農(nóng)村土地確權(quán)中疑難問(wèn)題破解與思考
——穆棱市開(kāi)展土地確權(quán)工作的調(diào)查與思考

白長(zhǎng)江

（穆棱市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站，黑龍江穆陵157500）

1 基本情況

穆棱市轄6鎮(zhèn)2鄉(xiāng)127個(gè)行政村，394個(gè)村民小組、4.670 8萬(wàn)戶(hù)、17.258 0萬(wàn)人，國(guó)土二調(diào)面積9.4萬(wàn)hm2。按照積極穩(wěn)妥、逐步推開(kāi)的原則，結(jié)合該市國(guó)土二調(diào)面積9.4萬(wàn)hm2，該市選擇在福祿鄉(xiāng)高豐村作為試點(diǎn)單位，首先開(kāi)展土地確權(quán)試點(diǎn)工作，為整市推進(jìn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、奠定基礎(chǔ)，截止2017年5月末，全市127個(gè)村外業(yè)實(shí)測(cè)工作全部完成，實(shí)測(cè)面積9.84 萬(wàn) hm2。

2 具體做法

2.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全機(jī)構(gòu)

為加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)縣工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，穆棱市成立了以市委書(shū)記、市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，市委副書(shū)記和主管農(nóng)業(yè)副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，相關(guān)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手為成員的農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室在農(nóng)委，辦公室主任由農(nóng)委主任擔(dān)任，抽調(diào)農(nóng)委、組織部、宣傳部、紀(jì)檢委、監(jiān)察局、國(guó)土局、林業(yè)局、水務(wù)局、司法局、信訪(fǎng)辦等專(zhuān)人負(fù)責(zé)土地確權(quán)頒證日常工作，并配齊了相應(yīng)的辦公設(shè)施。

2.2 出臺(tái)方案制度，保證規(guī)范運(yùn)行

在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，按照農(nóng)業(yè)部《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》要求，穆棱市先后出臺(tái)了《穆棱市2013年度至2014年度農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)實(shí)施方案》《穆棱市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作實(shí)施方案》《穆棱市農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作應(yīng)急處置預(yù)案》《穆棱市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作保密制度》等文件，明確了開(kāi)展試點(diǎn)工作的指導(dǎo)思想、工作原則、試點(diǎn)內(nèi)容、實(shí)施步驟等，保證試點(diǎn)工作按計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。

2.3 做好前期工作，夯實(shí)基礎(chǔ)保障

為科學(xué)合理做好確權(quán)登記頒證工作，穆棱市對(duì)土地確權(quán)工作進(jìn)行認(rèn)真規(guī)劃，分階段分步驟實(shí)施。

2.4 抓好關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強(qiáng)化督導(dǎo)檢查

為確保農(nóng)村集體土地確權(quán)登記按時(shí)保質(zhì)保量完成，市委、市政府將確權(quán)登記工作納入市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)工作一級(jí)目標(biāo)考核內(nèi)容，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極性和主動(dòng)性。

2.5 加強(qiáng)保密教育，做好涉密管理

由于穆棱市屬于邊境縣，涉及一些保密設(shè)施，嚴(yán)格按照省市有關(guān)要求，成立了組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，出臺(tái)了《穆棱市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作保密制度》，先后召開(kāi)2次保密工作會(huì)議，強(qiáng)調(diào)測(cè)繪數(shù)據(jù)的保密和影像資料的保密工作，做到發(fā)放有記錄，歸還有記載，同時(shí)積極向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部宣傳保密條例和制度，時(shí)刻繃緊保密這根弦，避免因無(wú)意泄密引發(fā)各種案件的發(fā)生。

2.6 做好維穩(wěn)工作，有效化解矛盾

土地確權(quán)登記工作敏感性強(qiáng)，容易將原本隱藏的矛盾顯露出來(lái)，引發(fā)大規(guī)模的上訪(fǎng)，為了更好地開(kāi)展此項(xiàng)工作，穆棱市要求每個(gè)村必須有土地確權(quán)工作糾紛登記簿，用來(lái)記錄因確權(quán)工作引發(fā)矛盾的原因及解決措施等，并將此項(xiàng)工作納入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府年度考核目標(biāo)，同時(shí)要求到鄉(xiāng)鎮(zhèn)上訪(fǎng)也要有登記簿，爭(zhēng)取將矛盾解決在基層。全市因土地確權(quán)引發(fā)的糾紛2017年有39起，其中在村級(jí)化解30起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解7起，市級(jí)化解2起。

3 存在的問(wèn)題

3.1 由于歷史遺留問(wèn)題，協(xié)調(diào)處理難度大

穆棱市與兩個(gè)森工局相鄰，由于歷史原因，權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題十分突出，涉及面積較大、農(nóng)戶(hù)較多，林農(nóng)矛盾突出，特別是整村、屯均在林業(yè)版圖之內(nèi)，矛盾愈發(fā)尖銳。不予確權(quán)，群體性矛盾必然加劇，確權(quán)又面臨權(quán)屬爭(zhēng)議矛盾無(wú)法解決和確權(quán)后不能頒證等后續(xù)問(wèn)題很難解決。維穩(wěn)工作壓力較大，確權(quán)工作受到較大影響。

3.2 承包與實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)不符，面積確認(rèn)難度大

在一輪土地承包時(shí)，土地分配沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)精準(zhǔn)測(cè)量，特別對(duì)于一些地力差相對(duì)偏遠(yuǎn)的耕地，由于當(dāng)時(shí)分地這些地沒(méi)有人愿意要，按照2∶1甚至3∶1的比例給地，實(shí)際面積大于土地臺(tái)賬面積。還有為少交農(nóng)業(yè)稅，少報(bào)、瞞報(bào)耕地面積，地頭的農(nóng)戶(hù)不斷擴(kuò)延土地等原因，導(dǎo)致目前實(shí)際耕種面積與二輪承包面積不符。

3.3 土地情況錯(cuò)綜復(fù)雜，指界認(rèn)定難度大

由于二輪承包至今已有近20年，多數(shù)地塊存在權(quán)屬不清問(wèn)題。過(guò)去進(jìn)行低產(chǎn)田改造和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)等打亂原土地界線(xiàn)，導(dǎo)致出現(xiàn)了土地四至不清、邊界模糊的現(xiàn)象，無(wú)法進(jìn)行指界和簽字確認(rèn)。由于此次操作規(guī)程要求不涉及分戶(hù)和合戶(hù)，但在入戶(hù)簽字時(shí)，出現(xiàn)了因原承包方代表已死亡，個(gè)別農(nóng)戶(hù)在推選戶(hù)代表時(shí)操作困難，農(nóng)民對(duì)此意見(jiàn)較大。

3.4 外出打工人員眾多，履行手續(xù)難度大

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)民離開(kāi)土地離開(kāi)家鄉(xiāng)外出打工的人數(shù)越來(lái)越多，特別是朝鮮族村外出務(wù)工，特別是出國(guó)務(wù)工人員較多，大部分無(wú)法聯(lián)系，致使外業(yè)測(cè)量時(shí)無(wú)法進(jìn)行指界和簽字，合法手續(xù)無(wú)法收集和填寫(xiě)。聯(lián)系、指界、簽字、各種證件收集等工作難度較大。

4 思考與對(duì)策

4.1 提高認(rèn)識(shí)，精心組織

開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證是構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的需要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是產(chǎn)權(quán)制度，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記頒證，是建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)和前提。通過(guò)開(kāi)展土地確權(quán)，讓廣大農(nóng)民知道，土地確權(quán)賦予農(nóng)民真正財(cái)產(chǎn)，是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要保證。十八屆三中全會(huì)《決定》明確要求賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是最基本、最直接、最可靠的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，通過(guò)按《物權(quán)法》要求進(jìn)行確權(quán)登記頒證，能夠依法落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能，為農(nóng)民通過(guò)入股、抵押、擔(dān)保和流轉(zhuǎn)等形式，增加財(cái)產(chǎn)性收入暢通渠道。通過(guò)開(kāi)展土地確權(quán)，有利于維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性；有利于落實(shí)黨的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；有利于創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。通過(guò)確權(quán)登記頒證，將農(nóng)戶(hù)承包數(shù)據(jù)和資料實(shí)現(xiàn)信息化管理，既能打消農(nóng)民流轉(zhuǎn)會(huì)產(chǎn)生歸屬糾紛的擔(dān)憂(yōu)，又為解決土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛提供最清晰、最原始的重要數(shù)據(jù)，為化解農(nóng)村的這些矛盾提供最有效、最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

4.2 堅(jiān)持原則，穩(wěn)步推進(jìn)

土地確權(quán)要依法依規(guī)、規(guī)范操作。嚴(yán)格執(zhí)行《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等法律，既要尊重民意，又要符合政策，做到不違規(guī)、不漏項(xiàng)、不損害農(nóng)民利益、不留后遺癥。

4.3 創(chuàng)新舉措，破解難題

在土地確權(quán)工作中會(huì)遇到各種各樣的新問(wèn)題，做到個(gè)性問(wèn)題個(gè)別處理，共性問(wèn)題統(tǒng)一口徑統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

4.4 健全機(jī)構(gòu)，保障經(jīng)費(fèi)

土地確權(quán)要充分發(fā)揮基層農(nóng)經(jīng)干部主導(dǎo)作用，注重加強(qiáng)基層農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，充實(shí)行政確權(quán)機(jī)構(gòu)的人員，提高人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證農(nóng)經(jīng)體系有機(jī)構(gòu)、有專(zhuān)職人員、有經(jīng)費(fèi)保證、有辦公條件。鑒于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作不得向農(nóng)民收取任何費(fèi)用，要按照2013年中央一號(hào)文件中“農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政予以補(bǔ)助”的精神，明確中央、省、市、縣各級(jí)財(cái)政承擔(dān)土地確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)的比例，將土地確權(quán)登記工作經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)年度財(cái)政預(yù)算，切實(shí)解決土地確權(quán)登記頒證工作后續(xù)費(fèi)用較多，檔案和交易平臺(tái)建設(shè)投入不足問(wèn)題，確保土地確權(quán)工作健康發(fā)展，確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，充分發(fā)揮好、利用好土地確權(quán)登記頒證工作成果。