控制環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)：美國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度功能借鑒

呂忠梅*，楊詩(shī)鳴

（1. 武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，湖北武漢 430071；2. 美國(guó)南加州大學(xué)，加州洛杉磯 90007）

控制環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)：美國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度功能借鑒

呂忠梅1*，楊詩(shī)鳴2

（1. 武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，湖北武漢 430071；2. 美國(guó)南加州大學(xué)，加州洛杉磯 90007）

傳統(tǒng)觀念下，環(huán)境與健康分屬兩個(gè)不同領(lǐng)域，美國(guó)作為最早遭遇環(huán)境與健康問(wèn)題的國(guó)家，經(jīng)過(guò)多年努力，形成了建立以保障公共健康為核心的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系和環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估框架，實(shí)現(xiàn)了對(duì)環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)的有效控制。美國(guó)對(duì)環(huán)境污染物的界定主要取決于其對(duì)公共健康的影響，將污染物分為普遍及對(duì)公共健康危害較大的污染物、一些污染范圍較小或?qū)步】滴：^小的污染物兩類(lèi)，且采取不同的標(biāo)準(zhǔn)制定方法。在標(biāo)準(zhǔn)制定方面，主要是將有關(guān)科學(xué)共識(shí)轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。為了避免環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的不確定性帶來(lái)的不利影響，建立了包括科學(xué)論證、公開(kāi)透明、周期性審查等較為嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定程序。美國(guó)賦予環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度以控制環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)的功能，并通過(guò)建立以保障公共健康為核心的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)有效控制的執(zhí)法路徑，對(duì)解決中國(guó)目前存在的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)價(jià)值缺失、體系割裂、內(nèi)容缺失等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的功能再造具有較強(qiáng)的借鑒意義。

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；公共健康風(fēng)險(xiǎn)；環(huán)境與健康

引言

傳統(tǒng)觀念下，環(huán)境與健康分屬兩個(gè)不同領(lǐng)域，如何破解研究與管理難題，各國(guó)都進(jìn)行了有益探索。美國(guó)作為最早遭遇環(huán)境與健康問(wèn)題的國(guó)家，經(jīng)過(guò)多年努力，形成了建立以保障公共健康為核心的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度和環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估框架，實(shí)現(xiàn)了對(duì)環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)的有效控制。當(dāng)今中國(guó)，環(huán)境污染已成為影響人群健康的重要因素。控制環(huán)境污染帶來(lái)的健康風(fēng)險(xiǎn)，是建設(shè)“美麗中國(guó)”“健康中國(guó)”的重大課題。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為“數(shù)字化的法律”，是上升為法律的技術(shù)規(guī)范，具有一定的法律效力。如何通過(guò)建立以保障公共健康為核心的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同管控、協(xié)調(diào)管理，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得在結(jié)合中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上予以借鑒。

1 建立以保障公共健康為核心的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度

美國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度由相關(guān)法律和行政規(guī)則共同構(gòu)成，聯(lián)邦環(huán)保局作為法律授權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)制定與執(zhí)行機(jī)構(gòu)，依照法律履行職權(quán)。在標(biāo)準(zhǔn)制定方面，主要是將有關(guān)科學(xué)共識(shí)轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展變化，逐步形成了較為完善的以保障公共健康為核心的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度[1,2]。

自19世紀(jì)末以來(lái)，隨著工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，美國(guó)的城市環(huán)境污染問(wèn)題顯現(xiàn)。面對(duì)日益嚴(yán)重的下水道污染、固體懸浮物（黑煙）和其他工業(yè)廢氣污染，人們的認(rèn)識(shí)并不相同：有人認(rèn)為黑煙損壞市容、威脅公眾健康；有人卻認(rèn)為黑煙可以殺菌；更多人認(rèn)為空氣污染是經(jīng)濟(jì)繁榮的體現(xiàn)，靠關(guān)閉工廠治理污染無(wú)異于因噎廢食[3]。

20世紀(jì)初到第一次世界大戰(zhàn)，一些工業(yè)城市發(fā)生了對(duì)污染的小范圍抗議，政府開(kāi)始對(duì)污染進(jìn)行調(diào)查，制定控制污染的標(biāo)準(zhǔn)和政策，試圖運(yùn)用技術(shù)手段應(yīng)對(duì)污染。但由于缺少可靠的測(cè)量數(shù)據(jù)，也沒(méi)有根本性的政策，城市的空氣隨著科技進(jìn)步、煤炭質(zhì)量和天氣等因素時(shí)好時(shí)壞。直到第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束，污染控制未見(jiàn)突破。法律上，大氣污染物的排放者眾多，難以證明某一污染者的責(zé)任?？茖W(xué)上，缺少觀測(cè)數(shù)據(jù)，少有研究能證明空氣污染對(duì)健康的損害。政府對(duì)工業(yè)煙塵危害的認(rèn)識(shí)主要局限在美觀損害上，也不可能投入足夠資金、精力解決污染問(wèn)題。此時(shí)雖有一些標(biāo)準(zhǔn)，但并未將健康因素納入。

引起政府對(duì)污染問(wèn)題高度重視的是幾個(gè)空氣污染危害人群健康的事件。1943年洛杉磯因其“灼眼的煙霧”（eye-burning smog）引起媒體注意。1948年的多諾拉污染事件在5日內(nèi)導(dǎo)致40人死亡，1.4萬(wàn)人患上呼吸道或心血管疾病，更讓全國(guó)認(rèn)識(shí)到空氣污染的危害[4]。這些促使聯(lián)邦政府采取措施，應(yīng)對(duì)環(huán)境污染造成的健康損害問(wèn)題，尤其是建立以保障人群健康為核心的標(biāo)準(zhǔn)與政策。1949年，杜魯門(mén)總統(tǒng)下令內(nèi)政部設(shè)立一個(gè)委員會(huì)召開(kāi)第一屆美國(guó)空氣污染技術(shù)會(huì)議，為各州治污政策提供技術(shù)支持和協(xié)調(diào)。1954年，馬歇爾總統(tǒng)下令健康、教育與福利部設(shè)立跨部門(mén)空氣污染委員會(huì)，以幫助各州和教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行空氣污染的健康問(wèn)題研究。此時(shí)，研究和治理空氣污染主要是地方政府而非聯(lián)邦政府的責(zé)任。加州于1955年在洛杉磯污染控制區(qū)（LAPCD）建立了基于污染監(jiān)測(cè)的光化學(xué)煙霧三級(jí)報(bào)警系統(tǒng)。1959年州議會(huì)通過(guò)法案授權(quán)公共健康部門(mén)根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)制定主要污染物的空氣濃度標(biāo)準(zhǔn)，并以此制定各排放源的排放標(biāo)準(zhǔn)。

聯(lián)邦政府對(duì)空氣污染立法始于1963年的《清潔空氣法》，該法第一次確立了控制空氣污染以保護(hù)公眾健康的法律制度。與此同時(shí)，全國(guó)范圍內(nèi)的空氣污染監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)基本建成。經(jīng)過(guò)激烈的爭(zhēng)論，1967年制定的《空氣質(zhì)量法案》采用“空氣資源控制”治理系統(tǒng)（air resource management,ARM）。特點(diǎn)是以空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為首要標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制定排放標(biāo)準(zhǔn)。而空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定更多地取決于污染物對(duì)健康的影響，而非治理技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性a比較之下，Best Available Means (BAM) Approach則以排放標(biāo)準(zhǔn)為首要標(biāo)準(zhǔn)，也就更注重技術(shù)可行性。在一些歐洲國(guó)家，比如瑞典，當(dāng)工業(yè)生產(chǎn)不高度集中（或規(guī)模較?。?，且主要排放源遠(yuǎn)離城市時(shí)，采取BAM有可能比ARM更有效。（資料來(lái)源：Goran Persson, 1970. “Emission Standards for Stationary Sources in Sweden”. Proceedings of the Second International Clean Air Congress.）。但是否運(yùn)用這種方法，聯(lián)邦與各州存在較大分歧。如果采取ARM方式，工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的排放標(biāo)準(zhǔn)將比工業(yè)不發(fā)達(dá)地區(qū)更為嚴(yán)格。在各地排放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況下，勢(shì)必引起污染企業(yè)向環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)更低的州轉(zhuǎn)移。因此，工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)出于經(jīng)濟(jì)考慮不愿意選擇ARM方式。

1970年修訂的《清潔空氣法》確立了聯(lián)邦政府在污染治理中的主導(dǎo)作用。授權(quán)新設(shè)立的聯(lián)邦環(huán)保局（USEPA）制定并執(zhí)行主要污染物的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了污染治理權(quán)力由州向聯(lián)邦的轉(zhuǎn)移。《清潔空氣法》規(guī)定了6種主要工業(yè)空氣污染物（一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、光化學(xué)污染物、固體懸浮顆粒、鉛）為指標(biāo)排放污染物（criteria air pollutants）。因其普遍性和對(duì)公共健康的顯著危害，采用ARM治理方式b相比于指標(biāo)排放物，有害排放物(hazardous air pollutants)則適用需考慮技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性的方法。。起初，由衛(wèi)生、教育和福利部cDepartment of Health, Education, and Welfare (HEW)，教育部門(mén)后被分出組成教育部，此部門(mén)改名Department of Health and Human Services (HHS)，或衛(wèi)生與公共服務(wù)部。負(fù)責(zé)制定針對(duì)各指標(biāo)污染物的空氣質(zhì)量指標(biāo)文件（Criteria Air Quality Document），后來(lái)，這一任務(wù)改由新成立的聯(lián)邦環(huán)保局擔(dān)任。指標(biāo)文件的作用是收集整理現(xiàn)有的環(huán)境與公共健康研究成果，根據(jù)這些科學(xué)研究制定出保護(hù)公共健康的指標(biāo)污染物濃度標(biāo)準(zhǔn)（NAAQS）dNational Ambient Air Quality Standards （NAAQS)。，并要求州政府制定相應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn)和達(dá)標(biāo)計(jì)劃（state implementation plan, SIP）。至此，以保障公眾健康為核心依據(jù)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度正式確立。隨著《清潔水法》等更多環(huán)境保護(hù)法律的制定，這一標(biāo)準(zhǔn)制度也在不同程度上適用于水污染和固體廢物污染等直接危害公共健康的領(lǐng)域。

2 公共健康在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定中的作用

美國(guó)對(duì)環(huán)境污染物的界定主要取決于其對(duì)公共健康的影響，或者說(shuō)公共健康在不同程度上影響著污染治理標(biāo)準(zhǔn)的制定。如上所述，美國(guó)將污染物分為兩類(lèi)：普遍及對(duì)公共健康危害較大的污染物（如指標(biāo)空氣污染物）的標(biāo)準(zhǔn)制定直接取決于公共健康影響；一些污染范圍較小或?qū)步】滴：^小的污染物（如飲用水污染物和有害空氣污染物）的標(biāo)準(zhǔn)制定則在考慮公共健康影響外，同時(shí)考慮技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性。由于大部分類(lèi)型的污染治理都始于國(guó)會(huì)相關(guān)立法（《清潔空氣法》、《清潔水法》、《安全飲用水法》等），其適用的標(biāo)準(zhǔn)制定方式（ARM或BAM）不可避免也受政治環(huán)境和非科學(xué)因素的影響。下面我們以指標(biāo)空氣污染物（NAAQS）為主，其他污染物為輔，分析公共健康在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中的作用。

2.1 數(shù)據(jù)收集或基準(zhǔn)確定

確認(rèn)某排放物為“污染物”需經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的數(shù)據(jù)收集和測(cè)試，而確認(rèn)污染源并從定性和定量上確定單一污染物對(duì)公眾健康的危害，更需要大量的毒理學(xué)（toxicology）研究和流行病學(xué)（epidemiology）研究。1970年最初的指標(biāo)污染物標(biāo)準(zhǔn)所依據(jù)的科學(xué)數(shù)據(jù)相當(dāng)有限，因此多有借鑒歐洲城市空氣污染的研究結(jié)果。

為了獲得更加可靠的數(shù)據(jù)，美國(guó)建立了專門(mén)的環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，開(kāi)展數(shù)據(jù)收集和科學(xué)研究a美國(guó)的環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)立于19世紀(jì)80年代，由美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局(EPA)從事環(huán)境與健康監(jiān)管方面的職能部門(mén)——研究與發(fā)展司(ORD)管理，主要職責(zé)是進(jìn)行健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，為將環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理納入各項(xiàng)環(huán)保政策的制定提供服務(wù)。ORD是根據(jù)美國(guó)環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)管理的框架的要求，由EPA領(lǐng)導(dǎo)的多學(xué)科、多領(lǐng)域合作、協(xié)同工作機(jī)構(gòu)。（資料來(lái)源：U. S.National Research Council Understanding Risk: Informing Decisions in a Democratic Society. Washington, D. C.: National Research Council National Academy of Sciences, National Academy Press, 1996；Regan M J, Desvousges W H. Communicating Environmental Risks: A Guide to Practical Evaluations. Washington, D.C.: U. S. Environmental Protection Agency, 1990.），目的是從定量上確定污染物對(duì)不同受眾的影響。相關(guān)科學(xué)研究分為毒理學(xué)研究和流行病學(xué)研究?jī)煞N。毒理學(xué)研究主要研究污染物在生物圈中的影響途徑和劑量效應(yīng)。流行病學(xué)研究則試圖建立污染物與人的致病關(guān)聯(lián)。這些研究囊括了不同的人群、影響途徑和時(shí)間跨度。

由于總體人口受污染影響嚴(yán)重，早期流行病學(xué)研究多為觀察性研究（或稱自然實(shí)驗(yàn)）。因?yàn)槿梭w實(shí)驗(yàn)不符合科學(xué)倫理，早期標(biāo)準(zhǔn)制定多基于（某一時(shí)期）污染物濃度和住院率／死亡率／特定發(fā)病率的關(guān)聯(lián)性。為了對(duì)公眾健康提供足夠保障，NAAQS標(biāo)準(zhǔn)一般低于可觀察到有影響的污染濃度最低值。這些最低值通常來(lái)自于低污染地區(qū)研究或以弱勢(shì)人群（兒童、老人、病人）為主體的研究，同時(shí)也會(huì)參考動(dòng)物實(shí)驗(yàn)的結(jié)果。

經(jīng)過(guò)治理，隨著污染濃度整體降低，研究者得以通過(guò)觀察和實(shí)驗(yàn)了解低濃度污染物對(duì)不同人群的影響。歷年數(shù)據(jù)的積累也使觀察污染物對(duì)人的長(zhǎng)期影響成為可能。以指標(biāo)空氣污染物為例，有些污染物在早期的指標(biāo)文件中并未標(biāo)明其長(zhǎng)期危害，而近年更新的指標(biāo)文件中收錄了相關(guān)研究，并承認(rèn)其有長(zhǎng)期危害。

將小范圍的公共健康研究結(jié)果轉(zhuǎn)化為宏觀的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)需要許多假設(shè)。比如，有害重金屬在土壤中含量標(biāo)準(zhǔn)不僅取決于其在食物鏈中的積累系數(shù)，也取決于人類(lèi)對(duì)各種相關(guān)動(dòng)植物的攝入。再比如，空氣污染物對(duì)人的長(zhǎng)期影響不僅取決于污染物濃度，也取決于人的平均體重和壽命。美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局對(duì)這些基線做了明確的規(guī)定。

以上數(shù)據(jù)收集和研究成果共同組成了污染治理的指標(biāo)文件，這是標(biāo)準(zhǔn)制定的基礎(chǔ)。文件包括對(duì)現(xiàn)有科學(xué)研究的選擇、匯總和整理，對(duì)污染物危害原理進(jìn)行的定性定量分析，判斷其對(duì)公共健康（主要標(biāo)準(zhǔn)）及公共財(cái)產(chǎn)健康（次要標(biāo)準(zhǔn)）的損害，以此推出不影響公共健康和財(cái)產(chǎn)健康的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 標(biāo)準(zhǔn)制定

根據(jù)法律授權(quán)，聯(lián)邦環(huán)保局負(fù)責(zé)將指標(biāo)文件中的科研共識(shí)轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定有其技術(shù)和政策復(fù)雜性。例如，空氣污染和水污染的標(biāo)準(zhǔn)制定是不同的，因其直接影響排放源的運(yùn)行，所以空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)通常會(huì)包括平均值標(biāo)準(zhǔn)和峰值標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)量單位也不盡相同。政策復(fù)雜性隨污染物而異，有些法案要求某些污染物治理不考慮執(zhí)行成本（或技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性），另一些則不然。根據(jù)12866號(hào)和13563號(hào)行政令，大多數(shù)環(huán)境治理政策需要進(jìn)行治理影響評(píng)估（regulatory impact assessment, RIA）來(lái)比較不同政策對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的影響。對(duì)于需要考慮執(zhí)行成本的污染物，RIA的結(jié)果直接影響治理政策的選擇。RIA主要涉及效益成本分析（benefit cost analysis）和成本效率分析（cost effectiveness analysis)。

公共健康在RIA的效益成本分析中有日益重要的作用。對(duì)于污染治理政策而言，最主要的效益就是公共健康效益。因此公共健康效益的大小直接影響污染治理政策的可行性。計(jì)算公共健康效益分兩個(gè)步驟；首先是計(jì)算治理政策對(duì)公眾健康的直接影響，然后是把這種影響轉(zhuǎn)化為金錢(qián)并納入效益成本的計(jì)算。

以空氣污染為例，不同政策對(duì)公共健康的直接影響可分為五類(lèi)：器官功能的減弱、呼吸疾病癥狀、曠工／缺課／求醫(yī)、住院及急診室接診，死亡。這五類(lèi)影響由弱到強(qiáng)，而受影響人群依次減少。治污政策導(dǎo)致的環(huán)境質(zhì)量提高可能在五類(lèi)中的一類(lèi)或幾類(lèi)產(chǎn)生相應(yīng)的健康效益，其公式為：

（某一類(lèi)）健康效益=基線影響×f（空氣質(zhì)量改變，某類(lèi)影響的系數(shù)）×受影響人群

一項(xiàng)政策對(duì)公共健康的直接影響就為五類(lèi)健康效益的總和。

確定了每類(lèi)健康效益的受益人口后，有兩種方法可以把這種健康效益金錢(qián)化：

第一種是采用受益者負(fù)擔(dān)原則計(jì)算公共健康效益。這是一種基于問(wèn)卷調(diào)查的計(jì)算方法。隨機(jī)受訪者在問(wèn)卷中回答愿意為各種健康效益付出的金錢(qián)（willingness to pay），將不同健康效益的金錢(qián)價(jià)值加起來(lái)得到總的健康效益。

第二種方法是通過(guò)污染產(chǎn)生的治療費(fèi)用（cost of illness）、曠工／缺課等導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失來(lái)估算健康效益。這種方法首先估計(jì)每一類(lèi)健康影響的價(jià)格（死亡最高，醫(yī)療次之，較低的影響種類(lèi)可能不產(chǎn)生費(fèi)用），乘以每一類(lèi)受影響人群得出總健康影響（在數(shù)值上等于健康效益）。

目前公共健康效益的計(jì)算尚不精確，因污染物種類(lèi)、污染程度、人群特點(diǎn)、地理差異而有很大的不確定性。復(fù)雜的空氣污染物，如固體懸浮顆粒，因其排放源頭和對(duì)健康影響的多樣化，其政策預(yù)期的空氣質(zhì)量提高和相應(yīng)健康效益有很大的不確定性。

2.3 周期審查和標(biāo)準(zhǔn)修改

所有的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)都會(huì)經(jīng)歷周期審查?！肚鍧嵖諝夥ā芬?guī)定環(huán)保局應(yīng)以五年為周期，結(jié)合新的研究成果更新指標(biāo)文件及NAAQS。但在實(shí)踐中，每十年左右才進(jìn)行一次周期審查，且各污染物不同。審查程序類(lèi)似于新標(biāo)準(zhǔn)制定。從宣布周期審查之日，環(huán)保局開(kāi)始收集整理自上次審查結(jié)束以來(lái)新發(fā)表的相關(guān)科研成果。文件收集通過(guò)自由投稿（經(jīng)過(guò)同行審查的學(xué)術(shù)研究）和公眾聽(tīng)證會(huì)等渠道。根據(jù)指標(biāo)文件，環(huán)保局會(huì)撰寫(xiě)（staff paper）工作人員報(bào)告，討論現(xiàn)有治理方案是否足夠以及如何改變?；诠ぷ魅藛T報(bào)告，環(huán)保局會(huì)提出對(duì)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的修改意見(jiàn)，最終發(fā)布新標(biāo)準(zhǔn)（或不改變?cè)瓨?biāo)準(zhǔn)）。從指標(biāo)文件到新標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布，每一個(gè)文件都會(huì)根據(jù)公眾意見(jiàn)aNotice and Comment Period。及環(huán)保局科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)bClean Air Scientific Advisory Committee, CASAC。的反饋進(jìn)行反復(fù)修改。

經(jīng)過(guò)對(duì)20個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)積累的數(shù)據(jù)分析，表明空氣污染對(duì)人的健康沒(méi)有最低閾值，且空氣污染對(duì)人類(lèi)生命和財(cái)產(chǎn)的影響日益復(fù)雜，因此環(huán)保局對(duì)標(biāo)準(zhǔn)周期審查進(jìn)行了改革。這項(xiàng)改革在不改變環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)宗旨和公眾參與方式的前提下，把原來(lái)的空氣質(zhì)量評(píng)估和工作人員報(bào)告根據(jù)內(nèi)容拆分為四個(gè)部分，明確了各文件的時(shí)間順序。首先，綜合審查計(jì)劃（integrated review plan）概述自上一次審查以來(lái)出現(xiàn)的新的科學(xué)和政策進(jìn)展，根據(jù)這個(gè)計(jì)劃列出時(shí)間表，第二步的綜合科學(xué)評(píng)估（integrated science assessment）整理自上次審查以來(lái)新的關(guān)于環(huán)境質(zhì)量和健康關(guān)系的科學(xué)證據(jù)。第三步的風(fēng)險(xiǎn)和暴露評(píng)估（risk and exposure assessment）則從公眾實(shí)際暴露的角度評(píng)估其風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合科學(xué)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)暴露評(píng)估的結(jié)果，制定最終的政策文件（policy assessment），提出對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的修改[5]。新的程序加強(qiáng)了政策評(píng)估、成本效益評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等主要評(píng)估工具在標(biāo)準(zhǔn)制定中的運(yùn)用。

新老周期審查程序簡(jiǎn)單對(duì)比如下：

（老）空氣質(zhì)量指標(biāo)文件→工作人員報(bào)告→（環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)）草案→最終標(biāo)準(zhǔn)

（新）綜合審查計(jì)劃→綜合科學(xué)評(píng)估→風(fēng)險(xiǎn)暴露評(píng)估→政策評(píng)估→（環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)）草案→最終標(biāo)準(zhǔn)

除了對(duì)現(xiàn)有環(huán)境指標(biāo)的周期審查和修改，聯(lián)邦環(huán)保局也可以根據(jù)排放物對(duì)公共健康的損害程度，依法添加或廢除污染物的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)保局可以在已確定的污染物大類(lèi)（如指標(biāo)空氣污染物、有害空氣污染物、可降解/不可降解水污染物）中加入新的物質(zhì)。1978年，美國(guó)自然資源保護(hù)委員會(huì)（NRDC）就通過(guò)訴訟的方式使聯(lián)邦環(huán)保局把鉛加入指標(biāo)空氣污染物中加以治理[6]。創(chuàng)建新的污染物類(lèi)別則需要國(guó)會(huì)以立法的形式授權(quán)。比如，1990年《清潔空氣法》修正案建立了“有害空氣污染物”（HAP）新類(lèi)別，詳細(xì)規(guī)定了環(huán)保局的治理程序和標(biāo)準(zhǔn)。

相應(yīng)地，立法部門(mén)、公眾和環(huán)保組織、企業(yè)均可對(duì)環(huán)境指標(biāo)或污染物本身提出質(zhì)疑。如果企業(yè)或環(huán)境組織不滿意最終出臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)，可以向法院提起訴訟。法院則會(huì)判決環(huán)保局制定的標(biāo)準(zhǔn)是否與其授權(quán)法案一致，即環(huán)保局在制定標(biāo)準(zhǔn)上是否有越權(quán)（over regulate）或?yàn)^職（under regulate）的行為。

如果國(guó)會(huì)對(duì)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有疑問(wèn)，可以采取國(guó)會(huì)調(diào)查方式要求環(huán)保局提供更多信息。如果非政府團(tuán)體（環(huán)境組織或污染企業(yè)等）對(duì)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有疑問(wèn)，可以通過(guò)訴訟讓環(huán)保局修改。由于指標(biāo)空氣污染物僅以環(huán)境健康為依據(jù)，訴訟中尚未出現(xiàn)環(huán)保局因“標(biāo)準(zhǔn)太嚴(yán)”而敗訴的情形，但法院曾判決“環(huán)保局的標(biāo)準(zhǔn)制定沒(méi)有依據(jù)清晰的原則”而駁回環(huán)保局制定的標(biāo)準(zhǔn)或要求其增加解釋。對(duì)需要考慮技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性的污染治理，法院理論上有可能判決環(huán)保局標(biāo)準(zhǔn)過(guò)嚴(yán)，相應(yīng)地，在制定這些污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)環(huán)保局也會(huì)更多地參考工業(yè)界的意見(jiàn)。

從標(biāo)準(zhǔn)制定程序可以看出，無(wú)論是否考慮技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性，公共健康因素對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)制定都具有重要影響。對(duì)于不考慮執(zhí)行成本的污染物，依據(jù)環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估結(jié)果確定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于需要考慮執(zhí)行成本的污染物，公共健康效益是成本效益評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)。

3 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值的科學(xué)不確定性及其克服

把公共健康作為環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定的唯一依據(jù)在法律上面臨一些挑戰(zhàn)，其中之一就是設(shè)定“可接受的” 污染程度。以指標(biāo)污染物為例，20世紀(jì)90年代新的研究表明，許多污染物并無(wú)對(duì)公共健康造成危害的最低濃度，被稱作非閾值污染物（non-threshold pollutant）。這意味著即使停止所有工業(yè)活動(dòng)（或?qū)⒖諝赓|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)降為背景濃度），人類(lèi)依然面臨健康風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，確立“可接受的健康風(fēng)險(xiǎn)”就成了一個(gè)重要而有爭(zhēng)議的話題。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定不僅與科學(xué)研究的數(shù)值有關(guān)，更與人類(lèi)的風(fēng)險(xiǎn)接受程度有關(guān)。健康風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，標(biāo)準(zhǔn)制定勢(shì)必在“聽(tīng)從科學(xué)”的同時(shí)加入裁量權(quán)。

環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定可采用多種方法，包括“零風(fēng)險(xiǎn)”方法a如果環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)值設(shè)定在環(huán)境背景值水平來(lái)最小化風(fēng)險(xiǎn)，由此來(lái)消除那些除自然發(fā)生以外的全部風(fēng)險(xiǎn)，即為“零風(fēng)險(xiǎn)”方法。參見(jiàn)：COGLIANESE C , MARCHANT G E，流沙：科學(xué)在風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)制定中的局限//金自寧編譯.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法.北京：法律出版社，2012：112。、可接受風(fēng)險(xiǎn)方法b可接受風(fēng)險(xiǎn)是指預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)事故的最大損失程度在單位或個(gè)人經(jīng)濟(jì)能力和心理承受能力的最大限度之內(nèi)，具體是指一個(gè)具體的組織確定可接受風(fēng)險(xiǎn)依據(jù)的最低準(zhǔn)則是組織適用的法律法規(guī)要求，在此基礎(chǔ)上，組織可依據(jù)其方針體現(xiàn)的管理意圖，提出高于法律法規(guī)要求的可接受風(fēng)險(xiǎn)界定準(zhǔn)則。參見(jiàn)：岑慧賢，等.可接受風(fēng)險(xiǎn)的界定方法探討.重慶環(huán)境科學(xué)，2000（6）。、避免不可接受的成本方法c這種方法不是只關(guān)注收益，而是將規(guī)制成本當(dāng)作關(guān)鍵性的因素。換句話說(shuō)，環(huán)保部門(mén)可以將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置得盡可能低，只要使守法成本低于某一可接受的水平。這種方法具有一定的可行性，不需要付出高昂的成本或造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)混亂就能做到。說(shuō)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是可行的，意味著其成本是可接受的。參見(jiàn)：COGLIANESE C, MARCHANT G E, 流沙：科學(xué)在風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)制定中的局限//金自寧編譯.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法.北京：法律出版社，2012：112。、成本與收益平衡方法d綜合考慮成本和收益，可以通過(guò)分析管理水平的設(shè)定來(lái)最大化凈收益。已有幾項(xiàng)環(huán)境立法要求行政機(jī)構(gòu)在設(shè)定分析表中平衡成本和收益。參見(jiàn)： COGLIANESE C, MARCHANT G E,流沙：科學(xué)在風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)制定中的局限//金自寧編譯.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法.北京：法律出版社，2012：112。等。但這些方法應(yīng)該在何時(shí)或者何種條件下使用，并沒(méi)有明確的規(guī)定。20世紀(jì)90年代，聯(lián)邦環(huán)保局修訂的臭氧和顆粒物標(biāo)準(zhǔn)，被認(rèn)為是有史以來(lái)最昂貴的規(guī)章。環(huán)保局估計(jì)，到2020年，這些標(biāo)準(zhǔn)可使每年的成本增加450億美元——這比所有其他生效的《清潔空氣法》的年度成本總值還要大[7]。在向國(guó)會(huì)說(shuō)明時(shí)，聯(lián)邦環(huán)保局明確地排除了“零風(fēng)險(xiǎn)”方法和“可接受風(fēng)險(xiǎn)方法”，但承認(rèn)了避免不可接受成本的考慮。在1999—2001年美國(guó)最高法院判決的American Trucking Associations V. EPA案件中，最高法院要求聯(lián)邦環(huán)保局解釋臭氧濃度標(biāo)準(zhǔn)（0.08ppm）的依據(jù)，這是針對(duì)非閾值污染物的標(biāo)志性案件。應(yīng)法院要求，環(huán)保局解釋：針對(duì)非閾值污染物，環(huán)保局依據(jù)健康危害的本質(zhì)、嚴(yán)重程度、易受影響人群及現(xiàn)有知識(shí)的不確定性來(lái)制定標(biāo)準(zhǔn)。之所以把標(biāo)準(zhǔn)定為0.08ppm，是因?yàn)閺?.09ppm 到0.08ppm受影響人群顯著減少，而從 0.08ppm到0.07ppm，其健康效益較小且不確定性較大。最高法院在判決中接受了環(huán)保局確定空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的方法，卻不認(rèn)為0.08ppm的標(biāo)準(zhǔn)比0.09ppm和0.007ppm更“為公共健康提供了足夠的保護(hù)”。換言之，最高法院要求環(huán)保局提供“明白易懂的”標(biāo)準(zhǔn)制定原則（intelligible principle）[8]。無(wú)論如何，環(huán)保局的答案并不讓最高法院滿意，而最高法院也無(wú)法根據(jù)法案給環(huán)保局指出更好的原則。

可見(jiàn)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定并非僅僅依靠科學(xué)。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值的確定總是與經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件相聯(lián)系，其環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定中基于科學(xué)和基于裁量權(quán)的比例也不明確。因此，美國(guó)環(huán)保局長(zhǎng)經(jīng)常被環(huán)保機(jī)構(gòu)指責(zé)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于寬松，而被企業(yè)界指責(zé)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于嚴(yán)格。有學(xué)者指出，環(huán)保局在制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時(shí)往往將政策決斷偽裝在科學(xué)客觀性的外表下[9]，通過(guò)夸大科學(xué)的作用來(lái)規(guī)避其為隱含在決策中的價(jià)值判斷進(jìn)行說(shuō)明的義務(wù)。由于價(jià)值判斷和政策選擇普遍存在于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中，如何明確科學(xué)在標(biāo)準(zhǔn)制定中的角色，抽離出價(jià)值判斷、政策選擇的空間，就成為標(biāo)準(zhǔn)制定的一個(gè)必須解決的問(wèn)題。

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是一種預(yù)測(cè)活動(dòng)，而所有基于預(yù)測(cè)而進(jìn)行的活動(dòng)，都存有一定的不確定性。只是相對(duì)于已經(jīng)高度現(xiàn)實(shí)化的危險(xiǎn)而言，風(fēng)險(xiǎn)的不確定性程度更深[10]。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定是一種“面向未知而決策”的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為，需要設(shè)計(jì)相應(yīng)的制度克服其不確定性。為使不確定條件下理性的風(fēng)險(xiǎn)決策成為可能，美國(guó)在法律上規(guī)定了方法和程序，以增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的合法性和效率。正如有學(xué)者指出的：環(huán)境法和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的合法性基礎(chǔ)“在方法上，而不是在結(jié)果里”[11]。這些方法大致包括如下幾個(gè)方面：

3.1 確定性系數(shù)和建模

為了平衡和彌補(bǔ)不確定性，在制定空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)有必要使用“確定性系數(shù)”，以便降低吸入效應(yīng)可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。其具體做法是，將標(biāo)準(zhǔn)值除以一個(gè)或者若干個(gè)確定性系數(shù)，使得最終確定的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（其實(shí)質(zhì)是可以容忍的風(fēng)險(xiǎn)）比標(biāo)準(zhǔn)值低若干倍，即位于大多數(shù)可以觀察到吸入值—效應(yīng)關(guān)系的區(qū)間之下。一般來(lái)說(shuō)，下述情況可以使用確定性系數(shù)：①將動(dòng)物實(shí)驗(yàn)的結(jié)果轉(zhuǎn)移到人體；②將在身體健康的人群中實(shí)驗(yàn)的結(jié)果轉(zhuǎn)移到身體虛弱的人群（老、病、幼、孕等），因?yàn)榭諝赓|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)原則上也應(yīng)該保護(hù)這些身體虛弱的人群；③將在特殊的試驗(yàn)條件（用較高劑量進(jìn)行的短期試驗(yàn)）下獲得的結(jié)果轉(zhuǎn)移到真實(shí)的暴露條件（長(zhǎng)期暴露在較小劑量中）；④將由試驗(yàn)法或者流行病學(xué)方法獲得的標(biāo)準(zhǔn)值，外推到一個(gè)更低的、未知的吸入值—效應(yīng)值（“無(wú)效應(yīng)”值）。

為減少不確定性，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定需要對(duì)人類(lèi)行為和污染物影響方式進(jìn)行一系列假設(shè)。為此，聯(lián)邦環(huán)保局采用了兩種主要方法。兩種方法都基于對(duì)人類(lèi)日?；顒?dòng)和污染物影響渠道的大量數(shù)據(jù)采集。第一種方法是根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)估計(jì)各種人類(lèi)活動(dòng)的暴露系數(shù)，確定其對(duì)不同污染物的暴露和風(fēng)險(xiǎn)。為此，制定了“暴露評(píng)估指南”（guidelines for exposure assessment）和“暴露指數(shù)手冊(cè)”（exposure factors handbook）?！氨┞吨笖?shù)手冊(cè)”制定了17個(gè)方面影響暴露的系數(shù)類(lèi)別、包括呼吸渠道、皮膚渠道、體重、生命長(zhǎng)度、植物食品攝入、肉及奶類(lèi)攝入、魚(yú)類(lèi)攝入等。這些系數(shù)廣泛應(yīng)用于水質(zhì)和空氣標(biāo)準(zhǔn)，而各主要環(huán)境污染物又有自己更詳細(xì)的系數(shù)系統(tǒng)。

對(duì)于一些復(fù)雜污染物，如空氣污染，其傳播渠道和人類(lèi)暴露方式都難以用簡(jiǎn)單的暴露系數(shù)來(lái)計(jì)算。需要用大量數(shù)據(jù)構(gòu)建動(dòng)態(tài)模型來(lái)模擬人類(lèi)的暴露風(fēng)險(xiǎn)（humanexposure modeling）。暴露模擬會(huì)動(dòng)用相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)，包括微環(huán)境數(shù)據(jù)庫(kù)、通勤暴露數(shù)據(jù)庫(kù)、人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)、空氣交換律數(shù)據(jù)庫(kù)等。聯(lián)邦環(huán)保局在制定空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)就使用了空氣污染物暴露模型（air pollutants exposure model，APEX）來(lái)模擬光化學(xué)污染物和空氣中有毒物質(zhì)對(duì)移動(dòng)人群在不同微環(huán)境（戶外、室內(nèi)、車(chē)內(nèi)）的暴露程度[12]。就指標(biāo)空氣污染物的標(biāo)準(zhǔn)制定，環(huán)保局采用的是證據(jù)—風(fēng)險(xiǎn)結(jié)合的方法。若聯(lián)邦環(huán)保局在草案中提出一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的范圍（而非數(shù)值）：其上限取決于證據(jù)，即高于上限，健康危害可信的增強(qiáng)；而下限取決于風(fēng)險(xiǎn)，即低于下限的標(biāo)準(zhǔn)，健康收益會(huì)顯著減小，其不確定性會(huì)顯著增強(qiáng)。

3.2 注重標(biāo)準(zhǔn)的論證環(huán)節(jié)

在不確定性的條件下，如何使理性的風(fēng)險(xiǎn)決策成為可能？從社會(huì)維度觀察，風(fēng)險(xiǎn)和不確定性不僅是環(huán)境管理科學(xué)的特征，也源于決策者與公眾之間的視角分歧。對(duì)一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，即便計(jì)算得再合理，對(duì)那些沒(méi)有參與決策的人而言，也是危險(xiǎn)的。因此，不管一個(gè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在專家們（決策者）看來(lái)是多么理性，在法律機(jī)構(gòu)、企業(yè)和普通公眾眼里，個(gè)體永遠(yuǎn)是這些專家所做決策后果的波及者，更易對(duì)風(fēng)險(xiǎn)決策的理性基礎(chǔ)持懷疑立場(chǎng)。為減少這種“視角分歧”，標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)應(yīng)注重環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的論證工作。結(jié)合科學(xué)研究和大數(shù)據(jù)模型進(jìn)行推導(dǎo)和論證，最終形成的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，不僅應(yīng)包括環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)值，還應(yīng)有闡釋這個(gè)數(shù)值的推導(dǎo)依據(jù)、各種假設(shè)和對(duì)知識(shí)不確定性的審慎處理。讓被管理者、公眾和將來(lái)的決策者理解和認(rèn)同現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程的透明化

透明化既包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程應(yīng)遵循相關(guān)的程序規(guī)章，也包括對(duì)這一過(guò)程中存在的知識(shí)不確定性以及為應(yīng)對(duì)不確定性所采取的措施進(jìn)行透明化處理。首先是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)的工作流程本身應(yīng)具有極高的透明性。對(duì)待知識(shí)的不確定性，理性的態(tài)度是反對(duì)隱瞞或者縮小，主張“最大限度的透明化”。為此，標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)不僅要重視標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)論證，更要做出合理易懂的解釋，讓被管理者和公眾能夠理解，更好地促進(jìn)社會(huì)參與[10]。

透明化的決策過(guò)程有助于把分歧消除在政策制定階段，減少執(zhí)行過(guò)程中的各方阻力。在知識(shí)高度不確定的情況下，聯(lián)邦環(huán)保局和科學(xué)界、民間和企業(yè)的意見(jiàn)交換至關(guān)重要。近年來(lái)，聯(lián)邦環(huán)保局改革了指標(biāo)空氣污染物周期審查程序，將主要文件由兩個(gè)分拆為綜合審查計(jì)劃、科學(xué)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)暴露評(píng)估、政策評(píng)估四個(gè)，科學(xué)咨詢委員會(huì)（CASAC）和民間／企業(yè)可以對(duì)每個(gè)問(wèn)題提出質(zhì)詢并得到聯(lián)邦環(huán)保局的回復(fù)。增強(qiáng)了科學(xué)界和各相關(guān)利益團(tuán)體，包括被治理者的參與度，使標(biāo)準(zhǔn)更容易執(zhí)行。

3.4 標(biāo)準(zhǔn)修訂的動(dòng)態(tài)化

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定需要有足夠的靈活性，以便新的知識(shí)產(chǎn)生時(shí)，及時(shí)將其納入標(biāo)準(zhǔn)體系。隨著科學(xué)研究的不斷推進(jìn)，以今天的研究“現(xiàn)狀”為基礎(chǔ)制定的標(biāo)準(zhǔn)，用今后的知識(shí)“現(xiàn)狀”來(lái)判斷，就可能顯得陳舊和不足。因此，如何使標(biāo)準(zhǔn)回應(yīng)不斷變化的知識(shí)“現(xiàn)狀”，也是空氣清潔委員會(huì)合理地應(yīng)對(duì)知識(shí)不確定性的重要組成部分。聯(lián)邦環(huán)保局對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定中的公眾參與規(guī)則和頻繁的周期審查體現(xiàn)了這種動(dòng)態(tài)的治理方式。

此外，如果社會(huì)、企業(yè)、立法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)或者執(zhí)法過(guò)程有質(zhì)疑，多會(huì)用訴訟和國(guó)會(huì)調(diào)查的方式來(lái)解決。比如，聯(lián)邦環(huán)保局由于種種原因，包括等待新的科學(xué)成果而推遲五年一度的周期審查。環(huán)保組織可以提起訴訟，讓法院責(zé)令環(huán)保局在相應(yīng)時(shí)間內(nèi)完成審查。企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)組織也可以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高或過(guò)低為由提起訴訟。法院雖然很少判令環(huán)保局修改標(biāo)準(zhǔn)，但常會(huì)讓其對(duì)標(biāo)準(zhǔn)做出解釋，或者駁回某些爭(zhēng)議標(biāo)準(zhǔn)。

4 美國(guó)運(yùn)用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)控制環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)的啟示

美國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度歷經(jīng)污染物控制—損害后果控制—健康風(fēng)險(xiǎn)控制，由以州控制為主到以聯(lián)邦控制為主的過(guò)程，逐步建立起了以保障公共健康為核心的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，并賦予其環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)控制的功能。對(duì)環(huán)境與健康形勢(shì)已十分嚴(yán)峻、控制環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)迫在眉睫的我國(guó)，非常具有啟示作用。

4.1 我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度存在的問(wèn)題

我國(guó)的環(huán)境與健康管理實(shí)際上處于相互分離狀態(tài)，標(biāo)準(zhǔn)的制定也基本上相互獨(dú)立，現(xiàn)有的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度不具備控制環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)的功能。以美國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度為鏡，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度在控制環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)方面的明顯不足。

（1）價(jià)值缺失。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度沒(méi)有確立保障公共健康的核心價(jià)值。迄今，我國(guó)由各部門(mén)、各層級(jí)累積制定的各類(lèi)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)1400余項(xiàng)，但未在法律上明確環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的核心價(jià)值，更未圍繞保障公共健康這個(gè)核心來(lái)構(gòu)建環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不具有環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)控制的基本功能。

（2）體系割裂。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)缺乏關(guān)聯(lián)。環(huán)境與健康監(jiān)管涉及環(huán)保、衛(wèi)生兩個(gè)政府部門(mén)，需要有統(tǒng)一的執(zhí)法依據(jù)與執(zhí)法手段實(shí)現(xiàn)協(xié)同管理。我國(guó)不僅未將公共健康考慮納入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，而且環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)“各自為政、相互割裂”，沖突之處頗多，無(wú)力控制因環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的公共健康風(fēng)險(xiǎn)。

（3）內(nèi)容缺失。環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)控制的指標(biāo)缺失。許多與人群健康有關(guān)的重要指標(biāo)并未納入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。盡管近年來(lái)做了一些努力，但由于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的基礎(chǔ)薄弱，缺乏環(huán)境基準(zhǔn)，缺乏建立公共健康指標(biāo)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，我國(guó)的環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容單薄，無(wú)法回應(yīng)頻繁發(fā)生的環(huán)境污染影響人群健康事件的需求。

4.2 我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的功能再造

可以看到，“十一五”以來(lái)，環(huán)保部針對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)際需要，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，組織開(kāi)展了一系列基礎(chǔ)研究，積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但從總體上看，我國(guó)的環(huán)境與健康科學(xué)研究基礎(chǔ)十分薄弱，環(huán)境與健康科學(xué)研究創(chuàng)新能力不強(qiáng)，還不足以支撐我國(guó)建立以保障公共健康為核心的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。為此，我國(guó)迫切需要借鑒美國(guó)的思路，建立完善的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度。

（1）確立“保障公共健康”的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度價(jià)值目標(biāo)。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為“數(shù)字化的法律”，是由法律確立的正式制度。美國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定、修改、實(shí)施都強(qiáng)調(diào)其合法性問(wèn)題，判斷合法性的尺度就是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的價(jià)值目標(biāo)。在這個(gè)意義上，確立以保障公共健康為核心的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度價(jià)值目標(biāo)至關(guān)重要，它直接決定著污染物界定、指標(biāo)體系建立、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的合法性。我國(guó)可以借鑒美國(guó)的做法，通過(guò)立法方式，明確宣示環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的價(jià)值目標(biāo)，建立以保障公共健康為核心的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。

（2）將與環(huán)境污染有關(guān)的公共衛(wèi)生指標(biāo)納入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。建立以保障公共健康為核心的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，關(guān)鍵在于融公共健康與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)于一體。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，遵循環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的規(guī)律，以公共健康效益主導(dǎo)環(huán)境污染物的界定和治理，是有效管控環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)可以借鑒這個(gè)做法，將現(xiàn)有的相互分離的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系和公共衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行有機(jī)融合，根據(jù)環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)控制與管理工作的范圍和需求，建立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境與健康影響評(píng)價(jià)類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境與健康損害判定類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)三大標(biāo)準(zhǔn)體系。

（3）健全環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容。完善的指標(biāo)體系與科學(xué)的量值是標(biāo)準(zhǔn)的生命，美國(guó)對(duì)于指標(biāo)體系與量值的確定有相對(duì)完善的方法。比如，確定“指標(biāo)空氣污染物”，對(duì)有不同健康影響的污染物采取不同的取值方法等，這對(duì)于我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系實(shí)現(xiàn)從“污染源”到“環(huán)境介質(zhì)”再到“風(fēng)險(xiǎn)防范”跨越的意義重大?，F(xiàn)階段，我國(guó)應(yīng)著重加強(qiáng)從“人體暴露”到“健康風(fēng)險(xiǎn)”階段的標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，將現(xiàn)有的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系延伸到環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)體系[10]。

（4）完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定程序?？茖W(xué)合理的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定程序是實(shí)現(xiàn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)價(jià)值目標(biāo)的不可或缺環(huán)節(jié)。美國(guó)在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定、修改和執(zhí)行過(guò)程中，通過(guò)不斷完善程序性規(guī)定賦予環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)研究以社會(huì)功能、實(shí)現(xiàn)科學(xué)性與民主性的平衡、克服標(biāo)準(zhǔn)不確定性帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題等，這些經(jīng)驗(yàn)都非常值得學(xué)習(xí)。我國(guó)至少需要建立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性保障程序、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定與修改的審查程序、公眾參與程序、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施評(píng)估程序等。

（5）建立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)研究長(zhǎng)效機(jī)制。環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)不僅將長(zhǎng)期存在，而且會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及自然環(huán)境的變遷而發(fā)展變化，環(huán)境問(wèn)題對(duì)公共健康的影響也需要長(zhǎng)期不間斷的數(shù)據(jù)積累才可能得出明確的結(jié)論，為此，美國(guó)在聯(lián)邦環(huán)保局專門(mén)成立的環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，組織長(zhǎng)時(shí)期、大跨度、廣空間的科學(xué)研究，為以保障公共健康為核心的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的有效實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)的科學(xué)研究基礎(chǔ)。我國(guó)也應(yīng)該由國(guó)家組建專門(mén)的環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)中心，對(duì)我國(guó)的環(huán)境與健康問(wèn)題進(jìn)行持續(xù)性、大范圍的研究，為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)建立與合理適用提供保障。

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Controlling Environmental and Public Health Risk: Lessons from Environmental Standard-making of the United States

LV Zhongmei1*, YANG Shiming2
( 1. Research Institute of Environmental Law, Wuhan University, Wuhan 430071; 2. University of Southern California, Los Angeles 90007, USA )

Environment and health have long been treated as separate public policy domains in China. The United States was among the first countries that suffered from environment-induced health problems. Over the past decades, it has established the public health-oriented environmental quality standards and health risk management framework, effectively protecting public health from environmental pollution. The US Environmental Protection Agency identifies and categorizes pollutants into two categories by their health impact, and regulates them accordingly. To minimize the effects of uncertainty by environmental standards, this framework features vigorous and transparent standard making and periodic review, encouraging public participation at all stages. Integrating environmental standards with public health offers a clear mandate for environmental regulation and makes public health more implementable. The US approach of protecting public health with environmental quality standards gives important insight into solving the institutional fragmentation and unclear mandate problems in China’s environmental regulation.

environmental standards; public health risk; environment and health

X321

1674-6252（2017）01-0052-07

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.01.052

*責(zé)任作者： 呂忠梅（1963—），女，法學(xué)博士，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所兼職教授，主要從事環(huán)境法律與政策研究，E-mail: 250269528@qq.com。

楊詩(shī)鳴（1988—），女，美國(guó)南加州大學(xué)政治和國(guó)際關(guān)系學(xué)博士研究生，主要研究方向?yàn)楸容^環(huán)境政策、國(guó)際環(huán)境治理，E-mail: 305073016@qq.com。