農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革調(diào)查與思考—八面通鎮(zhèn)鐘山村產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作的調(diào)查與思考

白長江

（穆棱市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站，黑龍江穆棱 157500）

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革調(diào)查與思考—八面通鎮(zhèn)鐘山村產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作的調(diào)查與思考

白長江

（穆棱市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站，黑龍江穆棱 157500）

為了全面做好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作，文章對穆棱市八面通鎮(zhèn)鐘山村產(chǎn)權(quán)試點工作情況開展了專題調(diào)研，通過調(diào)查，掌握鐘山村產(chǎn)權(quán)試點工作開展情況、具體做法、針對鐘山村產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作取得的經(jīng)驗以及存在的問題，對下一步全面實施產(chǎn)權(quán)制度改革提出了幾點思考與建議。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán) 制度 調(diào)查

推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，是市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的必然趨勢和建立現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展要求。2014年八面通鎮(zhèn)鐘山村被列為牡丹江地區(qū)唯一的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革試點村，幾年來，緊緊圍繞“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的目標(biāo)要求，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作取得了明顯成效。

1 基本情況及做法

1.1 基本情況

鐘山村現(xiàn)有耕地面積678.4 hm2，其中：水田40 hm2，旱田638.4 hm2，村民小組4個，戶數(shù)452，人口1 481名，農(nóng)村勞動力735人，外出打工160人，2016年農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)總收入9 344.3萬元、經(jīng)營性資產(chǎn)3.27萬元、資源性資產(chǎn)主要有林地144 hm2、村集體有機動地13 hm2。

1.2 主要做法

1.2.1 切實加強領(lǐng)導(dǎo)，健全組織機構(gòu)

為做好產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作，成立了由書記、鎮(zhèn)長任組長、主管副鎮(zhèn)長任副組長、經(jīng)管站等相關(guān)部門為成員的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，村里也相應(yīng)成立了組織機構(gòu)，負(fù)責(zé)本村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革方面的具體工作。

1.2.2 開展宣傳培訓(xùn)，提高隊伍素質(zhì)

在鐘山村進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革工作初期，部分村民持反對意見，鎮(zhèn)、村領(lǐng)導(dǎo)小組加大宣傳力度，制作了《致全體村民的一封信》宣傳單1 000余份，挨家挨戶進(jìn)行講解說明，使廣大村民認(rèn)識到了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革是當(dāng)前轉(zhuǎn)變農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營模式，走集約化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的必由之路，并將給他們帶來切實利益。

1.2.3 抓住“五個環(huán)節(jié)”，推進(jìn)試點工作

（1）界定成員身份，確定股權(quán)享受對象。集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定，既是改革的難點，又是改革的關(guān)鍵。結(jié)合鐘山村實際，確定了股權(quán)全額享受對象為：在1983年1月1日開始實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，即第一輪、第二輪土地承包時已經(jīng)取得集體經(jīng)濟(jì)組織土地承包權(quán)的人員，享有基本股（也稱戶籍股）和勞齡股的配股權(quán)?；竟砂?種情況：一是現(xiàn)有農(nóng)業(yè)戶口人員及其衍生的在世農(nóng)業(yè)人口，視為本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，確認(rèn)為村民身份；二是政策性移民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌農(nóng)轉(zhuǎn)居有權(quán)益證人員視為本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，確認(rèn)為村民身份；三是在改制時（2014年12月31日）擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)役兵符合國家規(guī)定的士官（二級以下）、服刑人員、在大中專學(xué)校讀書的集體組織成員子女。勞齡股的配股權(quán)包括8種情況：本村老戶村民中政策性轉(zhuǎn)非人員；戶口已遷出的本村外嫁姑娘；招工轉(zhuǎn)非人員；升學(xué)轉(zhuǎn)非轉(zhuǎn)工人員；轉(zhuǎn)非轉(zhuǎn)干人員；參軍后轉(zhuǎn)干轉(zhuǎn)工人員；離婚或喪偶后再嫁到外村并將戶口遷出的，或雖未再嫁但不在本村居住的人員；離婚或喪偶后不承擔(dān)原配偶父母的贍養(yǎng)義務(wù)（以贍養(yǎng)協(xié)議為準(zhǔn)）；戶口仍在本村的媳婦（入贅女婿）。

（2）開展清產(chǎn)核資，摸清集體資產(chǎn)家底。鎮(zhèn)政府組織相關(guān)部門成立了清產(chǎn)核資小組，全面核實經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)。經(jīng)營性資產(chǎn)包括用于經(jīng)營的房屋以及長（短）期投資、應(yīng)收款項等；非經(jīng)營性資產(chǎn)包括文教、衛(wèi)生、辦公設(shè)備等用于公益性事業(yè)的資產(chǎn)；資源性資產(chǎn)包括集體所有的耕地、林地、四荒地、水面、灘涂等。召開了村（組）集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會，審核確認(rèn)了清產(chǎn)核資結(jié)果，確定了債權(quán)債務(wù)，摸清了家底，明確了資產(chǎn)的集體所有性質(zhì)。

（3）進(jìn)行股份量化，合理分配成員股權(quán)。股份量化的前提是資產(chǎn)明晰，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份準(zhǔn)確界定，成員勞齡計算無誤，在此基礎(chǔ)上對股份進(jìn)行精準(zhǔn)量化。這是改制工作中最為繁瑣又耗時耗力的工作，人口清查登記是股份量化工作的基礎(chǔ)。按照評估價值以1元為一股量化，鐘山對評估資產(chǎn)649.8萬元股值進(jìn)行了量化，其中集體股占30%，提取股值194.9萬元；基本股（戶籍股）占35%，股值227.4萬元，975人擁有此股權(quán)；勞齡股占35%，股值227.4萬元，1 161人擁有此股權(quán)。

（4）實行上墻公示，確保群眾一致認(rèn)可。清產(chǎn)核資結(jié)果經(jīng)鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組審核后，在村務(wù)公開欄中公示7 d，確認(rèn)無誤后，再經(jīng)村民代表大會表決通過。集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定結(jié)果，勞齡股、基本股及股份量化后匯總結(jié)果都必須在村務(wù)公開欄進(jìn)行公示7 d，進(jìn)行照相，歸檔留存。

（5）制定規(guī)章和章程，確保改革順暢進(jìn)行。為了確保股份經(jīng)濟(jì)合作社的正常運行，在制定股份合作社章程時，將原村民代表轉(zhuǎn)為股東代表，村務(wù)監(jiān)督委員會成員轉(zhuǎn)為監(jiān)事會成員，通過此種方式穩(wěn)定了村級正常運轉(zhuǎn)，并制定了股份合作社財務(wù)公開制度，預(yù)決算制度、股東代表大會制度等制度保障了股份經(jīng)濟(jì)合作社的正常運轉(zhuǎn)。

2 取得的成效

2.1 明晰了集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)

鐘山村共計量化集體資產(chǎn)649.8萬元，改革將“共同共有”的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變成了“按份共有”，實現(xiàn)了“資產(chǎn)變股權(quán)，農(nóng)民當(dāng)股東”，每個社員都有股份，并明確了在集體經(jīng)濟(jì)中占有的份額。

2.2 摸清了集體經(jīng)濟(jì)家底

以往村集體到底有多少資產(chǎn)、多少債務(wù)，大多數(shù)村民都不知曉，產(chǎn)權(quán)制度改革后，進(jìn)行了集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，村里的家底一目了然，多少資產(chǎn)多少債權(quán)債務(wù)，多少收入支出，都能一清二楚。

2.3 改善了基層民主管理

經(jīng)過產(chǎn)權(quán)制度改革，實現(xiàn)了“資產(chǎn)變股權(quán)，農(nóng)民當(dāng)股東”，農(nóng)民真正成為集體資產(chǎn)的主人，實行了民主管理，調(diào)動了農(nóng)民群眾關(guān)心、參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理的熱情，增強了村集體的向心力和凝聚力，也大大改善了干群關(guān)系。

3 存在的問題

3.1 成員身份界定難

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定無法律依據(jù)，而是由村民自治來確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，在人員界定上難以把握。

3.2 股權(quán)量化后運行難

村集體經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)產(chǎn)生的收入微乎其微，不足以支付股份經(jīng)濟(jì)合作社管理人員的工資及費用，更不用說給股東分紅，導(dǎo)致群眾積極性不高。

3.3 無法律依據(jù)開展難

此項工作在我省是一項創(chuàng)新工作，沒有相應(yīng)的法律法規(guī)可以參考借鑒，由于各村經(jīng)濟(jì)條件，人員構(gòu)成不一樣，在全面推進(jìn)此項工作時容易引發(fā)矛盾。

針對這些問題，該村將按照有利于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有利于農(nóng)村穩(wěn)定的原則，進(jìn)一步加大工作力度，積極探索，切實把改革試點工作做好。

4 思考與建議

4.1 要突出農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作重點

對于資源性的資產(chǎn)改革，要繼續(xù)抓好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)。對非經(jīng)營性資產(chǎn)的改革，要結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，建立探索集體統(tǒng)一經(jīng)營的運行管護(hù)機制，更好地為集體成員和社區(qū)居民提供公益性服務(wù)。經(jīng)營性資產(chǎn)的改革是這次改革的重點，通過經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，實現(xiàn)農(nóng)民擁有真正的財產(chǎn)權(quán)利，賦予農(nóng)民相應(yīng)的集體資產(chǎn)的權(quán)利關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可實行“確權(quán)確股不確資”的方式，開展產(chǎn)權(quán)制度改革工作，即將經(jīng)營性和資源性集體資產(chǎn)在集體經(jīng)濟(jì)組織成員中按1人1股平均量化，只設(shè)成員股、不設(shè)集體股和其他股。并以“人為基數(shù)，戶為單位”核發(fā)股權(quán)證書。實行“確權(quán)確股不確資”的確權(quán)方式，可有效解決“空殼村”資不抵債的負(fù)債村。股份經(jīng)濟(jì)合作社通過開發(fā)農(nóng)村資源，盤活集體資產(chǎn)資金，以市場主體身份開展經(jīng)營管理，而農(nóng)民按規(guī)定，通過持有的股份獲得分紅。

4.2 要正確處理好產(chǎn)權(quán)制度改革與土地確權(quán)的關(guān)系

目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)停留在轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃等層面上，尚沒有建立一套完善的土地流轉(zhuǎn)機制，沒有充分調(diào)動土地承包者的積極性，由于流轉(zhuǎn)形式過于簡單，土地流轉(zhuǎn)化管理機制比較不完善，也沒有建立農(nóng)民持續(xù)增長機制，土地流轉(zhuǎn)的效益不明顯。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革后，應(yīng)建立健全一套既能增強業(yè)主信心、加大農(nóng)業(yè)投入，又能持續(xù)增加農(nóng)民收入、發(fā)揮農(nóng)民自主性的土地流轉(zhuǎn)新機制。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革后各級政府要積極探索建立土地流轉(zhuǎn)新機制。一是政府引導(dǎo)農(nóng)民成立合作社，作為一個代表村、組的土地所有權(quán)主體，以這種合作社行使所有權(quán)人的權(quán)力，并代表全體合作社成員的意志與其他主體發(fā)生關(guān)系；二是政府引導(dǎo)合作社與其他主體建立利益分配機制，在確保合作社成員土地基本收益前提下，與其他主體結(jié)成風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的聯(lián)合體，這樣既增強外來業(yè)主投資發(fā)展信心，又能充分發(fā)揮農(nóng)民自主性；三是大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的成功實施，可為推動優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金和人力資源支持，將有力推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革將依法確立農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人也將依法取得土地所有權(quán)證書和土地使用權(quán)證書。農(nóng)民依據(jù)土地權(quán)屬證書可以向金融機構(gòu)或社會融資，為特色農(nóng)業(yè)發(fā)展提供動力。

4.3 要按照“試點先行”的原則扎實穩(wěn)步推進(jìn)

試點工作要做到先易后難，選擇有代表性的村為試點單位。試點村必須同時具備四個條件：一是當(dāng)?shù)攸h委和政府重視，有關(guān)部門支持；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管隊伍力量強，能夠派出得力工作專班駐村；三是村班子堅強穩(wěn)定，集體經(jīng)濟(jì)有一定的實力；四是多數(shù)干部群眾有愿有積極性，有信心做好試點工作。試點工作要堅持“四項原則”，即：一是因村制宜，分類指導(dǎo)。試點必須從實際出發(fā)，實行一村一策；在確保第一步明晰產(chǎn)權(quán)規(guī)范到位、第二步盤活資產(chǎn)取得明顯成效的基礎(chǔ)上，視情況和條件再走第三步。二是以人為本、確保穩(wěn)定。以維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的土地權(quán)益為重點，正確處理國家、集體、個人三者利益關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧不同群體的正當(dāng)利益，尤其要注重弱勢群體的利益，及時化解矛盾和糾紛。三是民主協(xié)商、民主管理。堅持走群眾路線，尊重民意，集中民智，民主制訂試點方案和社區(qū)股份合作社章程，民主選舉產(chǎn)生社區(qū)股份合作組織，民主決定社區(qū)股份合作社的重大事項，建立集體資產(chǎn)營運和收益分配的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等機制。四是依法辦事、規(guī)范操作。在憲法和物權(quán)法的框架內(nèi)認(rèn)真執(zhí)行其他法律法規(guī)和政策，堅持公開、公正、公平，嚴(yán)明紀(jì)律，規(guī)范操作。對于乘機貪污、挪用、私分、揮霍、浪費集體資產(chǎn)，或故意搞不實評估、虛報損失、低價變賣、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、放棄債權(quán)等造成集體資產(chǎn)流失的，必須嚴(yán)肅查處，依法追究責(zé)任。

4.4 要合理確定集體經(jīng)濟(jì)成員身份

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，集體經(jīng)濟(jì)組織成員流動性較大，能否合理確定集體經(jīng)濟(jì)成員身份是做好產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵。對戶籍和居住在村內(nèi)的現(xiàn)有人員，應(yīng)以公安部門登記的戶籍為基礎(chǔ)，以法律法規(guī)為依據(jù)，以村規(guī)民約為參考，借鑒外地經(jīng)驗，通過民主評議，確定其身份，作為配置股份的根據(jù)。一般將人員分為集體經(jīng)濟(jì)組織成員和非成員兩大類。集體經(jīng)濟(jì)組織成員是指戶籍和實際居住都在村組內(nèi)的人員。曾經(jīng)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的義務(wù)兵、大中專在校學(xué)生、“兩勞”人員等作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員對待。在人員定性的基礎(chǔ)上，可根據(jù)居住年限、貢獻(xiàn)大小等情況，對集體經(jīng)濟(jì)組織成員再分類，以緩解新、老成員之間的利益矛盾。清人分類結(jié)果應(yīng)向全體村民公示，確無異議后方可轉(zhuǎn)入配股階段。

4.5 要依法依規(guī)進(jìn)行清產(chǎn)核資

清產(chǎn)核資工作要嚴(yán)格按照農(nóng)業(yè)部、財政部關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織清產(chǎn)核資辦法，對村、組兩級集體所有的動產(chǎn)、不動產(chǎn)、債權(quán)、債務(wù)進(jìn)行全面清理核實，分門別類，登記造冊，做到賬實、賬賬、賬表、賬證、證證“五相符”和資產(chǎn)財務(wù)明細(xì)、債權(quán)債務(wù)明細(xì)“兩清晰”。清產(chǎn)核資階段，要合理界定集體資源性、經(jīng)營性和非經(jīng)營性資產(chǎn)的范圍，對不良資產(chǎn)要嚴(yán)格按程序核銷，對違法、違規(guī)流失的資產(chǎn)要依法依規(guī)追繳；要依法對土地等經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行價值評估，可以委托有資質(zhì)的中介機構(gòu)一步評估到位，也可以采取兩步評估辦法，即先由經(jīng)管部門評估、經(jīng)2/3以上的村民認(rèn)可后入賬，以后分期分批開發(fā)時再委托有資質(zhì)的中介機構(gòu)評估；對集體債權(quán)債務(wù)、土地征占不均、各個時期土地補償費標(biāo)準(zhǔn)不一、20世紀(jì)50年代社員入社的“老股金”等遺留問題要妥善處理。清產(chǎn)核資結(jié)果應(yīng)向全體村民公示，確無異議后將集體全部經(jīng)營性資產(chǎn)凈值轉(zhuǎn)化為量化到人的股份資本，并界定所有權(quán)歸。