(jì)算流域各主要支流的重點(diǎn)污染河段在設(shè)計(jì)流量條件下區(qū)域主要目標(biāo)污染物的負(fù)荷量，以阿克蘇流域主要污染物TMDL控制方案為約束條件，以社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)平衡發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向，劃分阿克蘇流域的水功能分區(qū)、各水功能區(qū)的限制納污容量，系統(tǒng)制定減排控污的科學(xué)合理性方案，逐步搭建具有阿克蘇流域自身特色的水功能區(qū)納污紅線管理模式和工作格局。主要研究的思路包括如下幾個(gè)方面：

2.1 阿克蘇流域水生態(tài)系統(tǒng)特征調(diào)查與健康分析

調(diào)查阿克蘇流域的主要水質(zhì)指標(biāo)，如總氮、總磷、高錳酸鹽指數(shù)、葉綠素、透明度、總懸浮物、水色、消光系數(shù)等，計(jì)算綜合營養(yǎng)指數(shù)，并調(diào)查分析沉積物理化特性（有機(jī)質(zhì)、總氮、總磷、氨氮等）；同時(shí)調(diào)查阿克蘇流域的污染產(chǎn)生總量和排放量、以及污染源組成（面源、點(diǎn)源；工業(yè)、生活、農(nóng)業(yè)），根據(jù)以上數(shù)據(jù)分析阿克蘇流域主要來源（內(nèi)源和外源污染總量）和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因子。根據(jù)對(duì)阿克蘇流域的大規(guī)模調(diào)查結(jié)果，綜合采用流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（人口密度、排污總量、人均國民生產(chǎn)總值等）、湖沼學(xué)指標(biāo)（換水周期、補(bǔ)給系數(shù)、平均水深等）、水質(zhì)指標(biāo)（TN、TP、COD、氨氮、透明度、葉綠素等）、生態(tài)學(xué)指標(biāo)（浮游植物生物量、浮游動(dòng)物生物量、浮游動(dòng)物多樣性指數(shù)、初級(jí)生產(chǎn)力等）構(gòu)成指標(biāo)體系，采用質(zhì)量指數(shù)法計(jì)算流域生態(tài)系統(tǒng)健康指數(shù)，評(píng)價(jià)富營養(yǎng)化初期流域生態(tài)系統(tǒng)健康特征，分析流域生態(tài)系統(tǒng)退化的關(guān)鍵影響因子，并闡明其關(guān)鍵閾值。

2.2 阿克蘇流域水生態(tài)承載力計(jì)算與流域主要污染物TMDL總量控制方案

根據(jù)前期及當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有污染源調(diào)查、水文氣象條件與污染負(fù)荷時(shí)空特征的研究及阿克蘇流域水生生態(tài)影響指標(biāo)分析為基礎(chǔ)，結(jié)合水功能區(qū)限制納污紅線劃定的技術(shù)需求，通過建立表征水生態(tài)承載力的數(shù)學(xué)模型及定量化技術(shù)方法，進(jìn)行阿克蘇流域水生態(tài)承載力的計(jì)算，建立阿克蘇流域的水生態(tài)承載力（COD、總氮、總磷、氨氮）模型，建立阿克蘇流域水質(zhì)受限水體主要污染控制指標(biāo)的最大日負(fù)荷總量的計(jì)算方法，估算阿克蘇流域各主要支流的重點(diǎn)污染河段在設(shè)計(jì)流量條件下區(qū)域主要目標(biāo)污染物的負(fù)荷量，制定阿克蘇流域主要污染物TMDL總量控制計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)阿克蘇流域主要污染物TMDL動(dòng)態(tài)控制和優(yōu)化管理。

2.3 阿克蘇流域水功能分區(qū)及控污減排方案制定

在前述水生態(tài)系統(tǒng)健康和承載力調(diào)查的基礎(chǔ)上，構(gòu)建流域水功能分區(qū)指標(biāo)體系，借助核密度、K均值等方法探討水功能分區(qū)劃定方法、分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管模式；以阿克蘇流域主要污染物TMDL控制方案為約束條件，以社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)平衡發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向，深度調(diào)查和解析“十一五”以來阿克蘇流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其污染排放變化特征，系統(tǒng)研究和集成社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整控污減排技術(shù)體系；在此基礎(chǔ)上，根據(jù)阿克蘇流域主要污染物TMDL分區(qū)控制指標(biāo)，重點(diǎn)研究和制定阿克蘇流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整控污減排分區(qū)實(shí)施方案，科學(xué)分配和編制阿克蘇流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整控污減排實(shí)施計(jì)劃。

3 阿克蘇流域水資源紅線管理創(chuàng)新型措施建議

基于目前阿克蘇河流域水資源利用出現(xiàn)的多頭審批、混亂無序的狀況，在整體規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)合作，各方面共同推進(jìn)實(shí)現(xiàn)預(yù)期設(shè)定的總目標(biāo)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持區(qū)域管理向流域管理過渡。各部門各行政單位需要通過科學(xué)指導(dǎo)，精心籌劃，把握重點(diǎn)，掌控方法，完善機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)各方面全方位實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源“三條紅線”的有力把控。充分考慮到阿克蘇河流域中的水環(huán)境的保護(hù)、水資源的管理以及河水污染的防治之間的聯(lián)系，這樣才能從根本上把阿克蘇河流域水資源的管理工作落實(shí)到實(shí)處。

3.1 加強(qiáng)水資源開發(fā)利用控制紅線管理，嚴(yán)格控制用水總量

加強(qiáng)阿克蘇河流域水資源開發(fā)利用控制紅線管理，嚴(yán)格控制用水總量，制定區(qū)域流域內(nèi)的統(tǒng)一規(guī)劃方案，這是規(guī)范阿克蘇河流域中科學(xué)合理配置水資源的首要前提，嚴(yán)格規(guī)范阿克蘇河流域內(nèi)的取水用水許可制度，建立總水量的數(shù)值控制指標(biāo)，摸清水資源用水總量的變化規(guī)律，設(shè)立監(jiān)測(cè)監(jiān)控管理機(jī)構(gòu)，增加區(qū)域流域內(nèi)水資源的觀測(cè)網(wǎng)點(diǎn)，儲(chǔ)備區(qū)域水資源的數(shù)據(jù)檔案，分析水資源的變化趨勢(shì)，加強(qiáng)水資源的動(dòng)態(tài)管理，在此基礎(chǔ)上為后期管控區(qū)域水資源的合理開發(fā)利用提供充分的管理依據(jù)。

3.2 加強(qiáng)用水效率控制紅線管理，全面實(shí)現(xiàn)節(jié)水型轉(zhuǎn)型

加強(qiáng)用水效率控制紅線管理，出臺(tái)相應(yīng)的節(jié)約用水政策性措施，編制節(jié)約用水的規(guī)劃。在現(xiàn)行管理體制背景下，提出適應(yīng)現(xiàn)階段的流域管理的有效方法，在基于阿克蘇河流區(qū)域水資源的水資源總量以及流域生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水總量的基礎(chǔ)上進(jìn)行定量評(píng)估，開展流域水資源水權(quán)分配、水價(jià)改革和水市場(chǎng)的建設(shè)，并且建立水功能區(qū)的水資源在各行業(yè)和各用水戶之間的自由交易的市場(chǎng)運(yùn)作模式。加強(qiáng)基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，加快實(shí)現(xiàn)從粗放用水向集約用水的轉(zhuǎn)變；調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改變用水主體；通過局部整治向系統(tǒng)整治轉(zhuǎn)變，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌解決水資源綜合利用，提高用水效率。

3.3 加強(qiáng)水功能區(qū)限制納污紅線管理，嚴(yán)格控制入河湖排污總量

在“政府調(diào)控、市場(chǎng)推進(jìn)、注重協(xié)調(diào)”的原則基礎(chǔ)上，加強(qiáng)水功能區(qū)限制納污紅線管理，制定出相應(yīng)的法律法規(guī)為其提供法律保障。阿克蘇河流域內(nèi)出現(xiàn)的各自為政之現(xiàn)狀，通過積極引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)之間的合作，突破傳統(tǒng)的行政管理制度。通過運(yùn)用“流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合”的模式，形成流域內(nèi)“三協(xié)”（協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)作）運(yùn)行機(jī)制，逐部實(shí)現(xiàn)協(xié)同管理；遵從“誰破壞誰治理、誰占用誰補(bǔ)償”的原則在流域內(nèi)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度。生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)按占有者水費(fèi)收益的3-5倍或5-10倍收取。以此提高搶占擠占生態(tài)水的代價(jià)[4]。通過搭建公眾參與者治污控污平臺(tái)，讓全民參與者全身投入于監(jiān)督。當(dāng)?shù)卣艘谔幚砦鬯O(shè)施上加大資金投入外，還需要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來形成有效機(jī)制，例如在阿克蘇河流域區(qū)域內(nèi)征收污水處理費(fèi)來管理設(shè)施的投資建設(shè)運(yùn)營，針對(duì)保持規(guī)范經(jīng)營和集中處理污染的企業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠減免政策；在技術(shù)上，需要吸收和引進(jìn)水資源管理中的先進(jìn)技術(shù)和成熟的經(jīng)驗(yàn)，以此確定阿克蘇河流區(qū)域內(nèi)水功能區(qū)的整體納污能力，對(duì)不能滿足該水功能區(qū)水質(zhì)整體要求的主體進(jìn)行有效的科學(xué)管理。

4 結(jié)論與討論

自《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》出臺(tái)后，“三條紅線”、“四項(xiàng)制度”已經(jīng)成為流域水資源管理的工作中心。對(duì)于流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)而言，如何結(jié)合區(qū)域水資源現(xiàn)狀、特點(diǎn)及未來態(tài)勢(shì)，穩(wěn)步推進(jìn)三線特別是納污紅線的管理，是當(dāng)前及未來一定時(shí)期面臨的重大課題，尤其是在流域入河排污口的分級(jí)分類監(jiān)管、重要水功能區(qū)的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和河湖水域的健康評(píng)價(jià)等。處于西部地區(qū)的阿克蘇流域水資源量本身相對(duì)匱乏，外加其生態(tài)環(huán)境的脆弱性，伴隨著流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，水污染由原來的水質(zhì)性缺水污染及農(nóng)業(yè)污染日趨演變成包括工業(yè)、生活在內(nèi)的多種形式污染，影響了生態(tài)環(huán)境及下游人民的引水安全，因此阿克蘇流域管理局作為區(qū)域水資源管理結(jié)構(gòu)，應(yīng)借阿克蘇流域生態(tài)治理的東風(fēng)，做好流域內(nèi)三線管理的頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)核定水域內(nèi)的納污能力，從嚴(yán)控制入河排污總量，嚴(yán)格水功能區(qū)達(dá)標(biāo)考核，加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)建設(shè)，構(gòu)建水資源與水生態(tài)保護(hù)工程體系，深化基礎(chǔ)規(guī)律與關(guān)鍵技術(shù)研究，逐步形成有阿克蘇流域自身特色的三線管理模式和工作格局[1-5]。

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[6]張恒.阿克蘇河上游水資源變化及其對(duì)下游地區(qū)生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響[D].新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)，2014.

2017-4-13

王志成（1963-），男，高級(jí)工程師，主要從事水資源管理研究。

塔里木河流域阿克蘇管理局“阿克蘇綠洲水環(huán)境及植被變化對(duì)流域生態(tài)安全的影響研究”。